Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00452
Urteil
der 4. Kammer
vom 24. September 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung,
hat sich ergeben:
I.
A ist eine 1986 geborene serbische Staatsangehörige. Sie reiste am 31. Mai 1999 gemeinsam mit ihrer Familie in die Schweiz ein und wurde in der Folge vorläufig aufgenommen . Seit dem 6. September 2011 ist sie mit dem in der Schweiz aufenthaltsberechtigten kosovarischen Staatsangehörigen C verheiratet. Am 11. Juni 2014 wurde A eine Aufenthaltsbewilligung erteilt, welche regelmässig verlängert wurde. Zwei Gesuche um vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung blieben erfolglos. Am 18. Oktober 2019 stellte A ein erneutes Gesuch um vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung; das Migrationsamt wies dieses mit Verfügung vom 12. März 2020 ab.
II.
Den dagegen von A erhobenen Rekurs wies die Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 26. Mai 2020 ab.
III.
Dagegen liess A am
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts betreffend das Aufenthaltsrecht nach § 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemäss Art. 34 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) kann Ausländerinnen und Ausländern die Niederlassungsbewilligung bereits nach einem ununterbrochenen Aufenthalt mit Aufenthaltsbewilligung während der letzten fünf Jahre erteilt werden, wenn keine Widerrufsgründe nach Art. 62 oder Art. 63 Abs. 2 AIG vorliegen, sie integriert sind und sich gut in der am Wohnort gesprochenen Landessprache verständigen können (vgl. Art. 34 Abs. 2 lit. b und c AIG). Für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung müssen die Integrationskriterien nach Art. 58a Abs. 1 AIG erfüllt sein (Art. 62 Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 [VZAE, SR 142.201]). Die Ausländerin oder der Ausländer muss nachweisen, dass sie oder er in der am Wohnort gesprochenen Landessprache über mündliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau B1 und schriftliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau A1 des Referenzrahmens verfügt. Bei der Prüfung des Gesuchs um vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung wird der Integrationsgrad der Familienangehörigen berücksichtigt, die älter als zwölf Jahre sind (Art. 62 Abs. 1bis und 2 VZAE).
Da kein Anspruch auf die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung besteht, ist der Entscheid im pflichtgemässen Ermessen zu treffen (vgl. Art. 96 Abs. 1 AIG). In solche Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht nur eingreifen, wenn ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt. Darunter fallen Missbrauch sowie Über- oder Unterschreitung des Ermessens (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 15 und N. 25 ff.).
2.2 Die Möglichkeit der frühzeitigen Erteilung der Niederlassungsbewilligung soll einen Anreiz für persönliche Integrationsanstrengungen schaffen (BBl 2002, 3709 ff., 3750). Praxisgemäss werden in diesem Kontext höhere Anforderungen an die Integration gestellt als etwa in Bezug auf einen nachehelichen Aufenthaltsanspruch. Es bedarf über übliche Integrationserwartungen hinausgehender Anstrengungen bzw. einer besonders erfolgreichen Integration, wozu auch ein einwandfreier strafrechtlicher Leumund gehört. Zur Prüfung von Letzterem ist nicht nur auf den Strafauszug für Privatpersonen abzustellen, sondern sind darüber hinaus jedenfalls auch Straftaten zu berücksichtigen, die nur noch für Behörden im Strafregister ersichtlich sind (zum Ganzen VGr, 6. Februar 2019, VB.2018.00790, E. 3.2 – 21. März 2018, VB.2018.00046, E. 4.1, je mit Hinweisen; Silvia Hunziker/Beat König, in: Martina Caroni/Thomas Gächter/Daniela Thurnherr [Hrsg.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Bern 2010, Art. 34 AuG N. 44; vgl. auch Weisung des Migrationsamts vom 4. Januar 2019 [Erteilung der Niederlassungsbewilligung], Ziff. 5.3.1; gleichlautend die [aktualisierte] Weisung des Migrationsamts vom 21. August 2020 [Niederlassungsbewilligung], Ziff. 5.3.1: "Tadelloser Leumund für die gesamte Dauer des Aufenthaltes"; Weisungen und Erläuterungen des Staatssekretariats für Migration [SEM] zum Ausländerbereich vom Oktober 2013, aktualisiert am 1. November 2019, https://www.sem.admin.ch/dam/data/sem/rechtsgrundlagen/weisungen/auslaender/weisungen-aug-kap4-d.pdf, Ziff. 3.3.1.1: "Grundsatz: Einwandfreier Leumund gemäss Strafregisterauszug").
2.3 Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin sowohl die zeitlichen als auch die sprachlichen Voraussetzungen erfüllt und dass sie keine Widerrufsgründe gesetzt hat. Der Beschwerdegegner verweigerte die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung jedoch aufgrund der Straffälligkeit der Beschwerdeführerin. Diese trat während ihrer Anwesenheit wiederholt strafrechtlich in Erscheinung:
Urteil des Bezirksgerichts Zürich vom 24. September 2008: Geldstrafe von 20 Tagessätzen, unter Ansetzung einer Probezeit von zwei Jahren, und Busse von Fr. 400.- wegen Urkundenfälschung und geringfügiger Veruntreuung;
Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich vom 24. Februar 2011: Geldstrafe von 180 Tagessätzen, unter Ansetzung einer Probezeit von drei Jahren, wegen falscher Anschuldigung;
Strafbefehl der Staatsanwaltschaft D vom 13. Januar 2012: Geldstrafe von 20 Tagessätzen, unter Ansetzung einer Probezeit von zwei Jahren, und Busse von Fr. 400.- wegen Urkundenfälschung;
Strafbefehl der Staatsanwaltschaft E vom 6. Mai 2013: Busse von Fr. 200.- wegen Benützens der Nationalstrasse ohne gültige Vignette;
Strafbefehl der Staatsanwaltschaft D vom 17. Februar 2016: Geldstrafe von 30 Tagessätzen wegen Vergehens gegen das Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung.
2.4 Die Vorinstanz erwog, dass diese Verfehlungen zwar mehrere Jahre zurücklägen und teilweise von untergeordneter Bedeutung seien, das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gegenwärtig aber noch nicht als erfüllt betrachtet werden könne. Diesem Schluss ist zuzustimmen. Auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
2.5
2.5.1 Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag nicht zu überzeugen. So kommt eine Differenzierung zwischen den Anforderungen gemäss Art. 50 Abs. 1 lit. a AIG einerseits und Art. 34 Abs. 4 AIG andererseits auch in dem von ihr zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zum Ausdruck. Darin wird zwar erwogen, dass die Praxis zu Art. 50 Abs. 1 lit. a AIG sinngemäss bei der Auslegung der erfolgreichen Integration von Art. 34 Abs. 3 AIG beigezogen werden kann; zugleich wird aber auch festgehalten, dass die Anforderungen an die Integration bei letztgenannter Bestimmung höher anzusetzen sind, da umso höhere Anforderungen gestellt werden dürfen, je mehr Rechte einer ausländischen Person mit dem angestrebten Rechtsstatus verliehen werden (BVGr, 4. Dezember 2017, F-7019/2016, E. 4.4; VGr, 21. März 2018, VB.2018.00046, E. 4.2.3). Dass für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung nur in sprachlicher Hinsicht höhere Anforderungen an die Integration gestellt werden dürften, geht entgegen der Beschwerdeführerin nicht aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hervor (BVGr, 4. Dezember 2017, F-7019/2016, E. 5.5).
2.5.2 Aus ihrem Hinweis auf Art. 84 Abs. 5 AIG kann die Beschwerdeführerin sodann ebenfalls nichts zu ihren Gunsten ableiten, zumal diese Bestimmung lediglich festhält, dass Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung von vorläufig Aufgenommenen "unter Berücksichtigung der Integration" geprüft würden. Weshalb sich daraus ergeben soll, dass die Beschwerdeführerin heute die Voraussetzungen für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung erfüllt, ist nicht nachvollziehbar. Ebenso ist nicht ersichtlich, weshalb durch die (derzeitige) Verweigerung der Erteilung der Niederlassungsbewilligung ein "Verstoss gegen das Verbot der inkonsistenten Rechtsanwendung" vorliegen würde.
2.5.3 Sodann führt auch der Verweis auf Art. 4 Abs. 2 Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 (BüV, SR 141.01), der das vorliegend strittige Integrationskriterium gemäss Bürgerrechtsgesetz konkretisiert, zu keinem anderen Ergebnis. Gemäss dieser Bestimmung gilt ein Bewerber unter anderem dann nicht als erfolgreich integriert, wenn im Strafregister-Informationssystem VOSTRA eine ihn betreffende (und für das Staatssekretariat für Migration [SEM] einsehbare) unbedingte Strafe oder eine teilbedingte Freiheitsstrafe für ein Vergehen oder ein Verbrechen, eine bedingte oder teilbedingte Geldstrafe von mehr als 90 Tagessätzen, eine bedingte Freiheitsstrafe von mehr als drei Monaten, ein bedingter oder teilbedingter Freiheitsentzug von mehr als drei Monaten oder eine bedingte oder teilbedingte gemeinnützige Arbeit von mehr als 360 Stunden als Hauptsanktion eingetragen ist (lit. a und d). Die Beschwerdeführerin erwirkte im Jahr 2011 eine bedingte Geldstrafe von 180 Tagessätzen und im Jahr 2016 eine unbedingte Strafe für Verbrechen und Vergehen. Diese Taten liegen zwar bereits mehrere Jahre zurück; dies ändert jedoch nichts am Umstand, dass sie weiterhin im VOSTRA verzeichnet sind. Die Beschwerdeführerin weist sodann zwar zu Recht darauf hin, dass für eine Einbürgerung höhere Anforderungen zu stellen sind als für die (vorzeitige) Erteilung der Niederlassungsbewilligung. Indem sie jedoch mehrfach mit Strafen belegt wurde, die gemäss Art. 4 Abs. 2 lit. a und d BüV auf eine nicht erfolgreiche Integration hindeuten, ist auch mit Blick auf Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG (zumindest derzeit) auf die Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu schliessen.
2.5.4 Schliesslich verfängt auch der Hinweis der Beschwerdeführerin auf die Rückstufung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG nicht. Denn die Einführung dieses "Sanktionsinstruments" und der dadurch behauptete "weniger gesicherte[n] Status" bedeuten nicht, dass die Anforderungen an die Integration bei der vorzeitigen Erteilung der Niederlassungsbewilligung anders zu beurteilen wären als bis anhin.
2.6 Nach dem Gesagten haben die Vorinstanz und der Beschwerdegegner das ihnen zustehende Ermessen nicht rechtsverletzend ausgeübt, indem sie der Beschwerdeführerin aufgrund ihrer wiederholten Straffälligkeit die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung verweigerten. Auch die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte überdurchschnittliche Integration in sprachlicher, schulischer und beruflicher Hinsicht vermögen ihre frühere Straffälligkeit nicht derart aufzuwiegen, dass die Ermessensausübung der Vorinstanz rechtsverletzend wäre. Ihre entsprechende Rüge geht fehl.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.
3.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG) und ist ihr eine Parteientschädigung zu versagen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 2'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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