Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00600
Urteil
der 4. Kammer
vom 3. Dezember 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
A,vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verweigerung oder Verzögerung des Einbürgerungsentscheids ,
hat sich ergeben:
I.
A. A, ein 1982 geborener belarussischer Staatsangehöriger, stellte am 11. April 2018 das Gesuch um ordentliche Einbürgerung im Kanton Zürich. Nachdem die Stadt Zürich ihn am 11. Juli 2018 ins Bürgerrecht aufgenommen hatte, verfügte das Gemeindeamt des Kantons Zürich (GAZ) am 19. Oktober 2018 die Erteilung des Kantonsbürgerrechts an A unter Vorbehalt der Einbürgerungsbewilligung durch das Staatssekretariat für Migration (SEM). Die Einbürgerungsbewilligung des Bundes wurde am 13. Mai 2019 erteilt. Mit Schreiben vom 25. Oktober 2019 teilte das GAZ A mit, dass sein Einbürgerungsverfahren sistiert werde, da eine Strafuntersuchung gegen ihn hängig sei. Am 12. Mai 2020 informierte das GAZ A darüber, dass weiterhin kein Einbürgerungsentscheid getroffen werden könne, da die zuständige Staatsanwaltschaft das Strafverfahren zwar eingestellt habe, die Einstellungsverfügung jedoch beim Obergericht angefochten worden und deshalb noch nicht rechtskräftig sei.
B. Mit Rekurs vom 12. Mai 2020 beantragte A der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich (Justizdirektion), es sei dem GAZ zu befehlen, den Einbürgerungsentscheid zu treffen.
II.
Mit Verfügung vom 25. Juni 2020 wies die Justizdirektion den Rekurs ab und auferlegte A die Rekurskosten von Fr. 282.-.
III.
Dagegen gelangte A mit Beschwerde vom 2. September 2020 an das Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung der Justizdirektion vom 25. Juni 2020 aufzuheben und dem GAZ zu befehlen, den Einbürgerungsentscheid zu treffen; in prozessualer Hinsicht beantragte er, "die aufschiebende Wirkung der Beschwerde sei festzustellen bzw. anzuordnen". Mit Eingabe vom 6. September 2020 liess A dem Verwaltungsgericht weitere Unterlagen zukommen. Das GAZ beantragte am 14. September 2020 die Abweisung der Beschwerde; ebensolches tat die Justizdirektion am 22. September 2020 unter Verzicht auf materielle Vernehmlassung. Am 3. November 2020 reichte A dem Verwaltungsgericht weitere Dokumente ein. Mit Eingabe vom 9. November 2020 teilte das GAZ dem Verwaltungsgericht mit, dass das Strafverfahren gegen A nun rechtskräftig abgeschlossen sei. Am 20. November 2020 gelangte der am 17. November 2020 von A mandatierte Rechtsvertreter an das Verwaltungsgericht und stellte diesem eine Kopie seines Schreibens an das GAZ vom gleichen Tag zur Kenntnisnahme zu.
Die Kammer erwägt:
1.
Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) kann mit Beschwerde die unrechtmässige Verzögerung oder Verweigerung einer anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde folgt jenem, der auch gegen die aus Sicht der beschwerdeführenden Person verzögerte oder verweigerte Anordnung zur Verfügung stünde (VGr, 23. Dezember 2019, VB.2019.00742, E. 1.1 – 24. Mai 2018, VB.2017.00751, E. 1.4 mit Hinweisen). Gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Justizdirektion über Anordnungen des Gemeindeamts in Einbürgerungssachen steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen. Dieses ist demzufolge auch für die Behandlung der vorliegenden Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde zuständig.
2.
2.1 Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; vgl. auch § 4a VRG). Die angemessene Verfahrensdauer bestimmt sich zunächst anhand der im Einzelfall anwendbaren Verfahrensordnung. Bestehen keine gesetzlichen Behandlungsfristen, sind zur Bestimmung der Angemessenheit der Verfahrensdauer die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falles, die Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt. Das Verbot der Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert, obwohl sie zum Tätigwerden verpflichtet wäre (BGE 144 II 486 E. 3.2, 135 I 265 E. 4.4; VGr, 31. August 2017, VB.2016.00511, E. 3.1; Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 4a N. 19 ff.).
Sistiert eine Behörde ein Verfahren ohne zureichenden Grund oder hält sie eine Sistierung aufrecht, obwohl der Sistierungsgrund weggefallen ist, liegt eine Verletzung des Beschleunigungsgebots gemäss Art. 29 Abs. 1 BV vor (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 37; Plüss, § 4a N. 13).
2.2 Vorliegend ist die ordentliche Einbürgerung des Beschwerdeführers strittig. Ein entsprechendes Gesuch ist bei der zuständigen kantonalen Behörde, im Kanton Zürich beim Beschwerdegegner, einzureichen. Nach Abschluss der kantonalen und gegebenenfalls der kommunalen Prüfung leitet der Kanton das Gesuch um ordentliche Einbürgerung an das SEM weiter (vgl. Art. 13 Abs. 1 und 2 des Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014 [BüG; SR 141.0]; § 11 Abs. 1 der Kantonalen Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017 [KBüV, LS 141.11]; Botschaft zur Totalrevision des Bundesgesetzes über das Schweizer Bürgerrecht vom 4. März 2011, BBl 2011 2825 ff., S. 2851 f.). Sind alle formellen und materiellen Voraussetzungen erfüllt, so erteilt das SEM die Einbürgerungsbewilligung des Bundes und stellt diese der kantonalen Einbürgerungsbehörde zum Entscheid über die Einbürgerung zu (Art. 13 Abs. 3 BüG). Die zuständige kantonale Behörde trifft den Einbürgerungsentscheid innert einem Jahr nach Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes. Nach Ablauf dieser Frist verliert die Einbürgerungsbewilligung ihre Gültigkeit (Art. 14 Abs. 1 BüG). Die zuständige kantonale Behörde lehnt die Einbürgerung ab, wenn ihr nach Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes Tatsachen bekannt werden, aufgrund welcher die Einbürgerung nicht zugesichert worden wäre (Art. 14 Abs. 2 BüG). In diesem Sinn führt die zuständige kantonale Behörde vor der Einbürgerung der Bewerberin oder des Bewerbers erneut eine Abfrage im Strafregister-Informationssystem VOSTRA durch (Art. 13 Abs. 1 der Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 [BüV; SR 141.01]). Damit soll sichergestellt werden, dass (weiterhin) eine erfolgreiche Integration der Bewerberin oder des Bewerbers vorliegt (vgl. Art. 11 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG und Art. 4 Abs. 2 BüV; vgl. auch BBl 2011 2825 ff., S. 2830, 2861 f.).
2.3 Die Sistierung des Einbürgerungsverfahrens durch den Beschwerdegegner erfolgte aufgrund eines hängigen Strafverfahrens; dieses wurde durch eine Strafanzeige vom 11. Februar 2019 eingeleitet. Da das Strafverfahren am 22. Januar 2020 eingestellt, die Einstellungsverfügung jedoch beim Obergericht angefochten worden war, wurde die Sistierung in der Folge aufrechterhalten. Es ist mithin zu prüfen, ob die Sistierung und deren Aufrechterhaltung mit zureichendem Grund erfolgten.
2.4 Bei hängigen Strafverfahren gegen eine Bewerberin oder einen Bewerber sistiert das SEM das Einbürgerungsverfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens durch die Strafjustiz (Art. 4 Abs. 5 BüV). Eine entsprechende Bestimmung für das durch die zuständige kantonale Behörde geführte Verfahren ist weder im Bürgerrechtsgesetz noch in der Bürgerrechtsverordnung enthalten. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist eine Verfahrenssistierung durch den Beschwerdegegner bis zum rechtskräftigen Abschluss eines Strafverfahrens jedoch auch nach der Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes möglich, zumal – wie aufgezeigt – die zuständige kantonale Behörde vor der Einbürgerung der Bewerberin oder des Bewerbers eine erneute Abfrage im VOSTRA durchzuführen hat (vgl. allgemein zur Zulässigkeit der Verfahrenssistierung unter Geltung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 35 ff.; vgl. auch § 13 KBüV). Werden im Nachgang zur Erteilung der Einbürgerungsbewilligung und somit etwa auch durch die erneute Abfrage im VOSTRA Tatsachen bekannt, aufgrund welcher die Einbürgerung nicht zugesichert worden wäre, so ist die Einbürgerung abzulehnen (vgl. Art. 14 Abs. 2 BüG). Demnach ist der Ausgang des Einbürgerungsverfahrens von demjenigen eines hängigen Strafverfahrens abhängig und erweist sich eine Verfahrenssistierung als zweckmässig, solange Letzteres noch nicht rechtskräftig abgeschlossen ist (vgl. Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 40).
Hier ist ausserdem zu berücksichtigen, dass die Einbürgerungsbewilligung des Bundes bereits am 12. Mai 2020 ablief und somit ab diesem Zeitpunkt ohnehin kein kantonaler Einbürgerungsentscheid mehr hätte getroffen werden können (Art. 14 Abs. 1 BüG; Art. 13 Abs. 3 BüV; BBl 2011 2825 ff., S. 2852 f.). Vielmehr hat der Beschwerdegegner erneut beim SEM um Erteilung der Einbürgerungsbewilligung zu ersuchen; ein entsprechendes Vorgehen hat er denn auch bereits angekündigt. Hätte er dies bereits vor rechtskräftigem Abschluss des Strafverfahrens getan, so hätte das SEM das Einbürgerungsverfahren gestützt auf Art. 4 Abs. 5 BüV (ebenfalls) sistiert.
2.5 Demnach erwies sich die Sistierung des Einbürgerungsverfahrens durch den Beschwerdegegner als sachlich gerechtfertigt; eine Rechtsverzögerung bzw. eine Rechtsverweigerung ist darin nicht zu erblicken.
Daran ändern auch die Vorbringen des Beschwerdeführers zur Unbegründetheit der gegen ihn erhobenen Anschuldigungen nichts. Denn der Beschwerdegegner ist nicht zuständig, die strafrechtlichen Anschuldigungen inhaltlich zu beurteilen; dies ist Aufgabe der Strafjustiz. Auch die weiteren Rügen des Beschwerdeführers (Verstoss gegen Treu und Glauben, Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, "willkürliche Verweigerung meiner politischen Rechte sowie die Verweigerung meiner Niederlassungsfreiheit") gehen fehl. Für das vorliegende Verfahren unerheblich sind sodann die Ausführungen des Beschwerdeführers zu seiner "hypothetische[n] Reise nach Belarus" und den sich daraus seiner Ansicht nach ergebenden Konsequenzen.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist ihm eine Parteientschädigung zu versagen (§ 17 Abs. 2).
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2018, Art. 83 BGG N. 48). Es steht somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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