Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00602
Urteil
der 3. Kammer
vom 17. Dezember 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.
In Sachen
A,vertreten durch RA F,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtpolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Meldeauflage und Rayonverbot,
hat sich ergeben:
I.
A. A wird von der Stadtpolizei Zürich vorgeworfen, als Fan des FC Zürich (FCZ) am 19. Oktober 2019 um ca. 16.00 Uhr zusammen mit weiteren Personen einen Fan des Grasshopper Clubs Zürich (GCZ) bei der SZU-Haltestelle "G" angegriffen zu haben. A habe dem GCZ-Fan diverse Gegenstände entrissen und ihm einen Fusstritt gegen den Kopf versetzt. Die Stadtpolizei ging davon aus, dass die angegriffene GCZ-Fangruppe auf dem Weg an das am Abend (Anpfiff 19.00 Uhr) stattfindende Challenge-League-Spiel zwischen GCZ und dem FC Schaffhausen in Schaffhausen war; der Extrazug ab Zürich Hauptbahnhof fuhr um 16.40 Uhr. Gegen A wurde ein Strafverfahren wegen Raufhandels (Art. 133 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 [StGB]) bzw. Angriffs (Art. 134 StGB) sowie Raubs (Art. 140 StGB) eröffnet.
B. Mit Verfügung vom 24. Januar 2020 verpflichtete die Stadtpolizei Zürich A, sich bei den Spielen der 1. Mannschaft des FCZ an noch zu definierenden Meldedaten und -zeiten bei der Regionalwache H zu melden (Meldeauflage) und untersagte ihm, während vier Stunden vor und bis vier Stunden nach Heimspielen des FCZ oder des GCZ die Rayons Bahnhof Altstetten (B), Stadion Hardturm (C), Stadion Letzigrund (D) und Hauptbahnhof (E) zu betreten oder darin zu verweilen (Rayonverbot). Beides wurde für den Zeitraum vom 24. Januar 2020 bis 30. Juni 2021 angeordnet.
II.
Gegen diese Verfügung erhob A am 27. Februar 2020 Beschwerde beim Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Mit Urteil vom 15. Juli 2020 wies das Zwangsmassnahmengericht die Beschwerde ab und bestätigte die Verfügung der Stadtpolizei Zürich vom 24. Januar 2020. Die Gerichtskosten wurden A auferlegt.
III.
A. Mit Beschwerde vom 4. September 2020 gelangte A an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Urteils unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
B. Das Bezirksgericht Zürich verzichtete am 11. September 2020 auf eine Vernehmlassung. Die Stadtpolizei Zürich beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom 18. September 2020 die Abweisung der Beschwerde. Die Parteien liessen sich danach nicht mehr vernehmen.
C. Das Verwaltungsgericht zog die Untersuchungsakten der Staatsanwaltschaft Zürich-Sihl bei.
Die Kammer erwägt:
1.
Die vorliegend angefochtene Verfügung betrifft ein Rayonverbot im Sinn von Art. 4 sowie eine Meldeauflage im Sinn von Art. 6 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007 (fortan: Konkordat). Der Text des Konkordats, dem auch der Kanton Zürich beigetreten ist, findet sich im Anhang des Gesetzes vom 18. Mai 2009 über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung von Beschwerden erstinstanzlicher Zivilgerichte betreffend Massnahmen nach Art. 4–9 des Konkordats zuständig (§ 43 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Der vorliegende Fall ist durch die Kammer zu beurteilen, da er von grundsätzlicher Bedeutung ist (§ 38b Abs. 2 VRG; vgl. E. 4.5).
2.
2.1 Das Konkordat stellt spezifisches Polizeirecht dar. Es ist auf die besondere Erscheinung der Gewalt an Sportveranstaltungen ausgerichtet und bezweckt, mit speziellen, kaskadenartig aufeinander abgestimmten Massnahmen wie Rayonverboten, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam solche Gewalttaten zu verhindern und auf diese Weise eine friedliche Durchführung von grossen Sportanlässen zu ermöglichen. Dabei steht die Prävention im Vordergrund. Die im Konkordat vorgesehenen Massnahmen sollen der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch Gewalttaten unterschiedlichster Art entgegenwirken (BGE 140 I 2 E. 5.1 und E. 6.1; BGE 137 I 31 E. 3 und E. 4.3). Gewalttätiges Verhalten und Gewalttätigkeiten liegen namentlich vor, wenn eine Person im Vorfeld einer Sportveranstaltung, während der Veranstaltung oder im Nachgang dazu eine nicht abschliessende Aufzählung von Verhaltensweisen begangen oder dazu angestiftet hat, welche als gewalttätig einzustufen sind (Art. 2 Abs. 1 des Konkordats). Bei allen darin genannten Strafbestimmungen ist die Anwendung oder die Androhung von Gewalt das zentrale Tatbestandsmerkmal, wobei Gewalt als Einsatz der physischen Kraft gegen Personen oder Sachen zu verstehen ist (vgl. dazu die Empfehlungen der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren [KKJPD] über die Umsetzung von Massnahmen des Konkordates über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 31. Januar 2014 [Empfehlungen der KKJPD], S. 3 f.). Dazu gehören nicht nur schwere Formen von Gewalt, sondern auch weniger schwerwiegende Übertretungen wie zum Beispiel Tätlichkeiten. Die Konkordatsmassnahmen können unabhängig von einem Strafverfahren angeordnet werden. Auch Personen, die zwar als Gewalttäter erkannt, deswegen jedoch (noch) nicht strafrechtlich verurteilt worden sind, sollen von Sportanlässen ferngehalten werden können.
2.2 Nach Art. 4 Abs. 1 des Konkordats kann gegenüber einer Person, die sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, ein Rayonverbot ausgesprochen werden. Grundsätzlich ist es somit nicht ausgeschlossen, ein Rayonverbot zur Verhinderung von Übertretungen zu verfügen, welche als gewalttätiges Verhalten im Sinn von Art. 2 des Konkordats zu qualifizieren sind (BGE 140 I 2 E. 11.2.2). Mit einer Meldeauflage soll sichergestellt werden, dass die betroffene Person sich vor, während und nach bestimmten Sportveranstaltungen nicht am Austragungsort aufhält (BGE 140 I 2 E. 12.1). Nach Art. 6 Abs. 1 lit. a des Konkordats kann eine Meldeauflage für eine Dauer von bis zu drei Jahren angeordnet werden, wenn sich eine Person anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. a und lit. c–j des Konkordats beteiligt hat. Ausgenommen werden Tätlichkeiten als mildeste Form der Gewalt gegen Personen (BGE 140 I 2 E. 12.2; Empfehlungen KKJPD, S. 14).
3.
3.1 Der Vorinstanz zufolge sei hinlänglich erwiesen, dass der Beschwerdeführer zusammen mit weiteren Personen den GCZ-Fan um ca. 16.00 Uhr, mithin rund drei Stunden vor dem Spielbeginn, an der SZU-Haltestelle "G" angegriffen habe. Da der Extrazug ab Zürich nach Schaffhausen um 16.40 Uhr gefahren sei und der angegriffene GCZ-Fan einen Fanschal und eine Pyrofackel mit sich geführt habe, sei davon auszugehen, dass sich dieser – von I her kommend – auf dem Weg zum Auswärtsspiel in Schaffhausen befunden habe und damit auf dem Anreiseweg an eine Sportveranstaltung. Dass für den angegriffenen GCZ-Fan ein Rayonverbot am Hauptbahnhof Zürich bestanden habe, müsse nicht heissen, dass sich dieser nicht an das Auswärtsspiel habe begeben wollen. Ohnehin sei aber nur massgebend, dass ein Grossteil der angegriffenen Fangruppe, mit welcher der angegriffene GCZ-Fan an der SZU-Haltestelle gewesen sei, das Spiel in Schaffhausen habe besuchen wollen. Zudem sei das Entwenden und Zerstören von Fan-Utensilien ein typisches Verhalten von rivalisierenden Anhängerschaften von Sportclubs. Damit sei sowohl der zeitliche und räumliche als auch der thematische Zusammenhang zwischen der Sportveranstaltung in Schaffhausen und dem daran interessierten angegriffenen GC-Fan ohne Weiteres gegeben. Das Konkordat erfasse zudem nicht nur die spezifisch von der Anhängerschaft des betreffenden Spiels ausgehende Gewalt, sondern auch Gewalt, die sich gegen die Anhängerschaft einer der beteiligten Mannschaften richte. Die Anhängerschaft einer Person zu einem bestimmten Klub bestimme sich danach, ob sie sich bei der fraglichen Gewalttat im Rahmen einer Fangruppierung bewegt habe oder ob sie aufgrund von Fanutensilien als Anhänger eines bestimmten Klubs erkennbar gewesen sei. Damit falle der vom Beschwerdeführer ausgegangene Angriff unter den Anwendungsbereich des Konkordats. Angesichts des vom Beschwerdeführer an den Tag gelegten Verhaltens (massive Gewalteinwirkung) sei von einer nicht unerheblichen Gefahr auszugehen, dass dieser im Zusammenhang mit einer Sportveranstaltung auch in Zukunft wieder gewalttätig werden könnte. Damit erwiesen sich die verfügten Massnahmen (Rayonverbot und Meldeauflage) als verhältnismässig.
3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, es dürfe nicht davon ausgegangen werden, dass sich der Geschädigte auf dem Weg zum Auswärtsspiel befunden habe, da dieser wegen eines Rayonverbots gar nicht mit dem Extrazug vom Hauptbahnhof Zürich aus hätte reisen dürfen. Ebenfalls dürfe aus dem Mitführen von Fanschal und Pyrofackel nicht direkt auf eine Anreise zum GCZ-Match geschlossen werden, zumal aktenkundig sei, dass die GCZ-Fans der Gruppierung J im Gebiet I ein Fest gefeiert hätten. Viel eher sei davon auszugehen, dass sich der Geschädigte auf dem Rückweg von eben diesem Fest und nicht auf der Anreise zu einem Fussballmatch befunden habe. Zudem fehle es an der von Rechtsprechung und Lehre geforderten zielgerichteten Verdichtung anreisender Fans (Besucherströme), zumal ein Grossteil der angegriffenen Fangruppe ohnehin mit einem Rayon- und Stadionverbot belastet gewesen sein dürfte. Da der Beschwerdeführer sodann ein nicht am fraglichen Spiel beteiligter FCZ-Fan sei, und damit nicht ein Anhänger einer der beteiligten Mannschaften, würden die entsprechenden Gewalttätigen nicht vom Konkordat erfasst.
3.3 Die Beschwerdegegnerin führt in ihrer Beschwerdeantwort aus, das Mitführen der Pyrofackel durch den Geschädigten sei ein gewichtiges Indiz dafür, dass dieser tatsächlich auf dem Weg an den GCZ-Match gewesen sei. Ohnehin habe sich der Angriff aber gegen die GCZ-Gruppierung als Ganzes und nicht nur gegen den Geschädigten gerichtet, und die Gruppierung habe sich ohne Zweifel auf dem Anreiseweg an das Fussballspiel befunden. Das Konkordat finde deshalb sowohl in zeitlicher als auch räumlicher Hinsicht Anwendung.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer bestreitet grundsätzlich nicht, eine Gewalttätigkeit im Sinn von Art. 2 Abs. 1 des Konkordats begangen zu haben. Dies ist mit den Akten der Beschwerdegegnerin – namentlich die Videoaufzeichnungen sowie die polizeilichen Ermittlungen und der Rapport an die Staatsanwaltschaft – denn auch in rechtsgenüglicher Weise nachgewiesen. Der Beschwerdeführer behauptet lediglich, die Gewalttätigkeit habe nicht anlässlich einer Sportveranstaltung stattgefunden; es bestehe insbesondere kein thematischer Zusammenhang zwischen dem gewalttätigen Verhalten und dem Fussballspiel zwischen dem GCZ und dem FC Schaffhausen in Schaffhausen, und er sei weder Anhänger der einen noch der anderen am Fussballspiel beteiligten Mannschaften. Dieses beschwerdeführerische Vorbringen gilt es nachfolgend zu prüfen:
4.2 Art. 2 Abs. 1 des Konkordats, welcher in seiner geänderten Form im Kanton Zürich am 1. August 2013 in Kraft getreten ist, bringt in Verbindung mit Art. 1 des Konkordats klar zum Ausdruck, dass der Bezug zu einer Sportveranstaltung dann als gegeben erachtet werden soll, wenn eine zeitliche und thematische Nähe zur Veranstaltung besteht und die Tat einen Zusammenhang mit der Anhängerschaft zu einer der beteiligten Mannschaften aufweist. Es steht ausser Frage, dass ein gewisser Zeitraum von einigen Stunden vor und nach den Spielen abgedeckt werden muss, um das Ziel der Gewaltprävention zu erreichen. Der Anwendungsbereich von Art. 2 Abs. 1 muss aber auch im Hinblick auf (den unveränderten) Art. 2 Abs. 2 des Konkordats gelesen werden, welcher sich auf die Sportstätten, deren Umgebung sowie den An- und Rückreiseweg bezieht; der sich aus Abs. 1 und Abs. 2 ergebende Zurechnungszusammenhang soll jeweils gleich ausgelegt werden (Florian Samuel Fleischmann, Polizeirechtliche Massnahmen zur Bekämpfung der Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen, Zürich/Basel/Genf 2019, S. 34). Grundsätzlich soll nur solches gewalttätiges Verhalten zu Massnahmen des Konkordats führen, welches einen konkreten Zusammenhang mit der Sportveranstaltung und der Anhängerschaft bei einer der Mannschaften aufweist (zum Ganzen: BGE 140 I 2 E. 7.2; Empfehlungen der KKJPD, S. 4).
Da das Konkordat bezweckt, Gewalttätigkeiten rund um Sportanlässe sowie in den Innenstädten der Austragungsorte zu erfassen, darf dessen Anwendungsbereich nicht zu eng gefasst werden. Zudem ist auf eine starre Abgrenzung zu verzichten, da die konkreten Ereignisse sehr unterschiedliche Formen annehmen können (BBl 2005 5613 ff. 5617; BGE 140 I 2 E. 7.2). Der Anwendungsbereich muss jedoch in jedem Fall mit der Zielsetzung des Konkordats, nämlich der frühzeitigen Erkennung und Verhinderung von Gewalt anlässlich von Sportanlässen, gesehen und verfassungskonform ausgelegt werden. So dienen die Massnahmen des Konkordats allgemein dem Schutz von Sportveranstaltungen vor Gewalt und im Besonderen dem Schutz individueller Rechtsgüter, mithin soll eine friedliche Durchführung von grossen Sportanlässen ermöglicht werden. Dahinter steht insbesondere die Motivation, friedliche Besucher, die sich in die Stadien begeben, vor einer Konfrontation mit gewaltbereiten Gruppen zu schützen, welche erfahrungsgemäss die Austragungsorte aufsuchen, um diese als Plattform für ihre Gewalttätigkeiten zu missbrauchen, und dort den Schutz der Masse zur Wahrung ihrer Anonymität nutzen (vgl. BBl 2005 5613 ff., 5617, 5625 f.; VGr, 8. September 2011, VB.2011.00465, E. 4.2). Gewalttätigkeiten, denen es an einem konkreten Zusammenhang zu einem Sportereignis, mithin an einer kontinuierlichen Ereigniskette, fehlt, werden vom Konkordat hingegen nicht erfasst.
4.3 Vorab ist festzuhalten, dass es keine Rolle spielt, dass der Beschwerdeführer nicht Anhänger einer der am besagten Fussballspiel beteiligten Mannschaften ist. Vielmehr genügt es nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 des Konkordats, dass sich eine Person im Vorfeld einer Sportveranstaltung, während der Veranstaltung oder im Nachgang dazu gewalttätig verhält. Um Massnahmen des Konkordats nach sich zu ziehen, muss das gewalttätige Verhalten einen konkreten Zusammenhang mit einer Sportveranstaltung und der Anhängerschaft bei einer der Mannschaften aufweisen (vgl. BGE 140 I 2 E. 7.2; oben E. 4.2). Das bedeutet, dass die Gewalt nicht zwingend von den Anhängern der an der Sportveranstaltung beteiligten Mannschaften ausgehen muss, sondern sich auch gegen sie richten kann. So ist es nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts rechtmässig, dem Umstand, dass in der Stadt Zürich gleich zwei Clubs auf hohem Niveau spielen, Rechnung zu tragen. Da dadurch das Risiko erhöht ist, dass es zu Auseinandersetzungen zwischen den Anhängern der beiden Rivalen kommt, gilt es zu verhindern, dass gewaltbereite Anhänger des einen Clubs in die Umgebung des Austragungsorts gelangen, wo der jeweils andere Club spielt (VGr, 19. Juni 2020, VB.2020.00191, E. 3.6.3; VGr, 24. September 2014, VB.2014.00407, E. 3.3.2). Diese Rechtsprechung steht insbesondere auch mit dem Zweck des Konkordats im Einklang, Personen, die den Behörden als gewalttätig bekannt sind, die Gelegenheit zur Ausübung von Gewalt zu nehmen, indem sie von Sportveranstaltungen ferngehalten werden (vgl. BBl 2005 5625).
4.4 Zur zeitlichen und thematischen Nähe zu einer Sportveranstaltung hat sich das Verwaltungsgericht in einem Entscheid aus dem Jahr 2011 geäussert: Das Verwaltungsgericht hatte zu beurteilen, ob ein solcher Zusammenhang zwischen einer Sportveranstaltung in Luzern und darauffolgenden Gewalttätigkeiten in der Stadt Zürich gegeben war. Damals formierten sich nach Ankunft des Extrazugs vom Fussballspiel zwischen dem FC Luzern und dem FC Zürich rund 100 FCZ-Anhänger im Hauptbahnhof Zürich zu einer Gruppe und begaben sich zu einer Party ins FCZ-Fanlokal, wobei sie entlang der Route zahlreiche Sprayereien an Gebäuden und öffentlichen Verkehrsmitteln hinterliessen. Das Verwaltungsgericht kam zum Schluss, dass zwar grundsätzlich Gewalttätigkeiten auf dem An- und Rückreiseweg noch als "anlässlich von Sportveranstaltungen" begangen betrachtet werden können. Im zu beurteilenden Fall fehlte es jedoch an einem direkten Bezug zwischen der Party im FCZ-Fanlokal und dem Fussballspiel, weshalb die Rückreise spätestens am Hauptbahnhof Zürich beendet gewesen sei und die verübte Gewalttätigkeit auf dem Weg zum Party-Lokal nicht mehr als anlässlich einer Sportveranstaltung erachtet werden könne; das Konkordat sei folglich nicht anwendbar (vgl. VGr, 8. September 2011, VB.2011.00465, E. 4.1 und 4.2).
Dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 8. September 2011 lag die damalige Bestimmung von aArt. 2 des Konkordats zugrunde. Dessen Abs. 1 enthielt zum damaligen Zeitpunkt die Präzisierung im Vorfeld einer Sportveranstaltung, während der Veranstaltung oder im Nachgang dazu noch nicht (E. 2.1). Das Verwaltungsgericht erwog damals, dass die Bestimmung des heute unveränderten Art. 2 Abs. 2 des Konkordats den Begriff des gewalttätigen Verhaltens nach dem damaligen aArt. 2 Abs. 1 des Konkordats nicht nur um den An- und Rückreiseweg erweitere, sondern damit auch den äusseren Rahmen dessen absteckte, was noch zu einer Sportveranstaltung zu zählen sei (VGr, 8. September 2011, VB.2011.00465, E. 4.2).
4.5 Fraglich ist, ob diese Rechtsprechung zur zeitlichen, räumlichen und thematischen Nähe zu einer Sportveranstaltung (E. 4.4) durch den neuen Art. 2 Abs. 1 des Konkordats eine Veränderung erfahren hat. Konkret ist mithilfe einer Auslegung von Art. 2 Abs. 1 des Konkordats zu beurteilen, ob der vorliegende – allerdings umstrittene – Sachverhalt die erforderliche zeitliche, räumliche und thematische Nähe zu einer Sportveranstaltung aufweist oder nicht. Der zeitliche Zusammenhang ist dabei von vornherein als gegeben zu erachten, fanden die Gewalttätigkeiten doch nur rund drei Stunden vor Spielbeginn mit einer der Mannschaften, deren Fans in die Auseinandersetzung verwickelt waren, statt. Unbestrittenermassen kam die angegriffene GCZ-Fangruppe von I her und wurde um ca. 16 Uhr bei der SZU-Haltestelle "G" angegriffen. Selbst wenn die GCZ-Fangruppe von einer Feier im Gebiet I kam, so ist doch mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass sie sich auf der Anreise zum Fussballspiel in Schaffhausen befunden hat, zumal der Extrazug von Zürich nach Schaffhausen um 16.40 Uhr fuhr und der angegriffene GCZ-Fan einen Fanschal und eine Pyrofackel mit sich führte. Nach der bisherigen Rechtsprechung (E. 4.4) würde es wohl an einem direkten Bezug zwischen der Feier bzw. dem vorangehenden Treffen der GCZ-Fans im Gebiet I und dem Fussballspiel fehlen. Der Bericht der KKJPD vom 2. Februar 2012 über die Änderung des Konkordats erachtete diese Rechtsprechung indes als "problematisch"; mit der neuen Umschreibung in Art. 2 Abs. 1 des Konkordats soll klargestellt werden, dass die zeitliche und thematische Nähe zur Sportveranstaltung auch dann noch als gegeben erachtet werden soll, wenn Fangruppen beispielsweise nach der Rückreise von einem Spiel Personen angreifen oder Sachbeschädigungen begehen. In der Volksabstimmung vom 9. Juni 2013 wurde das geänderte Konkordat vom Zürcher Stimmvolk angenommen. Im Sinn einer historischen und teleologischen Auslegung ist demnach festzuhalten, dass mit der Änderung eine Ausweitung des zeitlichen, räumlichen und thematischen Zusammenhangs angestrebt wurde, nachdem die bisherige Regelung und die dazu ergangene Rechtsprechung als ungenügend empfunden worden waren. Dass ein Bedürfnis nach einer gewissen Ausweitung des zeitlichen und räumlichen Anwendungsbereichs bestehen kann, hielt auch das Bundesgericht in der abstrakten Normenkontrolle des geänderten Art. 2 Abs. 1 des Konkordats fest (BGE 140 I 2 E. 7.2). Es kam zum Schluss, dass sich die geänderte Bestimmung ohne Weiteres verfassungskonform auslegen und anwenden lasse. Wie erwähnt, legen die Umstände nahe, dass sich ein Grossteil der GCZ-Fangruppe auf der Anreise zum Auswärtsspiel nach Schaffhausen befand. Gerade der Umstand, dass sie sich u. a. zwecks gemeinsamer Anreise getroffen hatten, spricht dafür, diese Anreise als vom erweiterten Anwendungsbereich von Art. 2 Abs. 1 des Konkordats erfasst zu betrachten, ereignen sich doch gewalttätige Auseinandersetzungen weit häufiger bei gemeinsamer Reise. Ob sich die Fans mit oder ohne Feier zur gemeinsamen Anreise getroffen haben, kann keine Rolle spielen. Ebenso wenig wirkt sich auf die Anwendbarkeit des Konkordats aus, ob der Beschwerdeführer den Angriff im Voraus geplant und die GCZ-Fangruppe abgepasst hat; eine entsprechende Gewalttätigkeit im Vorfeld einer Sportveranstaltung genügt. Ohnehin wäre aufgrund allgemeiner Lebenserfahrung davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer als FCZ-Fan bzw. allgemein als Fussballfan wusste, dass GC an jenem Abend in Schaffhausen spielen würde. Nach dem Gesagten haben die Vorinstanzen das Konkordat zu Recht auf den vorliegenden Fall angewendet. Zu Recht haben sie auch bejaht, dass die öffentliche Ordnung und Sicherheit durch den vom Beschwerdeführer und seinen Gleichgesinnten ausgehenden Angriff auf die GCZ-Fangruppe gefährdet war.
4.6 Nach Art. 4 Abs. 1 des Konkordats kann gegenüber einer Person, die sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, ein Rayonverbot ausgesprochen werden (oben, E. 2.2). Mit der Meldeauflage wird die betroffene Person verpflichtet, sich bei der zuständigen Amtsstelle zu der Zeit persönlich zu melden, in der ein Spiel der Sportmannschaft stattfindet, der sie sich verbunden fühlt (Art. 6 Abs. 1 des Konkordats). Damit wird wie auch mit einem Rayonverbot die Bewegungsfreiheit beeinträchtigt.
Die Bewegungsfreiheit ist als Teil der persönlichen Freiheit im Sinn von Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) garantiert. Sie kann wie andere Grundrechte nach den Kriterien von Art. 36 BV eingeschränkt werden. Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein und haben sich schliesslich als verhältnismässig zu erweisen. Die Kerngehaltsgarantie ist im vorliegenden Zusammenhang ohne Belang (vgl. BGE 140 I 2 E. 9.1; 137 I 31 E. 6.2; VGr, 24. September 2014, VB.2014.00407, E. 3.1).
4.6.1 Das Konkordat bildet als autonomes kantonales Recht, das dem fakultativen Referendum unterstand, eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Einschränkung von Grundrechten. Ebenso ist unbestritten, dass ein gewichtiges öffentliches Interesse daran besteht, Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltungen – und damit Störungen und Gefährdungen der öffentlichen Ordnung – zu verhindern. Ausserdem sind unbeteiligte Besucher und Veranstalter von Sportanlässen durch Gewalttätigkeiten in ihren privaten Interessen beeinträchtigt und in ihren Grundrechten betroffen (BGE 137 I 31 E. 6.4; VGr, 24. September 2014, VB.2014.00407, E. 3.2).
4.6.2 In Bezug auf die Verhältnismässigkeit bildet das Rayonverbot nach Art. 4 des Konkordats die mildeste Massnahme zur Verhinderung von Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen. Die Meldeauflage nach Art. 6 des Konkordats stellt grundsätzlich einen stärkeren Eingriff in die Grundrechte, namentlich die Bewegungsfreiheit, dar als das Rayonverbot (BGE 140 I 2 E. 12; BGE 137 I 31 E. 7.5.2; Empfehlungen KKJPD, S. 5). Das im Konkordat angelegte Kaskadensystem wird dadurch beibehalten, dass für weniger schwerwiegende Gewaltakte, die durch eine Person ausgeübt werden, die zum ersten Mal durch gewalttätiges Verhalten auffällt, nach wie vor ein Rayonverbot als mildeste Massnahme ausgesprochen wird. Bei schwerwiegenden Gewalttaten darf dagegen im Interesse einer wirksamen Gewaltprävention wegen der erkennbaren Gewaltbereitschaft der betroffenen Person unmittelbar eine Meldeauflage angeordnet werden (BGE 140 I 2 E. 12.2.1). Nach den Empfehlungen der KKJPD soll die Grenze zwischen weniger schwerwiegenden Gewaltakten und Delikten, welche präventionshalber eine Meldeauflage erfordern, dort gezogen werden, wo eine schwere Sachbeschädigung im Sinn von Art. 144 Abs. 2 und 3 StGB oder Gewalt gegen Personen – mit der Ausnahme von Tätlichkeiten – begangen wird (Empfehlungen KKJPD, S. 14). Diese wird damit begründet, dass sich gewalttätige Personen durch eine Meldeauflage deutlich wirksamer vom Umfeld der Sportveranstaltungen fernhalten lassen (Bericht der KKJPD zur Änderung des Konkordats vom 2. Februar 2012, S. 26).
4.6.3 Vor diesem Hintergrund erscheint die gegen den Beschwerdeführer verfügte Meldeauflage für eine Dauer von 1,5 Jahren jedenfalls nicht als unverhältnismässig. Bei den vom Beschwerdeführer unbestrittenen Gewalttätigkeiten handelt es sich nicht mehr um ein leichtes Delikt, für welches bloss ein Rayonverbot auszusprechen wäre. Vielmehr werden dem Beschwerdeführer Verbrechen und Vergehen gegen Leib und Leben vorgeworfen, welche die Intensität von blossen Tätlichkeiten überschreiten und daher eine Meldeauflage erfordern. Die Meldeauflage erweist sich sodann als geeignete Massnahme, um Personen, von denen Gewalttätigkeiten ausgehen könnten, zu kritischen Zeiten – das heisst zu Beginn und nach Schluss von Sportveranstaltungen – vom Austragungsort fernzuhalten. Die Meldeauflage wird sogar als wirksameres Mittel zur Verhinderung von Gewalttätigkeiten betrachtet als das Rayonverbot. Da Rayonverbote häufig relativ grosse und unüberschaubare Gebiete umfassen, sind sie durch die Polizeibehörden nur schwierig zu überprüfen und durchzusetzen (vgl. BGE 140 I 2 E. 12.2 sowie den Bericht der KKJPD zur Änderung des Konkordats vom 2. Februar 2012, S. 26). Schliesslich gelingt es dem Beschwerdeführer nicht, aufzuzeigen, inwiefern seine Interessen an der Aufhebung der Meldeauflage höher zu gewichten wären, als das öffentliche Interesse an der Verhinderung von Gewalt an Sportveranstaltungen. Es ist für den Beschwerdeführer zweifellos mit einer gewissen Härte verbunden, wenn er an den Spieltagen der 1. Mannschaft des FCZ aufgrund der Meldepflicht in seiner Bewegungsfreiheit und damit in der Planung seiner Freizeit und Ferienaktivitäten eingeschränkt ist. Angesichts der erkennbaren und wiederholten Gewaltbereitschaft des Beschwerdeführers überwiegen diese privaten Interessen das entgegenstehende Interesse an der Gewaltprävention jedoch nicht, zumal gemäss Verfügung auch darauf Rücksicht genommen werden kann, wenn eine Meldung bei der zuständigen Polizeistelle aus wichtigen und belegbaren Gründen nicht möglich ist.
Die Anordnung der Meldeauflage vom 24. Januar 2020 erweist sich damit als gerechtfertigt. Sie bewegt sich auch in zeitlicher Hinsicht im Rahmen des Ermessens der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz. Die gesetzlich vorgesehene Höchstdauer von drei Jahren (vgl. Art. 6 Abs. 1 des Konkordats) wird nicht ausgeschöpft.
4.6.4 Das Ziel des Rayonverbots ist die Vorbeugung gegen gewalttätiges Verhalten im Sinn von Art. 2 des Konkordats. Dazu gehören im Anwendungsbereich des Konkordats nicht nur schwere Formen von Gewalt, sondern auch weniger schwerwiegende Übertretungen wie zum Beispiel Tätlichkeiten (BGE 140 I 2 E. 11.2.2). Dazu ist es auch grundsätzlich geeignet und aufgrund der obgenannten Vorkommnisse auch erforderlich. Der Beschwerdeführer ist aufgrund des Rayonverbots zwar in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt; diese Einschränkung erweist sich jedoch als gering, beschlägt es doch nur eine beschränkte Zeitdauer von vier Stunden vor bis vier Stunden nach Heimspielen des FCZ oder des GCZ. Die privaten Interessen des Beschwerdeführers vermögen das öffentliche Interesse an der Verhinderung von Gewalt während Sportveranstaltungen nicht zu überwiegen. Auch die Dauer (bis 30. Juni 2021) erweist sich als angemessen. Daher erweist sich das Rayonverbot betreffend Spiele des FCZ und GCZ als verhältnismässig und die Beschwerde ist abzuweisen.
5.
Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Aufgrund seines Unterliegens ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 105.-- Zustellkosten,
Fr. 2'305.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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