Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00346
Urteil
der 4. Kammer
vom 24. September 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Jugend und Berufsberatung,
Beschwerdegegner,
betreffend Leistungsabrechnung Logopädie (Nichteintreten) ,
hat sich ergeben:
I.
A. A ist Logopädin. Soweit sie in dieser Funktion eine sonderpädagogische Massnahme im Sinn von §§ 28 ff. des Kinder- und Jugendhilfegesetzes vom 14. März 2011 (KJHG, LS 852.1) durchführt, wird sie für ihre Tätigkeit nach § 22 der Verordnung vom 7. Dezember 2011 über die sonderpädagogischen Massnahmen im Vor- und Nachschulbereich (SPMV, LS 852.12) durch das Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) entschädigt.
B. Nachdem das AJB erfahren hatte, dass A in der Vergangenheit vom Leistungsempfänger versäumte Therapiestunden sowie Aufwand für die Korrektur von Maturaarbeiten in Rechnung gestellt habe, welcher Aufwand nicht entschädigungsfähig sei, forderte es sie mit Schreiben vom 28. März und 29. Mai 2018 auf, sämtliche "unrechtmässig in Rechnung gestellten Leistungen der letzten zwölf Monate einzeln aufzulisten, sowie eine Einschätzung abzugeben, ob auch in den Jahren zuvor ungefähr von diesem jährlichen Umfang nicht konform abgerechneter Leistungen ausgegangen werden" könne. Am 26. Juli 2018 schrieb es ihr, eine zwischenzeitlich eingereichte "Checkliste" betreffend in den Jahren 2016 und 2017 zugunsten von C erbrachten Leistungen weise diverse Leistungen aus, die nicht als verrechenbar gälten oder deren Verrechenbarkeit nicht eindeutig beurteilt werden könne. Von den insgesamt in Rechnung gestellten Leistungen in der Höhe von F. 6'133.41 könnten nur solche im Umfang von Fr. 485.38 der effektiven therapeutischen Arbeit mit dem Jugendlichen zugeordnet werden. Die Angaben bezüglich der für C erbrachten Leistungen seien deshalb zu präzisieren. Weil die Abrechnung für die Jahre 2016 und 2017 diverse Positionen enthalte, welche dem AJB nicht hätten in Rechnung gestellt werden dürfen, müsse davon ausgegangen werden, dass auch in den Jahren zuvor zu Unrecht Leistungen in Rechnung gestellt worden seien. Das AJB forderte A deshalb (weiter) auf, eine detaillierte Aufstellung der für C seit 26. August 2013 erbrachten Leistungen einzureichen. Um prüfen zu können, ob auch in weiteren Fällen zu Unrecht Leistungen in Rechnung gestellt worden seien, wurde A sodann aufgefordert, dem AJB detaillierte und die gesamte Therapiedauer umfassende Leistungsabrechnungen der Jugendlichen D und E einzureichen.
A liess dem AJB am 17. August 2018 mitteilen, sie sei "nicht bereit, [die] (erweiterten) Auflagen auf den Korrespondenzweg zu erfüllen", und verlange eine "rechtsmittelfähige Verfügung". Mit Verfügung des AJB vom 2. Oktober 2018 wurde A verpflichtet, dem AJB bis Ende November 2018 bezüglich C eine detaillierte Aufstellung der seit Therapiebeginn am 26. August 2013 erbrachten Leistungen sowie bezüglich D und E detaillierte Leistungsabrechnungen für die ganze jeweilige Therapiedauer vom 1. Februar 2017 bis zum 31. Januar 2018 bzw. vom 3. Mai 2017 bis zum 30. April 2018 einzureichen. In der Rechtsmittelbelehrung wurde auf den Rekurs bei der Bildungsdirektion hingewiesen.
II.
A liess am 2. November 2018 Rekurs bei der Bildungsdirektion erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die "Verfügung" vom 2. Oktober 2018 aufzuheben, "eventuell im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen". Die Bildungsdirektion trat mit Verfügung vom 20. April 2020 auf den Rekurs nicht ein (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 557.- A (Dispositiv-Ziff. II).
III.
A liess am 22. Mai 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an die Bildungsdirektion zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion und das AJB verzichteten am 9. bzw. 18. Juni 2020 auf Vernehmlassung.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts auf dem Gebiet des Kinder- und Jugendhilferechts nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, weil die strittige, an die Beschwerdeführerin gerichtete Aufforderung des AJB, zusätzliche Angaben zu gewissen, von ihr eingereichten Leistungsabrechnungen zu machen, weder eine Anordnung im Sinn des § 19 Abs. 1 lit. a VRG bzw. eine Verfügung noch sonst ein Anfechtungsobjekt im Sinn des § 19 Abs. 1 lit. b–d VRG darstelle. Im Rahmen einer Eventualbegründung erwägt sie sodann, dass selbst bei Bejahung des Verfügungscharakters jedenfalls nicht von einer verfahrensabschliessenden Endverfügung auszugehen wäre, sondern höchstens eine Zwischenverfügung vorliegen könne, welche nur unter den Voraussetzungen des § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) angefochten werden könne; diese einschränkenden Voraussetzungen seien indes nicht gegeben.
2.2 Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, sie mache "keinen Endentscheid geltend, sondern allenfalls einen 'anderen Vor- oder Zwischenentscheid'". Im Widerspruch dazu will sie die Anordnung des Beschwerdegegners vom 2. Oktober 2017 "auch als Feststellungsverfügung" verstanden wissen, die "faktisch einem Endentscheid gleichkomm[e], weil [der Beschwerdegegner] ursprünglich die Rechnungsstellung der Beschwerdeführerin gekürzt und damit das Verfahren 'beendet' ha[be] und erst auf deren Protest auf die Sache näher eingegangen [sei], was einer Wiedererwägung gleichkomm[e]".
2.3 Die Vorinstanz erwägt zutreffend, dass es sich bei der streitbetroffenen Auflage des Beschwerdegegners vom 2. Oktober 2018 nicht um eine Endverfügung handeln kann, weil eine solche eine Streitsache instanzabschliessend erledigen muss bzw. müsste. Die umstrittene Auflage steht in Zusammenhang mit der Frage, ob der Beschwerdeführerin durch den Beschwerdegegner zu hohe Entschädigungen für im Nachschulbereich erbrachte logopädische Leistungen ausgerichtet wurden. Eine Rückforderung unrechtmässig erbrachter Leistungen wurde indes noch nicht verfügt, vielmehr soll dies anhand der von der Beschwerdeführerin eingeforderten Unterlagen und Angaben erst geprüft werden. Ein Endentscheid liegt mithin offensichtlich nicht vor.
2.4 Zu Recht unbestritten ist, dass es sich bei der Aufforderung des Beschwerdegegners vom 2. Oktober 2018 um eine Auflage betreffend die Mitwirkungspflicht der Beschwerdeführerin handelt. Solche verfahrensleitenden Anordnungen werden in der Regel im Rahmen von prozessualen Zwischenverfügungen angeordnet (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 109; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 31; differenzierend und mit zahlreichen Hinweisen Christian Meyer, Die Mitwirkungsmaxime im Verwaltungsverfahren des Bundes, Zürich etc. 2019, Rz. 904 ff.).
Vorliegend verpflichtete der Beschwerdegegner die Beschwerdeführerin, gewisse Informationen betreffend die geltend gemachten Leistungen bzw. Entschädigungsansprüche nachzureichen, weshalb der Verfügungscharakter der Anordnung vom 2. Oktober 2018 zu bejahen ist; diese stellt eine selbstständig eröffnete Zwischenverfügung dar.
3.
3.1 Selbstständig eröffnete Zwischenentscheide, welche weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, können nach § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 BGG nur dann mit Rekurs angefochten werden, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung des Rechtsmittels sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ob die Voraussetzungen zur ausnahmsweisen Zulässigkeit der Anfechtung eines Zwischenentscheids gegeben sind, ist grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären; soweit sie aber nicht ins Auge springen, sind sie zu substanziieren (Bertschi, § 19a N. 47 und 54).
3.2 Eine direkte Anfechtung aus prozessökonomischen Gründen bzw. gemäss § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG fällt nur in Betracht, wenn (kumulativ) ein sofortiger Endentscheid herbeigeführt und ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden könnte. Solches war vor der Vorinstanz nicht der Fall.
3.3 Sodann haben Anordnungen über Beweismassnahmen ebenso wie solche betreffend Mitwirkungspflichten in der Regel keinen voraussichtlich nicht behebbaren Nachteil zur Folge (Bertschi, § 19a N. 48 mit Hinweis auf RB 1998 Nr. 35). Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin machte und macht denn auch keinen solchen geltend, vielmehr bringt sie sinngemäss vor, eine Verweigerung der Mitwirkung führte zu einer Abweisung der von ihr geltend gemachten Entschädigungsansprüche. Es trifft zu, dass der Vorwurf der Verletzung der Mitwirkungspflicht zu einer für die Beschwerdeführerin nachteiligen Regelung der prozessualen Rechtsposition führen könnte, indem etwa die Mitwirkungsverweigerung im Rahmen der Beweiswürdigung berücksichtigt wird, und auf diese Weise einen Endentscheid des erstinstanzlichen Verfahrens beeinflussen könnte. Entsprechendes könnte die Beschwerdeführerin indes im Rahmen eines Rekurses gegen eine verfahrensabschliessende Endverfügung des Beschwerdegegners geltend machen; die streitbetroffene Auflage führt mithin nicht zu einem nicht behebbaren Nachteil. Entgegen dem sinngemässen Vorbringen der Beschwerdeführerin sprechen auch keine "datenschutzrechtliche[n] Gründe" für eine direkte Anfechtbarkeit der Zwischenverfügung: Die streitbetroffene Mitwirkungspflicht beschränkt sich – wie die Beschwerdeführerin anerkennt – darauf, dass die Beschwerdeführerin eine detaillierte Aufstellung der Leistungen einreichen soll, welche sie im Rahmen bekannter Unterstützungsverhältnisse erbracht haben will und bereits gegenüber dem Beschwerdegegner geltend gemacht hat. Inwiefern der korrekten Erfüllung dieser Auflage datenschutzrechtliche Bedenken entgegenstehen sollten, ist nicht ersichtlich.
4.
Nach dem Gesagten ist im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz auf den Rekurs nicht eingetreten ist. Die Beschwerde ist abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Kosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG); eine Parteientschädigung bleibt ihr verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Da bereits die streitbetroffene Anordnung des Beschwerdegegners einen Zwischenentscheid darstellt, ist das vorliegende Urteil ebenfalls ein solcher (Bertschi, § 19a N. 32). Das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des Art. 93 BGG nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'570.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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