Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00155
Urteil
des Einzelrichters
vom 17. September 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Mittelschul- und Berufsbildungsamt,
Beschwerdegegner,
betreffend Einreihung in Lohnklasse,
hat sich ergeben:
I.
A. A (geboren 1981) schloss im Mai 2011 an der Hochschule für Wirtschaft Zürich den "Master of Science ZFH in Business Administration" ab. Im Jahr 2015 ergänzte sie ihre Ausbildung durch das Modul VWL an der Kalaidos Fachhochschule Schweiz und begann anschliessend mit dem Studiengang "Wirtschaft und Gesellschaft" und dem Ergänzungsstudiengang "Berufsmaturität" ihre pädagogische Ausbildung an der Pädagogischen Hochschule (PH) Zürich. Diese schloss sie am 27. Februar 2019 ab.
B. Mit Verfügung vom 29. Juni/3. Juli 2018 wurde A per 1. September 2018 an der Berufsmaturitätsschule Zürich (BMS Zürich) befristet bis 31. August 2019 als Lehrbeauftragte im Unterrichtstyp Berufsmittelschulen/kaufmännische Berufsschulen (BMS/KV) für das Fach Wirtschaft und Recht angestellt. Darin wurde sie vom Mittelschul- und Berufsbildungsamt des Kantons Zürich (MBA) auf Stufe 7 der Lohnklasse 19 des Lohnreglements 24 platziert. Mit E-Mail vom 7. Juli 2018 verlangte A eine Begründung ihrer Lohneinstufung. Mit begründeter Verfügung vom 24. September 2018 hielt das MBA an der Lohneinreihung fest.
II.
Die Bildungsdirektion wies den hiergegen erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 31. Januar 2020 ab.
III.
A erhob am 9. März 2020 dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
"I. Die Verfügung vom 31. Januar 2020 sei aufzuheben.
II. Der Masterabschluss der Rekurrentin sei als Hochschulabschluss oder andere gleichwertige Ausbildung im Sinne von § 3 Abs. 4 MBVO und des Anhangs des Einreihungsplans zur MBVO zu anerkennen. Die Rekurrentin sei bis zum Abschluss der pädagogischen Ausbildung am 27. Februar 2019 in die Lohnklasse 20 einzureihen. Die Rekurrentin sei ab dem 28. Februar 2019 unter Vorbehalt der unbefristeten Anstellung in der Lohnklasse 21 einzureihen.
III. Kosten – und Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten der Beschwerdegegnerin."
Am 1. April 2020 verzichtete die Bildungsdirektion auf materielle Vernehmlassung und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Das MBA reichte am 11. Mai eine Beschwerdeantwort ein und schloss ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. Innert erstreckter Frist nahm A am 15. Juni 2020 dazu Stellung.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen des MBA betreffend die Lohnfestsetzung von Mittel- und Berufsschullehrpersonen (§ 5 lit. a der Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 [MBVVO, LS 413.112]) nach § 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Gegenstand der Ausgangsverfügung bildete die Lohneinreihung der Beschwerdeführerin für das per 1. September 2018 befristet bis 31. August 2019 bestehende Anstellungsverhältnis an der BMS Zürich. Soweit die Beschwerdeführerin daneben vor der Vorinstanz beantragte, sie "sei bis zum Abschluss der pädagogischen Ausbildung unbefristet anzustellen", bzw. nunmehr beantragt, sie sei "ab dem 28. Februar 2019 unter Vorbehalt der unbefristeten Anstellung in der Lohnklasse 21 einzureihen", liegt dies ausserhalb des Streitgegenstands. Das MBA ist zwar für die Lohneinreihung zuständig (§ 5 lit. a MBVVO); die (befristete oder unbefristete) Anstellung fällt jedoch in die Zuständigkeit der Schulen (vgl. § 25 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 11 Abs. 6 lit. g und § 12 Abs. 4 lit. c des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 [EG BBG, LS 413.31]). Die Vorinstanz hätte auf den entsprechenden Antrag nicht eintreten dürfen, und insoweit lässt sich auch auf die Beschwerde nicht eintreten.
1.3 Weil die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist im Übrigen auf die Beschwerde einzutreten.
1.4 Im Streit liegt die korrekte Lohneinstufung der Beschwerdeführerin ab
2.
2.1 Der Lehrkörper an den kantonalen Mittel- und Berufsschulen setzt sich zusammen aus Lehrbeauftragten, Mittel- und Berufsschullehrpersonen (obA) und Mittel- und Berufsschullehrpersonen mbA, wobei Lehrbeauftragte befristet angestellt werden (vgl. § 3 Abs. 1 und 2 MBVO). Der Einreihungsplan für die Entlöhnung der Lehrpersonen weist sechs Lohnklassen à 27 Lohnstufen auf (§ 6 in Verbindung mit der Lohnskala im Anhang B MBVO). Die Einreihung erfolgt gemäss § 6a nach dem Einreihungsplan in Anhang A MBVO. Der Einreihungsplan sieht unter anderem Folgendes vor:
"Klasse 18 Lehrpersonen mit Fachabschluss tieferer Stufe als Hochschulabschluss, ohne Lehrdiplom, mit angemessener pädagogischer Ausbildung
Klasse 19 a. an Mittelschulen
mit Fachabschluss tieferer Stufe als Hochschulabschluss und Ausweis über Lehrbefähigung oder Eidgenössischem Turn- und Sportlehrerdiplom I, Schulmusik I und Zeichnen I
mit Lehrdiplom in einem Instrument oder in Sologesang
b. an Berufsschulen für Lehrpersonen mit höchstem Fachabschluss und angemessener pädagogischer Ausbildung
ohne Diplom des Schweizerischen Instituts für Berufspädagogik (SIBP) oder gleichwertiger Ausbildung
ohne Diplom der Universität Zürich für das höhere Lehramt im allgemein bildenden Unterricht der Berufsschulen
Fachlehrerdiplom der Universität Zürich
Klasse 20 (…)
c. an Berufsmittelschulen und kaufmännischen Berufsschulen
für Fächer, bei denen ein abgeschlossenes Hochschulstudium Voraussetzung bildet, ohne Diplom für das Höhere Lehramt
Klasse 21 (…)
b. an Berufsmittelschulen und kaufmännischen Berufsschulen
für Fächer, bei denen ein abgeschlossenes Hochschulstudium Voraussetzung bildet, mit Diplom für das Höhere Lehramt"
2.2 Die Beschwerdeführerin wurde in Lohnklasse 19 eingereiht, welche für den Unterrichtstyp BMS/KV grundsätzlich nicht vorgesehen ist. Das MBA begründete dies damit, dass ein "abgeschlossenes Hochschulstudium" im Sinne der MBVO einen universitären Masterabschluss bedeute; ein Master einer Fachhochschule entspreche diesem nicht. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass insbesondere unter Berücksichtigung der "zeitgemässen Auslegung" davon auszugehen sei, dass ein Master einer Fachhochschule einem solchen einer Universität gleichgestellt sei.
2.3
2.3.1 Die Auslegung des Begriffs "abgeschlossenes Hochschulstudium", wie er im Einreihungsplan in Anhang A der MBVO verwendet wird, ist vorliegend auch mit Blick auf § 3 Abs. 4 MBVO auszulegen. Diese Bestimmung setzt für die unbefristete Anstellung als Mittel- und Berufsschullehrperson unter anderem voraus, dass diese in den Fächern, in denen sie Unterricht erteilt, über einen Hochschulabschluss verfügt. Ausgangspunkt der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, auf die dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen sowie den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (vgl. zum Ganzen BGE 141 II 220 E. 3.3.1; 137 III 217 E. 2.4.1; 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 25 N. 3 ff.).
2.3.2 Der Begriff "abgeschlossenes Hochschulstudium" an sich legt vorliegend keinen klaren Schluss nahe. Denn Universitäten sowie Fachhochschulen sind "Hochschulen, (…), die Lehre vermitteln, Forschung betreiben, Dienstleistungen anbieten und akademische Grade verleihen" (Botschaft vom 29. Mai 2009 zum Bundesgesetz über die Förderung der Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hochschulbereich [HFKG], BBl 2009 4561 ff. [Botschaft HFKG], 4588). Dabei ist die Ausbildung an diesen Institutionen jeweils in Bachelor- und Masterstudium unterteilt und umfasst grundsätzlich insgesamt 270 ECTS-Punkte. Aus dem Umstand, "dass ein 'abgeschlossenes Hochschulstudium' nach gängigem Verständnis einen Abschluss auf Masterniveau impliziert" (VGr, 8. Mai 2019, VB.2018.00556, E. 5.2.1 Abs. 4 in fine), lässt sich somit vorliegend nichts ableiten. Des Weiteren ist festzuhalten, dass die gemäss der Bologna-Reform vorgesehene Zweiteilung des Studiums dazu geführt hat, dass auch der heutige Bachelorabschluss bereits einen ersten Hochschulabschluss darstellt (VGr, 15. Mai 2013, VB.2012.00739, E. 5.3.4.3 – 8. Mai 2019, VB.2018.00803, E. 4.3 Abs. 3).
2.3.3 Der Einreihungsplan nennt neben dem abgeschlossenen Hochschulstudium auch den "Fachabschluss tieferer Stufe als Hochschulabschluss" sowie den "höchste[n] Fachabschluss". Letztere werden für die Lohnklassen 18 bzw. 19 vorausgesetzt. Aus dieser Systematik ergibt sich, dass mit dem "abgeschlossenen Hochschulstudium" bzw. dem "Hochschulabschluss" die höchsten Anforderungen festgelegt werden sollten; entsprechend erfolgt eine Einreihung dieser Lehrpersonen in die Lohnklassen 20 bis 22 (vgl. VGr, 8. Mai 2019, VB.2018.00803, E. 4.3 in fine). Mit Blick auf die sich hier stellende Frage lässt sich daraus aber ebenfalls nichts ableiten, zumal ein Masterabschluss einer Fachhochschule nicht ohne Weiteres als von "tieferer Stufe als Hochschulabschluss" qualifiziert werden kann.
2.3.4 Aus historischer Perspektive ist zu berücksichtigen, dass die Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung vor der Einführung des Bologna-Modells erlassen worden ist und dass damals ein "Hochschulabschluss" primär als universitärer Hochschulabschluss im Sinn des Lizenziats verstanden wurde. Wie die Kammer bereits erkannt hat, kann daraus jedoch nicht geschlossen werden, dass ein Hochschulabschluss einzig mit einem (universitären) Masterabschluss gleichzusetzen ist (VGr, 8. Mai 2019, VB.2018.00803, E. 4.3 Abs. 3, mit Hinweisen [auch zum Folgenden]). In diesem Sinn lässt sich der Weisung vom 7. April 1999 zur Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung entnehmen, dass für eine unbefristete Anstellung nach § 3 Abs. 4 MBVO nicht in jedem Fall ein Hochschulabschluss notwendig sei, da etwa vor allem für den Berufskundeunterricht an gewerblichen Berufsschulen – anders als beim Mittelschul- und Berufsmittelschulunterricht sowie den meisten Fächern des kaufmännischen Berufsschulunterrichts – häufig keine fachlichen Abschlüsse auf (Fach-)Hochschulniveau beständen; in diesen Fällen sei deshalb bloss das Diplom einer Höheren Fachprüfung bzw. der Meisterprüfung vorauszusetzen (vgl. ABl 1999 546 ff., 556).
2.3.5 Sinn und Zweck der Regelung von § 3 Abs. 4 MBVO ist zu gewährleisten, dass bloss vollständig ausgebildete Lehrpersonen unbefristet angestellt werden, um dadurch die Qualität der Lehrpersonen und des Unterrichts sicherzustellen. Dies deckt sich mit den angestrebten Zielen der Bundesgesetzgebung, wonach Lehrkräfte, die in der beruflichen Grundbildung, der höheren Berufsbildung und der berufsorientierten Weiterbildung unterrichten, über eine fachliche und eine pädagogische und methodisch-didaktische Bildung verfügen (vgl. Art. 46 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 [BBG, SR 412.10]; Art. 46 Abs. 1 der Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 [BBV, SR 412.101]; vgl. VGr, 15. Mai 2013, VB.2012.00739, E. 5.3.4.1). Die Anforderungen an die Lehrpersonen widerspiegeln sich in den im Einreihungsplan genannten Ausbildungen, die sich je nach Unterrichtstyp (Mittelschule, Berufsschule, Berufsmittelschule und kaufmännische Berufsschule) unterscheiden.
2.3.5.1 Kennzeichnend für die universitären Hochschulen sind insbesondere die wissenschaftliche Forschung und Lehre. Die universitäre Ausbildung soll die Fähigkeit der Studierenden fördern, unabhängig zu denken und Zusammenhänge zu erkennen, zu hinterfragen und weiterzuentwickeln. Fachhochschulen bauen dagegen auf einer beruflichen Grundbildung auf und bereiten praxisorientiert auf berufliche Tätigkeiten vor, welche die Anwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und Methoden erfordern. Des Weiteren betreiben sie anwendungsorientierte Forschung. Somit sind Lehre und Forschung von Fachhochschulen viel stärker praxisorientiert als an der Universität (Peter Hänni, Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 63a N. 2; Botschaft HFKG, 4588 f.; vgl. Art. 26 Abs. 1 des Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetzes vom 30. September 2011 [HFKG, SR 414.20]). Diese unterschiedliche inhaltliche Ausrichtung von Universitäten und Fachhochschulen widerspiegelt sich auch in den jeweiligen Zulassungsvoraussetzungen: Während für die Zulassung zur ersten Studienstufe an einer universitären Hochschule grundsätzlich die gymnasiale Maturität vorausgesetzt ist (vgl. Art. 23 HFKG; vgl. zur sogenannten Passerelle die Verordnung vom 2. Februar 2011 über die Ergänzungsprüfung für die Zulassung von Inhaberinnen und Inhabern eines eidgenössischen Berufsmaturitätszeugnisses oder eines gesamtschweizerisch anerkannten Fachmaturitätszeugnisses zu den universitären Hochschulen [SR 413.14]), ist dafür an einer Fachhochschule die Berufsmaturität in Verbindung mit einer beruflichen Grundbildung in einem dem Fachbereich verwandten Beruf (lit. a) oder eine gymnasiale Maturität und eine mindestens einjährige Arbeitswelterfahrung, die berufspraktische und berufstheoretische Kenntnisse in einem dem Fachbereich verwandten Beruf vermittelt hat (lit. b), oder eine Fachmaturität in einer dem Fachbereich verwandten Studienrichtung (lit. c) vorausgesetzt (Art. 25 Abs. 1 HFKG). Dies erhellt, dass sowohl Eingangs- wie Ausgangskompetenzen von Fachhochschulabsolvierenden in einem engen Bezug zur Arbeitswelt stehen. Universitäten und Fachhochschulen erfüllen demnach "heute und in Zukunft unterschiedliche Missionen und Aufgaben"; auf eine Differenzierung zu verzichten, ist deshalb nicht angezeigt (Bernhard Ehrenzeller/Konrad Sahlfeld, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 3. A., Zürich etc. 2014, Art. 63a N. 15; Giovanni Biaggini, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Zürich 2017, Art. 63a N. 2; Botschaft HFKG, 4588).
2.3.5.2 Der Unterricht an Berufsmittelschulen umfasst neben der beruflichen Grundbildung eine erweiterte Allgemeinbildung in zwei Landessprachen, einer dritten Sprache, Mathematik sowie in der Regel zwei Fächer eines Schwerpunkt- sowie zwei eines Ergänzungsbereichs (Art. 2, Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 ff. der Berufsmaturitätsverordnung vom 24. Juni 2009 [BMV, SR 412.103.1]). Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, ist der Unterricht im Bereich der erweiterten Allgemeinbildung vor allem auf theoretische Inhalte ausgerichtet. Da die Vermittlung von theoretischem Fachwissen und einer wissenschaftlichen Denk- und Arbeitsweise insbesondere an Universitäten erfolgt, ist somit nachvollziehbar, wenn für den Unterricht im Rahmen der erweiterten Allgemeinbildung an Berufsmittelschulen eine entsprechende Ausbildung der Lehrperson vorausgesetzt wird. Dies bedeutet vorliegend, dass ein universitärer Masterabschluss für Lehrpersonen der erweiterten Allgemeinbildung an Berufsmittelschulen vorausgesetzt werden darf.
2.3.6 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass bei der Anwendung der Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung jeweils im Einzelfall zu beurteilen ist, ob ein Masterabschluss einer Fachhochschule als "Hochschulabschluss" bzw. "abgeschlossenes Hochschulstudium" qualifiziert werden kann (vgl. VGr, 8. Mai 2019, VB.2018.00803, E. 4.3 Abs. 2 f.; vgl. auch VGr, 15. Mai 2013, VB.2012.00739, E. 5.2 ff.). Es besteht somit eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die unterschiedliche Lohneinreihung von Lehrpersonen mit universitärem Master bzw. Fachhochschulmaster; die entsprechende Rüge der Beschwerdeführerin geht fehl. Vorliegend rechtfertigt es sich nicht, den Abschluss der Beschwerdeführerin als "abgeschlossenes Hochschulstudium" im Sinn von Anhang A Ziff. I Klasse 20 lit. c MBVO zu qualifizieren. Die vorinstanzliche Verfügung erweist sich demnach als rechtmässig.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
4.
Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt (vgl. E. 1.4), sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Die unterliegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.
Weil vorliegend von einem Fr. 15'000.- nicht erreichenden Streitwert auszugehen ist (E. 1.4), ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
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