Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00342
Urteil
der 1. Kammer
vom 3. Dezember 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber José Krause.
In Sachen
Zürcher Heimatschutz ZVH, vertreten durch RA A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
und
Verein B,
C AG,
Einfache Gesellschaft D, bestehend aus:
3.1 E,
3.2 F,
Mitbeteiligte,
betreffend Verzicht auf Unterschutzstellung/Inventarentlassung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 2. Oktober 2019 verzichtete der Stadtrat der Stadt Zürich auf die Unterschutzstellung der Aussenräume G-Strasse 01, 02 und 03 auf den Parzellen Kat.-Nrn. 04 und 05 in Zürich.
II.
Dagegen erhob der Zürcher Heimatschutz (ZVH) mit Eingabe vom 18. November 2019 Rekurs beim Baurekursgericht das Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit Mehrheitsentscheid vom 3. April 2020 ab.
III.
Hiergegen erhob der Zürcher Heimatschutz (ZVH) mit Eingabe vom 18. Mai 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich MWST) die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids. Mit Schreiben vom 5. Juni 2020 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich ersuchte am 25. Juni 2020 um vollumfängliche Beschwerdeabweisung und Bestätigung des angefochtenen Entscheids, dies unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich MWST). Der Zürcher Heimatschutz (ZVH) verzichtete mit Eingabe vom 17. August 2020 auf eine Stellungnahme. Die Mitbeteiligten liessen sich zu keinem Zeitpunkt vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Eigentümerschaft des der Kernzone zugeschiedenen Grundstücks Kat.-Nr. 05 beabsichtigt gemäss dem Baugesuch vom 17. Mai 2019 das darauf befindliche Gebäude an der G-Strasse 03 zu sanieren sowie im Aussenbereich eine rollstuhlgängige Rampe und eine Treppe mit Hebebühne zu realisieren. Auf der erwähnten Parzelle sowie dem westlich anstossenden Grundstück Kat.-Nr. 04 ist ein durchgehender Garten angelegt, welcher im Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen von kommunaler Bedeutung verzeichnet ist.
3.
3.1 Gemäss § 203 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare. Diese sollen eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen. Die Erstellung der Inventare bzw. die Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch) keinen Schutz. Das Inventar begründet jedoch die Vermutung der Schutzwürdigkeit der verzeichneten Objekte und die zuständige Behörde ist verpflichtet, sich mit dieser Vermutung auseinanderzusetzen. Diese Auseinandersetzung erfolgt beim Entscheid darüber, ob eine dauernde Schutzmassnahme anzuordnen sei. Dabei kann dieser Entscheid entweder in einer definitiven Unterschutzstellung oder in einer Entlassung aus dem Inventar bestehen (VGr, 27. März 2013, VB.2012.00373, E. 3.1.1; 7. Mai 2013, VB.2012.00299, E. 9.1).
Gefährdet ein Bauprojekt ein inventarisiertes Objekt, so hat das Gemeinwesen vorab einen Schutzentscheid zu treffen, das heisst Schutzmassnahmen anzuordnen oder ganz oder teilweise darauf zu verzichten. Nur wenn eine Gefährdung eines inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben von vornherein ausgeschlossen werden kann, besteht für das Gemeinwesen keine Veranlassung, über die Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang des Inventarobjekts zu entscheiden (VGr, 21. März 2012, VB.2011.00692, E. 2.1; 12. Oktober 2011, VB.2011.00332, E. 3.1.3; 14. September 2011, VB.2011.00370, E. 2.1; 19. August 2005, VB.2005.00242, E. 4.1 mit Hinweisen).
3.2 Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, dass kein zureichender Anlass für die Schutzabklärung des Gartens auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 05 und 04 bestanden habe.
Gemäss dem angefochtenen Beschluss vom 2. Oktober 2019 war das Baugesuch vom 17. Mai 2019 Auslöser für die Schutzabklärungen, da die projektierten baulichen Massnahmen den inventarisierten Garten voraussichtlich massgeblich tangieren würden. Inwieweit diese beschwerdegegnerische Feststellung zutrifft, kann mangels Aktenkundigkeit des Baugesuchs vom 17. Mai 2019 nicht überprüft werden. Entsprechend stützte sich die Vorinstanz nicht darauf ab und sah mithin nicht in der möglichen Gefährdung des inventarisierten Objekts durch das Bauprojekt den Ausgangspunkt für den Schutzentscheid; stattdessen erwog sie, dass die zuständige Denkmalpflegebehörde auch ohne Vorliegen eines Provokationsbegehrens grundsätzlich jederzeit für einzelne Objekte Schutzentscheide treffen könne.
3.3 Das Verwaltungsgericht beurteilt Entlassungen im Rahmen einer Inventarbereinigung als grundsätzlich zulässig; eine drohende Beeinträchtigung oder ein sogenanntes Provokationsbegehren der Eigentümerschaft, welche zur Überprüfung der Schutzwürdigkeit Anlass gibt, wird nicht vorausgesetzt (VGr, 9. Februar 2011, VB.2010.00032, E. 4; 19. Mai 2010, VB.2009.00662, E. 3 = BEZ 2010 Nr. 27). Obschon die verwaltungsgerichtlichen Entscheide betreffend Inventarbereinigung allein Fälle mit einer gleichzeitigen Entlassung einer Mehrzahl von Objekten (51 bzw. 35) umfasst, muss diese Rechtsprechung auch für die Entlassung eines einzelnen Objekts aus dem Inventar Gültigkeit haben. Die zuständigen Behörden sind denn auch gehalten, die Inventare nach Bedarf nachzuführen (§ 8 der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV]). Nachführung heisst, nicht nur neue Objekte aufzunehmen, sondern auch Objekte aus dem Inventar zu entfernen, die keinen Schutzwert (mehr) haben. Eine solche Entlassung darf auch ohne unmittelbaren Anlass vorgenommen werden (vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 305).
Folglich darf die zuständige Denkmalpflegebehörde grundsätzlich aus eigenem Antrieb Schutzabklärungen bei einem Inventarobjekt in Gang setzen. Dabei ist ein Interesse der betroffenen Eigentümerschaft nicht erforderlich, weshalb sich der Beschwerdeführer nicht mit Erfolg auf deren vermeintliches Interesse am Weiterbestehen des Inventareintrags berufen kann. Dies gilt unabhängig vom Ergebnis der behördlich ausgelösten Schutzabklärung, welches in einer definitiven Schutzmassnahme oder in einer Entlassung aus dem Inventar bestehen kann. Letzteres mag für die Eigentümerschaft regelmässig vorteilhafter sein. Indes kann auch eine Unterschutzstellung, welche überdies bei einer wesentlichen Veränderung der Interessenlage anzupassen ist (VGr, 20. August 2020, VB.2019.00525, E. 5), für die Eigentümerschaft von Nutzen sein.
3.4 Darauf moniert der Beschwerdeführer, dass das Gutachten nicht aufgrund des Baugesuchs vom 17. Mai 2019 (oben E. 2), sondern aus einem anderen Anlass eingeholt worden sei, was nicht angehen könne.
In der Tat holte der Beschwerdegegner das fragliche gartendenkmalpflegerische Gutachten vom 8. Mai 2018 im Hinblick auf die projektierte Erstellung einer Fussgängerverbindung vom H-Platz zur I-Strasse ein. Dieser Umstand ist vorliegend aber nicht weiter von Belang. Nach dem vorstehend Ausgeführten darf die zuständige Denkmalpflegebehörde Schutzabklärungen von Inventarobjekten von Amtes wegen vornehmen. Bei der Prüfung der Frage, ob ein Denkmal Schutz verdient, hat eine sachliche, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützte Gesamtbeurteilung Platz zu greifen, welche den kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks mitberücksichtigt (BGE 120 Ia 270 E. 4a; VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.1; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 272). Dafür ist – wie die Vorinstanz zutreffend erwog – unerheblich, welche Gegebenheit die Begutachtung veranlasste. Diese wird etwa im Fall eines Bauvorhabens erst im Anschluss an die Feststellung, dass die Qualität des Objekts als wichtiger Zeuge bzw. als wertvoll gegeben ist, relevant, wenn es gilt, die öffentlichen Interessen an der Erhaltung eines Schutzobjekts und die privaten Interessen an einer möglichst freien Nutzung des Grundstücks gegeneinander abzuwägen (vgl. VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 2.2).
Vorliegend hielt das gartendenkmalpflegerische Gutachten abschliessend fest, dass die Gartenanlage kein Schutzobjekt sei. Ein solcher Schluss ist unbeeinflusst vom Anlass der Begutachtung (welcher nicht mit dem Gutachtensauftrag gleichzusetzen ist, dazu unten E. 4.3). Ebenso wenig hat dieser dazu geführt, dass die Möglichkeit der Wiederherstellung von beeinträchtigten Teilen des Gartens ungeprüft blieb, wie das der Beschwerdeführer vorträgt. Die (Anordnung der) Wiederherstellung ist eine Schutzmassnahme im Sinn von § 207 Abs. 1 PBG (RB 1993 Nr. 39), welche, anders als vorliegend, die vorgängige Bejahung der Schutzwürdigkeit des Inventarobjekts bedingt.
4.
4.1 Gemäss § 7 Abs. 1 VRG untersuchen die Verwaltungsbehörden den Sachverhalt von Amtes wegen, wobei sie zu dessen Feststellung unter anderem Sachverständige beiziehen. Gutachten unterliegen wie alle Beweismittel der freien Beweiswürdigung. Allerdings geniesst ein vollständiges, nachvollziehbares und schlüssiges Gutachten einen hohen Beweiswert. Aus diesem Grund darf das Gericht von einem solchen Gutachten nicht ohne triftige Gründe abweichen. Ein Grund zum Abweichen liegt namentlich dann vor, wenn das Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält oder wenn die Schlüssigkeit eines Gutachtens in wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint (BGE 136 II 539 E. 3.2; VGr, 3. November 2014, VB.2014.00445, E. 6.2; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 146 und 147; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 775).
Das Baurekursgericht als Fachgericht ist regelmässig imstande, die infolge eines ungenügenden Gutachtens notwendigen zusätzlichen Erhebungen selbst vorzunehmen (VGr, 23. Oktober 2019, VB.2018.00614, E. 5.1.2). Damit ist das Baurekursgericht grundsätzlich auch in der Lage, eine ungenügende Sachverhaltsermittlung seitens der Behörde im Rekursverfahren zu heilen (vgl. VGr, 27. Februar 2020, VB.2018.00690, E. 3.4). Die Sachkompetenz kommt dabei nicht etwa der Behörde als Ganzes zu. Vielmehr beurteilt sich diese – auch bei einem Fachgericht – nach der Ausbildung und der Erfahrung seiner einzelnen Mitglieder (VGr, 11. August 2016, VB.2016.00012, E. 2.3).
4.2 Als Schutzobjekte fallen gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG unter anderem Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen und zudem Plätze und Quartiere, die als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltungswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung in Betracht. Weiter kommen gemäss § 203 Abs. 1 lit. f PBG Gartenanlagen als Schutzobjekte in Betracht, wenn sie infolge ihres heutigen Erscheinungsbilds besonders wertvoll sind (vgl. zur Unterscheidung BEZ 2013 Nr. 26 sowie mit weiteren Rechtsprechungshinweisen).
4.3 Vor diesen unterschiedlichen Schutzgrundlagen für Gartenanlagen moniert der Beschwerdeführer die Ausrichtung des gartendenkmalpflegerischen Gutachtens vom 8. Mai 2018, welches an fachlichen Abklärungen des etwaigen Schutzes des Gartens nach § 203 Abs. 1 lit. f PBG mangeln würde. In der Tat untersuchte das gartendenkmalpflegerische Gutachten einzig den Schutzwert des Gartens "in Bezug auf seine Zeugeneigenschaft". Die gleichfalls in Betracht kommende Schutzgrundlage nach § 203 Abs. 1 lit. f PBG leuchtet das Gutachten lediglich partiell aus. Überdies leitet es in der abschliessenden Bewertung die (fehlende) Schutzwürdigkeit nach § 203 Abs. 1 lit. f PBG aus § 203 Abs. 1 lit. c PBG ab, was aus einem falschen Verständnis von ersterer Bestimmung resultiert. Wie bereits das Baurekursgericht ausführte, setzt die Schutzwürdigkeit nach lit. f von § 203 Abs. 1 PBG eben gerade keine wichtige Zeugenschaft voraus.
4.4 In der Folge untersuchte die Vorinstanz die Schutzwürdigkeit der Gartenanlage unter dem Titel von § 203 Abs. 1 lit. f PBG selber und stützte sich als Fachgericht dabei insbesondere auf ihre Wahrnehmungen anlässlich des Abteilungsaugenscheins sowie auf einzelne Aussagen im denkmalpflegerischen Gutachten. Dieses Vorgehen hält vor den Rügen des Beschwerdeführers stand: Auf Grundlage der gewonnenen (und im Protokoll bildlich festgehaltenen) Eindrücke am Lokaltermin durfte die Vorinstanz den gestalterisch-ästhetischen Wert der Gartenanlage "in sich" verneinen. Nicht ernsthaft in Zweifel zu ziehen vermag der Beschwerdeführer die Feststellung der Vorinstanz, dass der Baumbestand der Gartenanlage keinen aussergewöhnlichen, dominierenden Akzent setzt, wie das für die Anordnung einer Schutzmassnahme erforderlich wäre. Einerseits stellte das Baurekursgericht anlässlich des Augenscheins die beschränkte Einsehbarkeit des Gartens fest, welche in der steilen Hanglage begründet ist. Ausserdem attestierte das Gericht dem Gehölz kein herausragendes Erscheinungsbild. Schliesslich ist weder substanziiert dargelegt noch finden sich Anhaltspunkte in den Akten, dass wertvoller Pflanzen- und/oder Tierbestand vorhanden sein könnte, welcher dem Garten einen besonderen biologischen oder ökologischen Wert zu verleihen vermöchte. Weitere diesbezügliche Sachverhaltsabklärungen erübrigen sich daher. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz der Gartenanlage die Qualitäten eines Schutzobjekts im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. f PBG abspricht. Diese Schlussfolgerung wird im Übrigen auch durch die Minderheitsmeinung im vorinstanzlichen Entscheid nicht infrage gestellt.
4.5 Strittig ist primär die Schutzwürdigkeit des Inventarobjekts unter dem Titel von § 203 Abs. 1 lit. c PBG. Dabei setzt die Qualifikation eines Gartens als Denkmal im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG (wie bei den Baudenkmälern) voraus, dass es sich um einen wichtigen Zeugen einer bestimmten Epoche handelt (RB 1994 Nr. 78). Erforderlich ist dabei, dass vom Schutzobjekt auf die Epoche geschlossen werden kann und umgekehrt (VGr, 20. Dezember 2007, VB.2007.00192, E. 5.2).
4.5.1 Das gartendenkmalpflegerische Gutachten vom 8. Mai 2018 bestimmt die Erstanlage des Gartens mit ca. 1860. Im Zuge des 20. Jahrhunderts sei er indessen sukzessive überformt und weiterentwickelt worden. Zeugenschaft für die Erstanlagezeit würden heute einzig noch gewisse Wegeinfassungen, Hartsandsteinmauern und das sogenannte "Berner Chalet" leisten; verändert worden seien seither unter anderem die Wegführungen (mit Ausnahme des obersten Querwegs) sowie die Anordnung der Plätze, wobei etliche neue hinzugekommen seien. Infolgedessen seien die ursprüngliche Gestaltung weitgehend nicht mehr nachvollziehbar und die gartengeschichtliche Zuordnung kaum mehr möglich.
Diese gutachterlichen Feststellungen sind weder fehler- noch lückenhaft. Die im Gutachten enthaltenen Pläne, welche einerseits den Garten kurz nach seiner Erstanlage, andererseits die aktuelle Ausformung des Gartens zeigen, bestätigen vielmehr, dass die ursprünglichen Wege und Plätze weitgehend nicht mehr zu erkennen sind. Die tiefgreifenden baulichen Veränderungen an der Gartenanlage seit Anbeginn des 20. Jahrhunderts stehen der Ablesbarkeit einer bestimmten Epoche entgegen. Insofern mutet die Schwierigkeit einer gartentypologischen Zuordnung und damit die Einordnung in eine Epoche nicht seltsam an, sondern ist folgerichtig und nicht der Begutachtung anzulasten. Was weitergehende historische Abklärungen, welche der Beschwerdeführer unter Hinweis auf die angeblich lückenhafte Quellenforschung verlangt, daran zu ändern vermögen, ist weder dargetan noch ersichtlich.
Die vom Beschwerdeführer eingeholte Bewertung des gartendenkmalpflegerischen Gutachtens vermag schliesslich ebenso wenig relevante Widersprüche aufzudecken. Im Gegenteil erwähnt es, dass infolge eines Bauvorhabens in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts der unterste Teil des Gartens schmerzliche Verluste habe erleiden müssen; weiter seien das Alpinum sowie der kleine Teich, von welchem das Gutachten vom 8. Mai 2018 gleichfalls erzählt, wiederherzustellen, was ebenso den Wegfall dieser ursprünglichen Elemente aufzeigt (zumal ein Objekt, das nicht nur renoviert, sondern rekonstruiert werden muss, kein wichtiger Zeuge im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG sein kann, siehe VGr, 26. November 2008, VB.2008.00309, E. 2.2 mit Hinweis auf RB 1994 Nr. 78).
4.5.2 Damit ist der Beschwerdegegner – entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers – seiner Pflicht zur Sachverhaltsabklärung hinsichtlich § 203 Abs. 1 lit. c PBG rechtsgenügend nachgekommen. Dass dabei das ISOS (welches den Garten als Teil der Zürichberghalde mit dem Erhaltungsziel "a" führt) unberücksichtigt blieb, wie das der Beschwerdeführer moniert, ist nicht weiter relevant, da vorliegend keine Erfüllung einer Bundesaufgabe infrage steht und somit der Eintrag im ISOS keine weitergehende Verpflichtung nach sich zieht als derjenige im kommunalen Inventar (dazu ausführlich VGr, 30. April 2020, VB.2019.00731, E. 8; vgl. auch BGr, 25. August 2020, 1C_128/2019, E. 7.2).
Folglich ist der Schluss der Vorinstanz, wonach der Garten in seinem heutigen, stark veränderten Zustand keine wichtige Zeugenschaft ablegen könne, nicht zu bestanden. Der Garten ist damit kein Schutzobjekt im Sinn § 203 Abs. 1 lit. c PBG.
4.6 Nach dem Gesagten erfüllt die Gartenanlage weder die Voraussetzungen von § 203 Abs. 1 lit. c PBG noch von § 203 Abs. 1 lit. f PBG an ein Schutzobjekt. Der angefochtene Entscheid, welcher auf eine Unterschutzstellung der Gartenanlage verzichtete, hält somit vor den Rügen des Beschwerdeführers stand. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 200.-- Zustellkosten,
Fr. 3'200.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.