Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00036
Urteil
der 4. Kammer
vom 30. April 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Nichtigerklärung der Einbürgerung ,
hat sich ergeben:
I.
A. A wurde 1996 in seinem Heimatstaat Kolumbien geboren. Seit 2002 lebt er ordnungsgemäss bewilligt in der Schweiz. Er stellte am 3. Juli 2012 ein Einbürgerungsgesuch. Am 11. Juli 2013 wurde er unter Vorbehalt der Erteilung des (Zürcher) Kantonsbürgerrechts sowie der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung ins Bürgerrecht der Stadt C aufgenommen. Das Gemeindeamt des Kantons Zürich erteilte ihm mit Verfügung vom 17. April 2014 das zürcherische sowie das Schweizer Bürgerrecht und bestätigte die Aufnahme ins Bürgerrecht der Stadt C.
Mit Urteil des Bezirksgerichts D vom 17. August 2016 wurde A wegen Verbrechens gegen das Betäubungsmittelgesetz, Fahrens in fahrunfähigem Zustand, mehrfachen Fahrens ohne Berechtigung sowie mehrfacher Übertretung des Betäubungsmittelgesetzes mit 22 Monaten Freiheitsstrafe sowie Fr. 500.- Busse bestraft.
B. Das Gemeindeamt erklärte die Einbürgerung von A vom 17. April 2014 mit (unbegründeter) Verfügung vom 3. Juni 2019 für nichtig. An der Nichtigerklärung der Einbürgerung hielt es mit einer ebenfalls auf den 3. Juni 2019 datierten, begründeten Verfügung fest, welche dem Rechtsvertreter von A am 8. August 2019 zuging.
II.
A liess am 9. September 2019 Rekurs bei der Direktion der Justiz und des Innern erheben und im Wesentlichen beantragen, es sei von der Nichtigerklärung seiner Einbürgerung abzusehen. Die Direktion der Justiz und des Innern wies den Rekurs mit Verfügung vom 13. Dezember 2019 ab.
III.
Am 20. Januar 2020 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei von der Nichtigerklärung seiner Einbürgerung abzusehen. Die Direktion der Justiz und des Innern schloss am 28. Januar 2020 auf Abweisung der Beschwerde. Das Gemeindeamt beantragte am 7. Februar 2020 die Abweisung des Rechtsmittels unter Entschädigungsfolge.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Direktion der Justiz und des Innern über Anordnungen des Gemeindeamts betreffend die Nichtigerklärung von Einbürgerungen nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Am 20. Juni 2014 erliess die Bundesversammlung das Bundesgesetz über das Schweizer Bürgerrecht (BüG, SR 141.0). Per 1. Januar 2018 trat dieses in Kraft und hob das Bundesgesetz vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (aBüG, AS 1952 1087) auf (vgl. Art. 49 BüG in Verbindung mit Ziff. I Anhang BüG). Das neue Gesetz gilt allerdings nicht rückwirkend. So richten sich Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts gemäss Art. 50 Abs. 1 BüG nach dem Recht, das bei Eintritt des massgebenden Tatbestands in Kraft steht bzw. stand. Anwendbar sind demnach vorliegend Art. 12 ff. aBüG über die ordentliche Einbürgerung sowie Art. 41 aBüG für deren Nichtigerklärung.
3.
3.1 Gemäss Art. 41 aBüG kann die Einbürgerung vom zuständigen Bundesamt mit Zustimmung der Behörde des Heimatkantons nichtig erklärt werden, wenn sie durch falsche Angaben oder Verheimlichung erheblicher Tatsachen erschlichen worden ist (Abs. 1). Die Einbürgerung kann innert zwei Jahren, nachdem das Bundesamt vom rechtserheblichen Sachverhalt Kenntnis erhalten hat, spätestens aber innert acht Jahren nach dem Erwerb des Schweizer Bürgerrechts nichtig erklärt werden; nach jeder Untersuchungshandlung, die der eingebürgerten Person mitgeteilt wird, beginnt eine neue zweijährige Verjährungsfrist zu laufen; die Fristen stehen während eines Beschwerdeverfahrens still (Abs. 1bis). Unter den gleichen Voraussetzungen kann die (ordentliche) Einbürgerung nach Art. 12–17 aBüG auch von der kantonalen Behörde nichtig erklärt werden (Abs. 2).
3.2 Das blosse Fehlen einer Einbürgerungsvoraussetzung genügt für eine Nichtigerklärung nicht. Diese setzt vielmehr voraus, dass die Einbürgerung "erschlichen", das heisst mit einem unlauteren und täuschenden Verhalten erwirkt worden ist. Arglist im Sinn des strafrechtlichen Betrugstatbestands ist nicht erforderlich. Immerhin ist notwendig, dass der Betroffene bewusst falsche Angaben macht bzw. die Behörde bewusst in einem falschen Glauben lässt und so den Vorwurf auf sich zieht, es unterlassen zu haben, die Behörde über eine erhebliche Tatsache zu informieren (vgl. BGE 140 II 65 E. 2.2 [auch zum Folgenden], 132 II 113 E. 3.1 mit Hinweisen).
3.3 Über eine nachträgliche Änderung in seinen Verhältnissen, von welcher der Betroffene weiss oder wissen muss, dass sie einer Einbürgerung entgegensteht, muss er die Behörden unaufgefordert informieren. Diese Pflicht ergibt sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) sowie aus der verfahrensrechtlichen Mitwirkungspflicht nach § 7 Abs. 2 VRG (VGr, 8. April 2015, VB.2014.00640, E. 3.1; vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 7 N. 89 ff.). Die Behörde darf sich ihrerseits darauf verlassen, dass die einmal erteilten Auskünfte bei passivem Verhalten der gesuchstellenden Person nach wie vor zutreffen (vgl. BGE 132 II 113 E. 3.2).
4.
4.1 Vorliegend ist zunächst umstritten, ob die relative Verjährungsfrist des Art. 41 Abs. 1bis aBüG von zwei Jahren für die Nichtigerklärung der Einbürgerung gewahrt ist.
4.2 Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich – teilweise sinngemäss – geltend, der Beschwerdegegner habe seit dem 25. Juni 2015 Kenntnis vom gegen ihn geführten Strafverfahren gehabt. Überdies habe er (der Beschwerdeführer) gegenüber den Strafbehörden am 6. Juli 2015 ein Geständnis abgelegt, weshalb spätestens ab diesem Zeitpunkt klar gewesen sei, dass der Nichtigkeitsgrund erfüllt sei. Der Beschwerdegegner habe ihm erst mit Verfügung vom 19. Juni 2017 angezeigt, dass er die Nichtigerklärung seiner (des Beschwerdeführers) Einbürgerung in Betracht ziehe. Diese Verfügung sei ihm erst am 10. Juli 2017 und damit zu einem Zeitpunkt eröffnet worden, da die relative Verjährungsfrist bereits abgelaufen gewesen sei.
Demgegenüber vertritt der Beschwerdegegner die Auffassung, die relative Verjährungsfrist beginne in Fällen wie dem vorliegenden erst zu laufen, wenn das strafbare Verhalten durch einen rechtskräftigen Strafbefehl bzw. ein rechtskräftiges Strafurteil ausgewiesen sei.
4.3 Das Bundesgericht hat in einem Urteil vom 15. Juni 2015 (1C_156/2015) hinsichtlich des Beginns der relativen Verjährungsfrist erwogen, was folgt: "[Es] ist derjenige Zeitpunkt ausschlaggebend, in welchem die zuständige Behörde von Umständen erfährt, welche mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit darauf schliessen lassen, dass die Einbürgerung durch falsche Angaben oder durch die Verheimlichung erheblicher Tatsachen über die Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung nach Art. 14 lit. c [aBüG] erschlichen worden ist. Diesen Anforderungen vermag eine Strafanzeige nicht zu genügen, denn eine solche kann jederzeit und von jeder Person gegen jede beliebige andere Person eingereicht werden […]. Mit ihr werden lediglich Sachverhalte, welche möglicherweise deliktsrelevant sein können, den Strafverfolgungsbehörden zur Kenntnis gebracht. Diese haben sodann Erhebungen zu tätigen und Beweise zu sammeln, um festzustellen, ob gegen den Beschuldigten ein Strafbefehl zu erlassen, Anklage zu erheben oder aber das Verfahren einzustellen ist […]. In diesem Verfahrensstadium kann der beschuldigten Person daher noch nicht vorgeworfen werden, sie habe die schweizerische Rechtsordnung missachtet, liegt doch bestenfalls bloss ein Tatverdacht vor. […] Aufgrund des im Nichtigkeitsverfahren geltenden Untersuchungsgrundsatzes […] müsste die Einbürgerungsbehörde [andernfalls] im Hinblick auf die Wahrung der zweijährigen Frist Abklärungen über die vorgeworfenen Delikte vornehmen. Dies fällt jedoch klarerweise in die Zuständigkeit der Strafverfolgungsbehörden" (E. 2.6). Im konkret beurteilten Fall stellte das Bundesgericht für den Beginn der relativen Verjährungsfrist auf den Zeitpunkt der Kenntnisnahme des Strafbefehls ab (E. 2.7). Es hielt jedoch ausdrücklich fest, dass in anderen Fällen, in denen vor der Einbürgerung begangene Straftaten verheimlicht worden seien, anhand der Umstände des konkreten Sachverhalts zu beurteilen sei, welches der rechtserhebliche Sachverhalt sei, mit dessen Kenntnisnahme durch die zuständige Behörde die zweijährige Frist des Art. 41 Abs. 1bis aBüG zu laufen beginne (E. 2.7 am Ende).
Aus dem Ausgeführten erhellt, dass der Beginn der relativen Verjährungsfrist gemäss Art. 41 Abs. 1bis aBüG in Fällen wie dem vorliegenden nicht zwingend mit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme von einer Verurteilung der eingebürgerten Person durch die Einbürgerungsbehörde zusammenfällt, sondern schon zu laufen beginnen kann, bevor ein rechtskräftiger Strafentscheid gegen die eingebürgerte Person vorliegt. Der Beginn des Fristenlaufs ist jeweils anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls festzusetzen bzw. es ist im Rahmen einer Einzelfallbeurteilung zu ermitteln, ab welchem Zeitpunkt die der Einbürgerungsbehörde bekannten Umstände mit einer genügenden Wahrscheinlichkeit darauf schliessen liessen, die betroffene Person habe hinsichtlich der Einbürgerungsvoraussetzung des Beachtens der Rechtsordnung (Art. 14 lit. c aBüG) falsche Angaben gemacht oder erhebliche Tatsachen verschwiegen.
Wie oben 3.1 dargelegt, beginnt nach jeder Untersuchungshandlung der Einbürgerungsbehörde, die der eingebürgerten Person mitgeteilt wird, eine neue zweijährige Frist zu laufen (Art. 41 Abs. 1bis Satz 2 aBüG). Als Untersuchungshandlung gilt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung jede durch die Behörde getroffene Instruktionsmassnahme im Hinblick auf die Untersuchung eines Falls. Da nur die der betroffenen Person eröffneten Untersuchungsmassnahmen massgebend sind, umfasst der Kreis der relevanten Handlungen insbesondere die Massnahmen zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie Massnahmen, die es der eingebürgerten Person ermöglichen, sich im Rahmen der Ausübung ihres rechtlichen Gehörs zu äussern (BGr, 15. Juni 2015, 1C_156/2015, E. 2.4 mit Hinweisen).
4.4 Hier zeigte die Kantonspolizei Zürich dem Beschwerdegegner mit Schreiben vom 23. Juni 2015 an, dass "gegen mehrere Staatsangehörige südamerikanischer Staaten wegen qualifizierten Widerhandlungen gegen das BetMG etc." ermittelt werde; unter den Beschuldigten befinde sich auch der Beschwerdeführer, welcher in Untersuchungshaft genommen worden sei. Wie die Vorinstanz zutreffend erwägt, war diese polizeiliche Mitteilung nicht geeignet, um mit einer genügenden Wahrscheinlichkeit darauf schliessen zu können, dass der Beschwerdeführer seine Einbürgerung durch falsche Angaben oder die Verheimlichung erheblicher Tatsachen über die Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung erschlichen habe. Daran ändert nichts, dass die Kantonspolizei zur Prüfung eines möglichen Verstosses gegen das Bürgerrechtsgesetz im Rahmen des Einbürgerungsverfahrens um Zustellung der vom Beschwerdeführer unterzeichneten Erklärung über die Beachtung der Rechtsordnung ersuchte.
Entgegen dem sinngemässen Vorbringen des Beschwerdeführers kann für den Beginn des Fristenlaufs sodann nicht auf sein angebliches Geständnis gegenüber den Ermittlungsbehörden vom 6. Juli 2015 abgestellt werden, zumal nicht ersichtlich ist, dass der Beschwerdegegner von einem Geständnis oder anderen Ergebnissen des Ermittlungsverfahrens zeitnah Kenntnis erlangt hätte. Aus den Akten ist vielmehr zu schliessen, dass der Beschwerdegegner erst mit der Zustellung eines vom 16. Dezember 2015 datierenden Polizeirapports am 21. Dezember 2015 nähere Angaben zum Ausmass der gegen den Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfe erhielt. Gemäss dem genannten Bericht konnte gegen den Beschwerdeführer ermittelt werden, dass er sich ab Juli 2013 mit seiner Mutter zum "Kokainhandel im grossen Stile" zusammengeschlossen habe; im Protokoll einer polizeilichen Einvernahme des Beschwerdeführers vom 15. Dezember 2015 ist sodann vermerkt, im laufenden Strafverfahren sei festgestellt worden, dass der Beschwerdeführer seit Frühsommer 2013 allein und zusammen mit seiner Mutter mit Kokain gehandelt habe. Wie sich sogleich zeigen wird, kann offengelassen werden, ob die dem Beschwerdegegner Mitte Dezember 2015 zugestellten Unterlagen geeignet waren, mit einer genügenden Wahrscheinlichkeit auf das Vorliegen eines Nichtigkeitsgrunds schliessen zu lassen und somit den Beginn des Fristenlaufs vor Abschluss des Strafverfahrens und der Strafuntersuchung auszulösen.
4.5 Der Beschwerdegegner stellte dem Beschwerdeführer mit Einschreiben vom 19. Juni 2017 die Nichtigerklärung seiner Einbürgerung in Aussicht und gab ihm Gelegenheit zur Äusserung. Dieses Schreiben wurde mit dem Vermerk "nicht abgeholt" retourniert. Es bzw. ein inhaltlich identisches, auf den 3. Juli 2017 datiertes Schreiben wurde dem Beschwerdeführer schliesslich am 10. Juli 2017 zugestellt. Selbst wenn zugunsten des Beschwerdeführers ein Beginn des Fristenlaufs im Dezember 2015 und als massgeblicher Zeitpunkt der behördlichen Untersuchungsmassnahme die tatsächliche Zustellung vom 10. Juli 2017 angenommen würde, wäre die (erste) relative Frist von zwei Jahren gewahrt. Da der Beschwerdegegner die ordentliche Einbürgerung des Beschwerdeführers (vgl. dazu Art. 12 ff. BüG) mit Verfügung vom 3. Juni 2019 nichtig erklärte und diese dem Beschwerdeführer am 6. Juni 2019 eröffnet wurde, wurde auch die zweite relative Verjährungsfrist eingehalten. Solches gälte auch, wenn der letzte Tag der Abholfrist des der Post am 20. Juni 2017 übergebenen Einschreibens vom Vortag (oder der Tag der Postaufgabe) als massgeblicher Zeitpunkt für die verjährungsunterbrechende Untersuchungshandlung betrachtet würde.
4.6 Soweit der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht, der Beschwerdegegner hätte angesichts seines (des Beschwerdeführers) Geständnisses vom 6. Juli 2015 ohne eigene Untersuchungen bzw. schon mittels "behördlicher Kommunikation" in Erfahrung bringen können, dass ein Grund für die Nichtigerklärung seiner Einbürgerung vorliege, weshalb ein früherer Beginn der relativen Verjährungsfrist anzunehmen sei, kann ihm nicht gefolgt werden. Es scheint schon fraglich, ob die Einbürgerungsbehörde überhaupt verpflichtet sei, sich aktiv nach dem Stand der Ermittlungen zu erkundigen. Die hier interessierende Ermittlung wurde sodann gegen mehrere Personen geführt und betraf qualifizierte Betäubungsmitteldelikte. Eine Pflicht des Beschwerdegegners, sich schon nach wenigen Wochen oder schon vor Erhalt des Polizeirapports vom 16. Dezember 2015 nach dem Stand der Ermittlungen zu erkundigen, kann jedenfalls nicht angenommen werden.
4.7 Nach dem Gesagten erweist sich die Nichtigerklärung der Einbürgerung des Beschwerdeführers als fristgerecht.
5.
Der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer stellt zu Recht nicht in Abrede, dass er seine Einbürgerung im Sinn des Art. 41 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 14 lit. c aBüG erschlichen hat. Es kann insoweit auf die Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG.).
6.
6.1 Die Beschwerde wendet hingegen ein, die Nichtigerklärung der Einbürgerung sei unverhältnismässig.
6.2 Die Zulässigkeit der Nichtigerklärung einer Einbürgerung ist – wie jedes andere Verwaltungshandeln auch – am Gesetzeszweck und ergänzend am Grundsatz der Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns zu messen (BGE 140 II 65 E. 4.2 mit Hinweis auf BGE 135 II 161 E. 5.4).
6.3 Der Beschwerdeführer wurde unter anderem wegen Verbrechens gegen das Betäubungsmittelgesetz (Kokainhandel) mit einer Freiheitsstrafe von 22 Monaten und Fr. 500.- Busse belegt; er wurde mithin erheblich straffällig. Die der Verurteilung zugrunde liegenden (schweren) Betäubungsmitteldelikte beging der Beschwerdeführer zwischen Juni 2013 und seiner Verhaftung am 1. Juni 2015. Es trifft deshalb zu, dass er die Straftaten teilweise als Minderjähriger sowie als junger Erwachsener beging. Mit Blick auf die fast zweijährige schwere Delinquenz im Bereich des Drogenhandels vermag der Gesetzeszweck die Nichtigerklärung seiner Einbürgerung vorliegend dennoch ohne Weiteres zu decken und ist dem öffentlichen Interesse an der Nichtigerklärung der Einbürgerung ein erhebliches Gewicht beizumessen, was denn auch der Beschwerdeführer einräumt.
Der weitere Aufenthalt des Beschwerdeführers in der Schweiz bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens (BGE 140 II 65 E. 4.2.2). Sein privates Interesse an einem Verbleib in der Schweiz ist deshalb entgegen der Beschwerde im vorliegenden Verfahren ebenso wenig zu berücksichtigen wie der Umstand, dass er seit seiner Verhaftung im Juni 2015 nicht mehr delinquiert haben will. Weiter kann er nichts daraus zu seinen Gunsten ableiten, dass der Beschwerdegegner die Nichtigerklärung seiner Einbürgerung erst im Sommer 2019 verfügte, nachdem die Ausgangsverfügung innert der von der Bundesgesetzgebung festgelegten Zeitspanne erging (vgl. BGr, 21. Juni 2010, 1C_167/2010, E. 4 am Ende).
6.4 Die Nichtigerklärung der Einbürgerung des Beschwerdeführers erweist sich nach dem Gesagten (auch) als verhältnismässig.
7.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
8.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
Auch der Beschwerdegegner hat die Zusprechung einer Parteientschädigung beantragt. Gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG hat das Gemeinwesen in der Regel – und so auch hier – keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1; Plüss, § 17 N. 51); (auch) dem Beschwerdegegner bleibt eine Parteientschädigung verwehrt.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 2'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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