Aufsichtsbeschwerde (Kostenauflage)

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00384

Urteil

der 3. Kammer

vom 1. September 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A ,

Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Aufsichtsbeschwerde (Kostenauflage),

hat sich ergeben:

I.

A. Mit als Aufsichtsbeschwerde (gemäss § 166 Abs. 3 und § 168 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG]) bezeichneter Eingabe vom 2. März 2020 gelangte A an den Regierungsrat des Kantons Zürich und beantragte, der Stadtrat von Zürich sei anzuweisen, den Betrieb des Strichplatzes Depotweg umgehend aufzuheben, das Gelände innert 30 Tagen einzuebnen und die Brache baldmöglichst einer neuen, vom Milieu unberührten und im öffentlichen Interesse liegenden Bestimmung zuzuführen. Zudem sei die von Automobilisten nachgefragte Prostitution in allen Gemeinden des Kantons gesamthaft zu unterbinden. A machte geltend, es bestehe kein gesetzlicher Auftrag für und kein öffentliches Interesse an der Förderung oder Erleichterung der von Automobilisten nachgefragten Prostitution durch staatliche Infrastruktur oder auch nur durch Duldung auf öffentlichem Grund. Der staatliche Betrieb eines Strichplatzes für Automobilisten sei menschen- und frauenfeindlich, es werde damit ausschliesslich das materielle Interesse einiger krimineller Zuhälterclans aus Osteuropa mit öffentlichen Mitteln missbräuchlich gefördert. Sodann erlaube die von Automobilisten nachgefragte Prostitution die Beachtung der notwendigen Hygiene nicht im Mindesten, was das Risiko einer Weitergabe jeglicher Art von übertragbaren Krankheiten unkontrolliert fördere. So würden im Fall der gegenwärtigen epidemiologischen Bedrohung die Keime gemäss dem Bundesamt für Gesundheit hauptsächlich bei engem Kontakt durch Tröpfchen übertragen. Schliesslich habe am 28. Februar 2020 ein Autolenker einer Polizeibeamtin im Dienst auf dem Areal des Strichplatzes Depotweg lebensbedrohliche Verletzungen zugefügt. Die "Urheber" der widerrechtlichen Infrastruktur des Strichplatzes trügen wenigstens eine moralische Mitverantwortung an diesem schlimmen Vorfall, weil sie durch ihr Konzept die Interaktion zwischen Milieu- und Raserverhalten zumindest potenziell vorzeichnen würden.

B. Am 22. April 2020 beschloss der Regierungsrat, die Aufsichtsbeschwerde zuständigkeitshalber dem Bezirksrat Zürich zur Abklärung eines allfälligen aufsichtsrechtlichen Handlungsbedarfs zu überweisen, soweit sich A über den Betrieb des Strichplatzes Depotweg durch die Stadt Zürich beschwere. Im Übrigen gab der Regierungsrat der Aufsichtsbeschwerde keine Folge (Dispositivziffer I). Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus einer (ermässigten) Staatsgebühr von Fr. 300.- und Ausfertigungsgebühren von Fr. 242.-, auferlegte er A (Dispositivziffer II).

II.

A. A gelangte daraufhin mit Beschwerde vom 27. Mai 2020 an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Kostenauflage gemäss Dispositivziffer II des Beschlusses des Regierungsrats vom 22. April 2020. Unabhängig von dessen Ausgang seien ihm auch für das Beschwerdeverfahren keine Kosten aufzuerlegen.

B. Mit Eingabe vom 17. Juni 2020 beantragte die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich namens des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde und reichte die Akten ein. A nahm dazu mit Eingabe vom 8. Juli 2020 Stellung. Mit Schreiben desselben Datums verlangte A die Zusprechung einer Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren. Die Justizdirektion liess sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Beschliesst die Aufsichtsbehörde, einer Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben, kann dagegen nicht mit einem Rechtsmittel vorgegangen werden. Einzig gegen den Kostenpunkt steht dem Aufsichtsbeschwerdeführer ein Rekurs- oder Beschwerderecht zu; die Kostenauflage ist dabei mit den ordentlichen Rechtsmitteln anfechtbar (VGr, 30. November 2017, VB.2017.00586, E. 1; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 84 f.). Für Beschwerden gegen Entscheide des Regierungsrates ist das Verwaltungsgericht zuständig, wobei solche unabhängig vom Streitwert von der Kammer zu behandeln sind (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG] sowie § 38b Abs. 3 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG). Da sich das Rechtsmittel als offensichtlich begründet erweist und die Kammer zu einem einstimmigen Entscheid gelangt, kann auf dem Zirkulationsweg entschieden werden (§ 38 Abs. 2 VRG).

2.

Praxisgemäss können einer anzeigeerstattenden Person, deren Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wird, Kosten auferlegt werden, wenn für die Aufsichtsbehörde kein Grund bestand, um sich von sich aus mit der Sache zu befassen, und mit dem Vorstoss persönliche, private Interessen verfolgt werden. Dies ist etwa auch dann der Fall, wenn die Aufsichtsbeschwerde ausschliesslich ergriffen wird, um Rekursgründe vorzubringen. Werden mit der Aufsichtsbeschwerde (auch) öffentliche Interessen verfolgt bzw. kann nicht eindeutig beurteilt werden, ob mit einer Aufsichtsbeschwerde überwiegend private oder mehrheitlich öffentliche Interessen verfolgt werden, sind die Kosten auf die Staatskasse zu nehmen oder zumindest zu ermässigen (VGr, 30. November 2017, VB.2017.00586, E. 3.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 23; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 84 mit Hinweisen).

3.

3.1 Der Beschwerdegegner erwog, vorliegend habe für ihn kein Grund bestanden, sich von sich aus mit der Angelegenheit zu befassen. Die Kosten des Verfahrens seien dementsprechend dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Da dieser nicht nur private Interessen verfolge, sei die Staatsgebühr jedoch angemessen zu ermässigen.

3.2 Soweit der Beschwerdeführer mit Beschwerde und Replik geltend macht, für die Kostenauflage fehle es an einer gesetzlichen Grundlage, ist er mit dem Beschwerdegegner auf § 13 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 1, § 2 lit. d und § 7 der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 zu verweisen. Gestützt darauf kann der Beschwerdegegner zur Deckung der Kosten, die ihm durch Inanspruchnahme der Amtstätigkeit entstehen, bzw. für die Ausübung seiner Aufsichts- und Kontrollfunktionen Staatsgebühren von Fr. 20.- bis Fr. 1'000.- sowie Schreibgebühren erheben. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers berechtigt dies den Beschwerdegegner nicht nur, den von allfälligen aufsichtsrechtlichen Massnahmen betroffenen Institutionen, sondern auch den entsprechenden Anzeigern Kosten aufzuerlegen. Sodann garantieren weder der – vorliegend ohnehin nicht anwendbare – Art. 71 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (hierzu Oliver Zibung in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. A., Zürich etc. 2016, Art. 71 N. 35;

Stefan Vogel in: Christoph Auer et al., Kommentar VwVG, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 71 N. 35) noch § 167 GG oder die Meinungsäusserungsfreiheit gemäss Art. 16 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) dem Anzeiger einer Aufsichtsbeschwerde (in jedem Fall) Kostenfreiheit. Dass dem Beschwerdeführer die genannten Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen anscheinend nicht bekannt waren, ändert nichts daran, dass ihm gestützt darauf Kosten auferlegt werden konnten, gilt doch der allgemeine Grundsatz, dass niemand Vorteile aus seiner eigenen Rechtsunkenntnis ableiten kann (BGr, 5. Februar 2018, 8C_496/2017, E. 5.3.2; BGE 136 V 331 E. 4.2.3.1). Ebenso wenig kann sich der Beschwerdeführer vorliegend auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV) berufen. Das Schreiben der Baudirektion vom 8. Mai 2020, womit diese einer weiteren Aufsichtsbeschwerde des Beschwerdeführers keine Folge gab, äussert sich mit keinem Wort und folglich schon gar nicht in grundsätzlicher Weise über die Kostenfolgen von Aufsichtsbeschwerdeverfahren. Es stellt deshalb keine taugliche Vertrauensgrundlage dar, und der Beschwerdeführer durfte daraus nicht auf Kostenfreiheit auch in Bezug auf die vorliegende Aufsichtsbeschwerde schliessen. Sodann bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdegegner die Eingabe vom 2. März 2020 entgegen dem Ansinnen des Beschwerdeführers nicht als Aufsichtsbeschwerde, sondern als formelles Rechtsmittel behandelt und (bereits) deswegen zu Unrecht Kosten erhoben hätte.

3.3 Umstritten ist, ob der Beschwerdeführer mit seiner Aufsichtsbeschwerde persönliche bzw. private Interessen verfolgte. Der Beschwerdegegner ging zwar von einem solchen Interesse des Beschwerdeführers aus, zeigte jedoch mit keinem Wort auf, worin dieses gelegen hätte (vorn E. 3.2). Tatsächlich kann weder der Eingabe vom 2. März 2020 noch sonst einem Umstand entnommen werden, dass dem Beschwerdeführer ein privater bzw. persönlicher Vorteil zugekommen wäre, wenn der Beschwerdegegner der Aufsichtsbeschwerde Folge geleistet, den Strichplatz Depotweg aufgehoben und "die von Automobilisten nachgefragte Prostitution in allen Gemeinden des Kantons" unterbunden hätte. Weder wohnt der Beschwerdeführer in der Nähe des besagten Strichplatzes, noch ist ein solcher – soweit bekannt – in der Umgebung seines Wohnorts geplant. Demzufolge ist er auch nicht von allfälligen materiellen Immissionen wie Lärm und Abfall oder ideellen Immissionen des Strichplatzes betroffen. Der Beschwerdeführer machte vielmehr geltend, an der Förderung oder Erleichterung von Autostrichen durch staatliche Infrastruktur oder auch nur durch Duldung auf öffentlichem Grund bestehe kein öffentliches Interesse, und der staatliche Betrieb eines Strichplatzes sei menschen- und frauenfeindlich und begünstige kriminelle Machenschaften sowie die Ausbreitung von Krankheiten wie beispielsweise des Coronavirus (vorn I.). Insgesamt bestehen somit keine genügenden Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer mit der Aufsichtsbeschwerde private Interessen verfolgte. Die gegenteilige Annahme des Beschwerdegegners hätte mindestens einer vertieften Begründung bedurft.

Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen und sind die Verfahrenskosten in Abänderung von Dispositivziffer II des Beschlusses des Beschwerdegegners vom 22. April 2020 dessen Kasse zu belasten.

3.4 Grundsätzlich erübrigt es sich damit, die weiteren Einwände des Beschwerdeführers zu prüfen. Im Hinblick auf allfällige zukünftige Vorstösse – der Beschwerdeführer gelangte bereits im Februar 2019 in anderem Zusammenhang mit einem als "Petition" betitelten Schreiben an das Verwaltungsgericht (hierzu VGr, 27. Februar 2019, VB.2019.00131) – rechtfertigt es sich jedoch, seine Rüge zu behandeln, aufgrund des Gleichbehandlungsgebots hätte er seitens des Beschwerdegegners hinsichtlich der Kostenauflage nicht schlechter gestellt werden dürfen, als wenn er eine Petition eingereicht hätte. Das Petitionsrecht gemäss Art. 33 BV und Art. 16 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 umfasst das Recht, sich individuell oder kollektiv mit Bitten, Vorschlägen, Kritiken oder Beschwerden an eine Behörde zu richten, ohne deswegen Belästigungen oder Rechtsnachteile irgendwelcher Art – darunter auch die Auferlegung von Kosten – befürchten zu müssen (Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 16 N. 6; Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich etc. 2014, Art. 33 N. 6, N. 11). Trotz ihrer Nähe bzw. Verwandtschaft sind das Petitionsrecht und die Aufsichtsbeschwerde voneinander abzugrenzen und besteht – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers – aufgrund des Verbots von Nachteilen im Zusammenhang mit einer Petition kein Anspruch auf Kostenfreiheit im Rahmen einer Aufsichtsbeschwerde, für welche oftmals spezielle Behandlungsformen bestehen (vgl. Steinmann, Art. 33 N. 6). Der Beschwerdeführer selbst berief sich denn auch in seiner – als Aufsichtsbeschwerde betitelten – Eingabe vom 2. März 2020 ausdrücklich auf § 166 Abs. 3 in Verbindung mit § 168 GG. Sein Einwand verfängt somit nicht.

4.

4.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdegegner kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG).

4.2 Der nicht vertretene Beschwerdeführer beantragte die Zusprechung einer Parteientschädigung. Infrage kommt eine Entschädigung nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG, falls ihm die rechtsgenügende Darstellung komplizierter Sachverhalte oder schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand verursachte. Es muss ein objektiv notwendiger, nicht bloss geringfügiger Aufwand vorliegen. Ein solcher wird von der Rechtsprechung etwa bejaht, wenn der erforderliche Aufwand das in einem solchen Verfahren übliche Ausmass übersteigt, wenn wegen der Komplexität des Streitfalls aufwendige Darlegungen notwendig sind, wenn ein erheblicher Zeitaufwand notwendig war, der auf Kosten der Berufs- bzw. Erwerbstätigkeit der in eigener Sache prozessierenden Person ging, oder wenn der Beizug einer externen Vertretung gerechtfertigt gewesen wäre (VGr, 7. Februar 2019, VB.2019.00025, E. 3.2; Plüss, § 17 N. 49). Diese Voraussetzungen sind vorliegend, wo es nur um die Frage der Auferlegung der Kosten eines Aufsichtsverfahrens geht, nicht erfüllt. Dem Beschwerdeführer ist deshalb keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. In Abänderung von Dispositivziffer II des Beschlusses des Regierungsrates vom 22. April 2020 werden die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 542.- der Kasse des Regierungsrates belastet.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 595.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Dem Beschwerdeführer wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …