Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00547

Urteil

der 4. Kammer

vom 14. Dezember 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber David Henseler.

In Sachen

Gemeinde Bassersdorf,

vertreten durch die Schulpflege Bassersdorf,

Beschwerdeführerin,

gegen

1.A,

2.B,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Kindergartenzuteilung ,

hat sich ergeben:

I.

Mit Schreiben vom 30. April 2020 teilten die Schulleitungen der Schulhäuser C und D A und B mit, dass deren 2016 geborene Tochter E für das Schuljahr 2020/2021 dem Kindergarten F zugeteilt worden sei. Mit Beschluss vom 3. Juni 2020 wies die Schulpflege Bassersdorf das Gesuch von A und B um Umteilung von E in den Kindergarten C ab.

II.

A und B rekurrierten dagegen beim Bezirksrat Bülach und beantragten im Wesentlichen, E sei in den Kindergarten C einzuteilen. Mit Beschluss vom 5. August 2020 hiess der Bezirksrat Bülach den Rekurs gut und wies die Schulpflege Bassersdorf an "entweder E in den Kindergarten C umzuteilen, oder auf eigene Kosten die beiden Übergänge an der G- und H-Strasse ganzjährig durch Verkehrslotsen zu sichern und im zweiten Kindergartenjahr für E für den Weg in der Mittagspause vom Kindergarten F zum Hort I und wieder zurück einen Transport einzurichten" (Dispositiv-Ziff. I). Einer allfälligen Beschwerde entzog er die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff. IV Abs. 2).

Mit Schreiben vom 12. August 2020 teilte die Schulverwaltung der Gemeinde Bassersdorf A und B mit, dass aufgrund "der Gleichberechtigung den anderen Kindern gegenüber" auf die Umteilung verzichtet werde und fügte an: "Die beiden Übergänge an der G- und H-Strasse werden ganzjährig durch Verkehrslotsen gesichert und im zweiten Kindergartenjahr wird für E für den Weg in der Mittagspause vom Kindergarten F zum Hort I und wieder zurück einen Transport eingerichtet".

III.

Am 17. August 2020 führte die Gemeinde Bassersdorf Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Bülach aufzuheben und der Beschluss der Schulpflege Bassersdorf vom 3. Juni 2020 zu bestätigen, eventualiter seien die Beschlüsse des Bezirksrats Bülach und der Schulpflege Bassersdorf aufzuheben und die Sache zur Anordnung von Massnahmen an die Schulpflege Bassersdorf zurückzuweisen.

Der Bezirksrat Bülach verzichtete am 26. August 2020 auf Vernehmlassung. A und B beantragten mit Beschwerdeantwort vom 6. September 2020 in der Hauptsache, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen und der Beschluss des Bezirksrats vom 5. August 2020 zu bestätigen.

In der Folge hielte die Gemeinde Bassersdorf mit Replik vom 24. September 2020 und Triplik vom 26. Oktober 2020 und A und B mit Duplik vom 14. Oktober 2020 und Quadruplik vom 9. November 2020 jeweils an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen der Schulpflege können grundsätzlich beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§ 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100] und §§ 41 ff. VRG).

1.2 Der angefochtene Beschluss verpflichtet die Beschwerdeführerin wegen eines als unzumutbar qualifizierten Schulwegs entweder zur Umteilung eines Kinds in einen anderen Kindergarten oder zur Sicherung von zwei Strassenübergängen durch Verkehrslotsen und zur Einrichtung eines Transports auf eigene Kosten, was eine (finanzielle) Leistung in einem ihr zur Regelung zugewiesenen Bereich bedeutet (vgl. § 41 f. VSG). Die Beschwerdeführerin ist demnach gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG in ihrer Gemeindeautonomie bzw. bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen berührt und zur Beschwerde legitimiert (VGr, 1. September 2020, VB.2020.00134, E. 1 Abs. 2; vgl. VGr, 10. Oktober 2007, VB.2007.00218, E. 1; BGr, 12. Februar 2016, 2C_414/2015, E. 1.1 – 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 1.2).

1.3 Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdegegnerschaft beantragt – neben der Abweisung der Beschwerde –, es sei "zusätzlich der Transport im 2. Kindergartenjahr vom Kindergarten F bis J-Strasse 01 für die Tage, an denen E Nachmittagsunterricht hat, auf Kosten der Gemeinde zu organisieren". Das kantonale Verfahrensrecht kennt das Institut der Anschlussbeschwerde nicht; in der Beschwerdeantwort können demnach keine Anträge gestellt werden, die über den durch die Beschwerdeschrift und den angefochtenen Entscheid abgesteckten Rahmen hinausgehen (Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 63 N. 22; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 17). Soweit die Beschwerdegegnerschaft einen Transport zu sich nach Hause (zusätzlich zum Transport in den Hort I gemäss bezirksrätlichem Beschluss) beantragen, ist ihr Begehren deshalb unbeachtlich (zum Ganzen VGr, 14. November 2019, VB.2019.00439, E. 1.2; vgl. auch VGr, 7. März 2019, VB.2018.00671, E. 1.4). Allerdings ist hier anzumerken, dass die Vorinstanz den Transport in den Hort für das zweite Kindergartenjahr bereits angeordnet hat, obwohl noch nicht bekannt ist, ob E im nächsten Schuljahr an den Tagen, an denen sie den Hort besucht, auch am Nachmittag in den Kindergarten gehen wird. Die Vorinstanz ist darauf hinzuweisen, dass sie – sollte sie bestimmte Massnahmen für angemessen erachten – einen Rekurs auch (teilweise) gutheissen und die Sache im Sinn der Erwägungen an die verfügende Behörde zurückweisen kann (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 7).

3.

3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe den Untersuchungsgrundsatz gemäss § 7 VRG sowie ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie sich nicht mit den Ausführungen der Beschwerdeführerin zum Bericht des Kinder- und Jugendinstruktors auseinandergesetzt und eine "rein schematische Beurteilung" vorgenommen habe.

3.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) ist formeller Natur. Seine Verletzung führt grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Darauf ist deshalb vorweg einzugehen.

3.3 Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs garantiert den betroffenen Personen ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Sie sollen sich vor Erlass des Entscheids zur Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen, an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern können. Die Behörde ist grundsätzlich verpflichtet, die ihr angebotenen Beweismittel abzunehmen, wenn sie zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen. Sie hat die Vorbringen der Parteien tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (BGE 142 II 218 E. 2.3; 137 II 266 E. 3.2).

3.4 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin trifft nicht zu, dass die Vorinstanz den Bericht des Kinder- und Jugendinstruktors der Kantonspolizei Zürich nicht in die Beweiswürdigung miteinbezogen hat. Vielmehr hat sie sich mit dessen Einschätzungen auseinandergesetzt und diese in gewissen Teilen als unzutreffend erachtet. Die Beschwerdeführerin scheint zu verkennen, dass die (Rechts-)Frage der Zumutbarkeit des Schulwegs von der Vorinstanz (bzw. vom Verwaltungsgericht) zu beantworten ist (vgl. VGr, 11. November 2015, VB.2015.00551, E. 2 Abs. 1 – 21. Dezember 2011, VB.2011.00395, E. 5.2 Abs. 2). Indem die Vorinstanz dabei den Sachverhalt anders beurteilte als der (sachverständige) Kinder- und Jugendinstruktor, beging sie demnach keine Gehörsverletzung, sondern nahm eine Beweiswürdigung vor. Ebenso verhält es sich mit Blick auf die vorinstanzliche Einschätzung, die G- und die H-Strasse seien stärker befahrene Strassen; daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Kinder- und Jugendinstruktor festhielt, es herrsche auf diesen Strecken moderater Verkehr.

4.

Der hier angefochtene Beschluss weist ein Dispositiv mit zwei alternativen Anordnungen ("entweder… oder…") auf, was unzulässig ist. Anfechtungsobjekt war eine Kindergartenzuteilung und mithin eine Anordnung (zum Verfügungscharakter einer Zu- bzw. Umteilung VGr, 1. September 2020, VB.2020.00532, E. 1 Abs. 2 – 23. Oktober 2013, VB.2013.00557, E. 2; vgl. auch BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013, E. 2.3.1). Ein diesbezüglicher Rechtsmittelentscheid hat ebenfalls in Form einer Anordnung zu ergehen; dessen Dispositiv muss klar und eindeutig formuliert sein und eine vollstreckungsfähige Entscheidung über den Streitgegenstand beinhalten (Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 828, 1663; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 10; Madeleine Camprubi, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. A., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 61 N. 24). Durch die von der Vorinstanz gewählte Formulierung des Dispositivs wird die Beschwerdeführerin angewiesen, sich für eine "Alternative" zu entscheiden. Das Dispositiv ist damit nicht eindeutig, namentlich bleibt die Zuteilung von E vorerst ungeklärt, womit eine Vollstreckung verunmöglicht wird. Die Vorinstanz hat Elemente eines Rückweisungsentscheids mit solchen eines Endentscheids vermischt. Ein solches Vorgehen ist unzulässig. Im Rekursverfahren ist entweder ein Endentscheid zu fällen oder – wenn die Angelegenheit nicht entscheidungsreif ist – die Sache zurückzuweisen. Indem die Vorinstanz die Angelegenheit zwar entschied, der Beschwerdegegnerschaft aber eine Wahl einräumte, liess sie Letztere im Unklaren darüber, ob sie ganz oder nur teilweise obsiegt hat, und verunmöglichte ihr eine sachgerechte Anfechtung des Rekursentscheids. Insgesamt hat die Vorinstanz mit der gewählten Formulierung des Dispositivs in grober Weise gegen Verfahrensvorschriften verstossen. Dies wird im Rahmen der Kostenverlegung zu berücksichtigen sein (vgl. E. 7.2).

5.

5.1 Die Schulverwaltung teilte der Beschwerdegegnerschaft mit Schreiben vom 12. August 2020 unter Bezugnahme auf den Rekursentscheid mit, dass E "[a]ufgrund der Gleichberechtigung den anderen Kindern gegenüber" nicht umgeteilt werde. Weiter heisst es: "Die beiden Übergänge an der G- und H-Strasse werden ganzjährig durch Verkehrslotsen gesichert und im zweiten Kindergartenjahr wird für E für den Weg in der Mittagspause vom Kindergarten F zum Hort I und wieder zurück einen Transport eingerichtet".

Erst fünf Tage später, am 17. August 2020 (dem ersten Schultag), erhob die Beschwerdeführerin Beschwerde gegen den bezirksrätlichen Beschluss vom 5. August 2020 und beantragte in der Hauptsache, dieser sei aufzuheben und der Beschluss der Schulpflege vom 3. Juni 2020 sei zu bestätigen. Damit vertritt sie nunmehr im Widerspruch zum Schreiben vom 12. August 2020 die Ansicht, dass der Schulweg E ohne Verkehrslotsen an der G- und H-Strasse sowie im zweiten Kindergartenjahr ohne Transport zumutbar sei.

5.2 Der in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Im Verwaltungsrecht wirkt er sich sowohl in der Form des Vertrauensschutzes als auch in derjenigen des Verbots widersprüchlichen Verhaltens aus (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann [Hrsg.], Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 620 ff.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 22 Rz. 2 ff.).

Äusserungen im Verkehr zwischen Behörden und Privaten sind so zu interpretieren, wie die jeweils andere Seite sie nach Treu und Glauben verstehen durfte (vgl. BGE 126 II 97 E. 4b mit Hinweisen; BGr, 11. Mai 2012, 2C_277/2012, E. 5.2). Verwaltungsbehörden dürfen sich gegenüber anderen Behörden oder Gemeinwesen sowie gegenüber Privaten sodann nicht widersprüchlich verhalten. Ein und dieselbe Behörde darf von einem Standpunkt, den sie gegenüber einem bestimmten Privaten in einem konkreten Verfahren verbindlich eingenommen hat, nicht ohne sachlichen Grund abweichen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 712 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 Rz. 21 ff.).

5.3 Der Beschwerdegegnerschaft wurde mit dem Schreiben vom 12. August 2020 mitgeteilt, wie die Beschwerdeführerin den Rekursentscheid umsetzen wird. Das Schreiben enthielt weder Erläuterung noch Einschränkung oder Vorbehalt. Es wurde insbesondere nicht darauf hingewiesen, dass die Beschwerdeführerin die vom Bezirksrat angeordneten Massnahmen lediglich provisorisch bzw. vorübergehend einrichtet und darauf wieder zurückkommen bzw. den Rekursentscheid anfechten will. Die Beschwerdegegnerschaft musste (und durfte) das Schreiben folglich so verstehen, dass die Beschwerdeführerin den Entscheid des Bezirksrats akzeptierte und nun in Nachachtung bzw. Umsetzung der dortigen Anweisung die beiden Übergänge an der G- und H-Strasse ganzjährig durch Verkehrslotsen sichern lässt und im zweiten Kindergartenjahr für E für den Weg vom Kindergarten F zum Hort I und wieder zurück einen Transport einrichtet (vgl. VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554, E. 2.2.1 Abs. 1).

Hätte die Beschwerdeführerin sich eine gerichtliche Überprüfung vorbehalten wollen, hätte sie dies der Beschwerdegegnerschaft in ihrem Schreiben vom 12. August 2020 offenlegen müssen; denn Letztere hätte zu diesem Zeitpunkt noch die Möglichkeit gehabt, sich weiterhin für die Umteilung von E in den Kindergarten C einzusetzen und entsprechend selbst Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu erheben. Weshalb die Beschwerdeführerin zunächst die Anweisung des Bezirksrats (bzw. einer der von diesem vorgegebenen "Alternativen") umsetzt, aber fünf Tage später und namentlich am ersten Tag des Schuljahrs 2020/2021 den Beschluss dennoch anficht, ist nicht nachvollziehbar und – insbesondere aus Sicht der Beschwerdegegnerschaft – widersprüchlich (vgl. VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554, E. 2.2.1 Abs. 2 ff.). Aus dem Umstand, dass auf dem "Merkblatt Schulweg betreffend Lotsendienst-Zeiten" vermerkt war, dass Änderungen vorbehalten seien, kann die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Denn diese allgemeine Information, welche sich an alle Eltern von schulpflichtigen Kindern in der Gemeinde Bassersdorf richtet, vermag keinen Vorbehalt bezüglich den direkt der Beschwerdegegnerschaft angekündigten Massnahmen zu begründen.

5.4 Insgesamt erweist sich das Vorgehen der Beschwerdeführerin als treuwidrig und verstösst gegen das Verbot widersprüchlichen Verhaltens. Sie ist demnach an die in ihrem Schreiben vom 12. August 2020 zugesicherten schulwegsichernden Massnahmen gebunden (vgl. VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554, E. 2.3).

6.

Zur Zumutbarkeit des Schulwegs ist schliesslich Folgendes anzumerken: Angesichts der konkreten Umstände ging die Vorinstanz zu Recht davon aus, dass der zu beurteilende Schulweg aufgrund seiner Länge und insbesondere seiner Gefährlichkeit (selbständige Überquerung von zwei stärker befahrenen Strassen mit Höchstgeschwindigkeit 50 km/h ohne eine Querungshilfe in Form eines Fussgängerstreifens oder einer Mittelinsel) für ein Kindergartenkind – ohne schulwegsichernde verkehrstechnische oder organisatorische Massnahmen – nicht zumutbar ist.

7.

7.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

7.2 Gemäss Art. 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von Verfahrensvorschriften verursacht, sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG).

Ausgangsgemäss wären die Gerichtskosten grundsätzlich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Wie aufgezeigt (vorn, E. 4), hat die Vorinstanz durch die unzulässige Formulierung des Dispositivs jedoch in grober Weise gegen Verfahrensvorschriften verstossen bzw. hat sie dieses Verfahren (mit)verursacht; die Kosten des Verfahrens sind demnach der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz je zur Hälfte aufzuerlegen (vgl. Plüss, § 13 N. 54, 59).

7.3 Der Beschwerdeführerin steht bei diesem Verfahrensausgang keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die nicht anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerschaft beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Eine solche ist ihr mangels besonderen (objektiv notwendigen) Aufwands jedoch nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss, § 17 N. 47, 49).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 195.-- Zustellkosten,

Fr. 2'195.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und dem Bezirksrat Bülach je zur Hälfte auferlegt.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …