Verweigerung der Fortsetzung des Ehevorbereitungsverfahrens und der Trauung (Nebenfolgen)

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00024

Urteil

des Einzelrichters

vom 28. Mai 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

1.A,

2.B,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

und

Zivilstandsamt der Stadt Zürich,

Mitbeteiligter,

betreffend unentgeltliche Rechtspflege,

hat sich ergeben:

I.

A, ein 1978 geborener Staatsangehöriger der Türkei, und B, eine 1960 geborene Schweizerin, ersuchten das Zivilstandsamt der Stadt Zürich am 10. Januar 2019 ein erstes Mal um Durchführung des Vorbereitungsverfahrens für die Eheschliessung. Wegen fehlenden Nachweises des rechtmässigen Aufenthalts von A wies das Zivilstandsamt der Stadt Zürich dieses Gesuch mit Verfügung vom 28. März 2019 ab. Am 14. bzw. 16. Mai 2019 reichten er und B daraufhin ein weiteres Gesuch um Durchführung des Ehevorbereitungsverfahrens ein. Mit Schreiben vom 20. Mai 2019 wurde ihnen in diesem Zusammenhang eine Frist von 60 Tagen angesetzt, um den rechtmässigen hiesigen Aufenthalt von A nachzuweisen.

Am 3. Juli 2019 liessen A und B um Abnahme bzw. – eventualiter – Erstreckung der ihnen angesetzten Frist ersuchen, was das Zivilstandsamt der Stadt Zürich dem Paar mit Verfügung vom 30. Juli 2019 verwehrte; unter Hinweis auf den fehlenden Nachweis des rechtmässigen Aufenthalts von A verweigerte es ihm und B zudem die Fortsetzung des Ehevorbereitungsverfahrens und die Trauung.

II.

Ein dagegen erhobenes Rechtsmittel wies die Direktion der Justiz und des Innern (Gemeindeamt) mit Verfügung vom 26. November 2019 ab und sprach keine Parteientschädigungen zu; ein Gesuch von A und B um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung wurde ebenfalls abgewiesen und diesen die Verfahrenskosten von Fr. 223.- unter solidarischer Haftung füreinander auferlegt.

III.

A und B liessen am 14. Januar 2020 gegen die Verweigerung des Armenrechts Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei ihnen für das Rekursverfahren die unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung zu gewähren, die Entschädigung des ihnen als unentgeltlichen Rechtsbeistand beizugebenden unterzeichnenden Rechtsanwalts auf Fr. 778.50 festzusetzen und die Gebühr des Rekursverfahrens definitiv bzw. – eventualiter – einstweilen auf die Staatskasse zu nehmen; in prozessualer Hinsicht ersuchten sie ferner um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung auch für das Beschwerdeverfahren.

Das Zivilstandsamt der Stadt Zürich erstattete keine Beschwerdeantwort. Das Gemeindeamt schloss am 11. Februar 2020 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Hierzu liessen sich A und B am 25. März 2020 vernehmen. Am 15. Mai 2020 reichte ihr Rechtvertreter zudem eine Honorarnote ein.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

Die Zuständigkeit für Beschwerden gegen die Nichtgewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und -vertretung richtet sich nach der Zuständigkeit in der Hauptsache (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 16 N. 122). Nachdem das Verwaltungsgericht für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der kantonalen Aufsichtsbehörde über die Zivilstandsämter zuständig ist (vgl. §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in Verbindung mit Art. 90 Abs. 1 f. der [eidgenössischen] Zivilstandsverordnung vom 28. April 2004 [ZStV, SR 211.112.2] sowie § 12a Abs. 2 und § 20a der kantonalen Zivilstandsverordnung vom 1. Dezember 2004 [LS 231.1]), gilt dies daher auch für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde. Diese ist angesichts des die Schwelle von Fr. 20'000.- nicht überschreitenden Streitwerts gerichtsintern durch den Einzelrichter zu erledigen (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).

Für die Beurteilung der Aussichtslosigkeit ist jener Zeitpunkt massgebend, in dem das Rechtsmittel eingereicht wird (BGE 133 III 614 E. 5; Plüss, § 16 N. 54). Offenkundig aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Abzustellen ist auf das hypothetische Verhalten einer vermögenden Partei: Die Aussichtslosigkeit ist zu bejahen, wenn sich eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, bei vernünftiger Überlegung gegen die Ergreifung eines Rechtsmittels entschliessen würde. Je stärker ein Verfahren mit Grundrechtseingriffen der gesuchstellenden Person verbunden ist, desto geringere Anforderungen sind daher auch an das Kriterium der fehlenden Aussichtslosigkeit zu stellen, ist doch davon auszugehen, dass bei drohenden schweren Eingriffen auch Selbstzahlende trotz geringen Erfolgsaussichten zur Prozessführung bereit wären (zum Ganzen Plüss, § 16 N. 47 f.).

3.

3.1 Der Beschwerdegegner wies das Armenrechtsgesuch des Beschwerdeführers wegen offensichtlicher Aussichtslosigkeit ab. Begründet wird dieser Entscheid damit, dass sich eine Partei mit genügenden finanziellen Mitteln in der Lage des Beschwerdeführers bei vernünftiger Überlegung nicht zu einem Prozess entschieden hätte, weil dem Zivilstandsamt, nachdem der Beschwerdeführer innert ihm gewährter Frist keinen Aufenthaltstitel vorzuweisen vermocht habe, gar nichts anderes übrig geblieben sei, als ihm und der Beschwerdeführerin die Trauung zu verweigern. Dies habe umso eher zu gelten, als schon bei Erlass der Ausgangsverfügung ein negativer erstinstanzlicher migrationsrechtlicher Entscheid vorgelegen habe.

Dem halten die Beschwerdeführenden im Wesentlichen entgegen, dass das massgebliche (Zivil[stands]-)Recht keine Frist vorsehe, innert welcher der Nachweis des rechtmässigen Aufenthalts erbracht werden oder das Ehevorbereitungsverfahren abgeschlossen sein müsse. Das Zivilstandsamt hätte ihnen die Frist von 60 Tagen zum Nachweis der Rechtmässigkeit des Aufenthalts des Beschwerdeführers daher auf ihr Gesuch hin gestützt auf § 12 Abs. 1 VRG erstrecken müssen, zumal kein privates oder öffentliches Interesse an einer möglichst raschen Erledigung des Ehevorbereitungsverfahrens bestanden habe. Dies ergebe sich auch aus den Weisungen des Eidgenössischen Amts für das Zivilstandswesen (EAZW) zum Nachweis des rechtmässigen Aufenthalts ausländischer Verlobter im Ehevorbereitungsverfahren (vgl. Weisung Nr. 10.11.01.12 "Ehen und eingetragene Partnerschaften ausländischer Staatsangehöriger: Nachweis des rechtmässigen Aufenthaltes und Meldung an die Ausländerbehörden / Rechtmässiger Aufenthalt" vom 1. Januar 2011 [Stand am 1. Februar 2014], unter www.bj.admin.ch > Gesellschaft

Zivilstandswesen > Weisungen [Weisung EAZW]). Anzumerken sei überdies, dass es einer verlobten Person ohne legalen Aufenthaltsstatus nicht möglich sei, in einem ersten Schritt eine Kurzaufenthaltsbewilligung zwecks Eheschliessung beim Migrationsamt zu beantragen bzw. zu erhalten und darauf in einem zweiten Schritt ein Ehevorbereitungsverfahren einzuleiten, setze die Erteilung einer Kurzaufenthaltsbewilligung zwecks Eheschliessung doch gemäss konstanter Praxis voraus, dass eine Eheschliessung in absehbarer Zeit möglich sei. Dies sei aber nur der Fall, wenn ein Ehevorbereitungsverfahren eingeleitet worden sei und bereits einen gewissen Stand erreicht habe.

3.2 Vor der Trauung findet das Ehevorbereitungsverfahren statt (vgl. Art. 97 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs [ZGB, SR 210]). In dessen Rahmen müssen Verlobte, die nicht Schweizerbürgerinnen und -bürger sind, laut Art. 98 Abs. 4 ZGB ihren rechtmässigen Aufenthalt in der Schweiz nachweisen. Sie haben deshalb nach Art. 64 Abs. 2 ZStV dem Gesuch um Durchführung des Ehevorbereitungsverfahrens ein Dokument zum Nachweis der Rechtmässigkeit ihres Aufenthalts in der Schweiz bis zum voraussichtlichen Zeitpunkt der Trauung beizulegen. Nach Art. 66 Abs. 2 lit. e ZStV prüft das Zivilstandsamt, ob der Nachweis des rechtmässigen Aufenthalts in der Schweiz erbracht wurde. Wird der Nachweis nicht erbracht, verweigert es die Trauung (Art. 67 Abs. 3 ZStV).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt Art. 98 Abs. 4 ZGB den Zivilstandsämtern keinen Ermessensspielraum bei Heiratsgesuchen ausländischer Personen, welche die Rechtmässigkeit ihres Aufenthalts in der Schweiz nicht dargetan haben (BGE 137 I 351 E. 3.7; BGr, 4. Oktober 2016, 5A_230/2016, E. 2.3 [beides auch zum Folgenden]). Sie sind namentlich nicht befugt, selbst über die rechtmässige Anwesenheit der Gesuchstellenden zu befinden. Diese Aufgabe obliegt ausschliesslich der zuständigen Ausländerbehörde (vorliegend dem Migrationsamt des Kantons Zürich). Allein die Ausländerbehörde hat (auch) darüber zu entscheiden, ob einer ausländischen Person im Hinblick auf ihren Wunsch, in der Schweiz zu heiraten, der hiesige Aufenthalt während des Ehevorbereitungsverfahrens zu gestatten sei (zum Ganzen VGr, 31. Oktober 2018, VB.2018.00431, E. 4 [nicht auf www.vgrzh.ch]; in diese Richtung bereits VGr, 20. Januar 2012, VB.2011.00600, E. 2.1 unter Hinweis auf den mit Art. 98 Abs. 4 ZGB verfolgten Zweck, die Übereinstimmung der Entscheide von Zivilstands- und Ausländerbehörden zu fördern und damit ein widersprüchliches Verhalten des Staats zu verhindern [BBl 2008, 2472]). Um jedoch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren und ein überspitzt formalistisches Vorgehen zu vermeiden, müssen die Zivilstandsbehörden einem bzw. einer ausländischen Verlobten genügend Zeit einräumen, um an die zuständige Ausländerbehörde zu gelangen und eine entsprechende Bescheinigung bzw. eine (Kurz-)Aufenthaltsbewilligung zwecks Vorbereitung der Heirat zu erlangen (BGE 138 I 41 E. 5; BGr, 19. November 2012, 5A_612/2012, E. 6.1 mit Hinweisen).

In diesem Sinn hält das EAZW die kantonalen Zivilstandsämter in der vorzitierten Weisung zum Nachweis des rechtmässigen Aufenthalts ausländischer Verlobter dazu an, diesen zur Beschaffung eines gültigen Aufenthaltstitels bei den Ausländerbehörden eine "vernünftige Frist" von maximal 60 Tagen zu gewähren (Weisung EAZW, Ziff. 2.2, S. 6). Diese Maximalfrist stufte das Bundesgericht – worauf auch in der Weisung des EAZW ausdrücklich hingewiesen wird – in der Vergangenheit (wiederholt) als ausreichend bzw. angemessen ein (BGE 138 I 41 E. 5; BGr, 27. November 2013, 5A_743/2013, E. 5.2, und 19. November 2012, 5A_612/2012, E. 6.2; so auch schon implizit VGr, 20. Januar 2012, VB.2011.00600, E. 4).

3.3 Der Beschwerdeführer reiste im Jahr 2016 mit einem Schengenvisum in die Schweiz ein und hält sich seit dessen Ablauf illegal hier auf. Bei der Einreichung des Ehevorbereitungsgesuchs vermochte er daher – was unbestritten ist – den nach Art. 98 Abs. 4 ZGB geforderten Nachweis der Rechtmässigkeit seines hiesigen Aufenthalts nicht zu erbringen. In Nachachtung der Vorgaben des EAZW in solchen Fällen räumte das Zivilstandsamt den Beschwerdeführenden deshalb am 20. Mai 2019 Frist bis am 20. Juli 2019 ein, um die gesetzlichen Vorgaben doch noch zu erfüllen. Erst als den Beschwerdeführenden der Nachweis auch innert dieser Frist nicht gelungen war, verweigerte ihnen das Zivilstandsamt (zehn Tage später) die Fortsetzung des Ehevorbereitungsverfahrens und die Trauung.

Das Zivilstandsamt gewährte den Beschwerdeführenden, welche die Rechtmässigkeit des Aufenthalts des Beschwerdeführers von Gesetzes wegen – wie aufgezeigt – bei Einleitung des Ehevorbereitungsverfahrens hätten belegen müssen (Art. 98 Abs. 4 ZGB und Art. 64 Abs. 2 ZStV), hierfür somit bereits eine Nachfrist, die sich an der oberen Grenze des in solchen Fällen Üblichen bewegte. Es entspricht sodann dem Wesen einer solchen Nachfrist, dass sie nicht beliebig erstreckt werden kann. Mit einer zusätzlichen Fristerstreckung kann der oder die Betroffene deshalb auch bei einem entsprechenden Gesuch nicht rechnen, es sei denn, es lägen ganz besondere Gründe vor (vgl. dazu auch die Fussnote 28 in der Weisung EAZW, Ziff. 2.2, S. 6, auf welche sich die Beschwerdeführenden berufen und wo sich festgehalten findet, dass die Frist von maximal 60 Tagen gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip sistiert oder verlängert werden müsse, wenn das Verfahren zur Klärung des Aufenthalts es erfordere). Solche Gründe aber machten die Beschwerdeführenden hier nicht geltend. Der blosse Hinweis auf das hängige migrationsrechtliche Verfahren rechtfertigte die beantragte Erstreckung bzw. Sistierung der 60-tägigen Nachweisfrist jedenfalls nicht, nachdem das (zuständige) Migrationsamt dem Beschwerdeführer bereits mit Verfügung vom 23. Mai 2019 die Erteilung einer Kurzaufenthaltsbewilligung bzw. die Duldung des Aufenthalts zwecks Vorbereitung der Eheschliessung verweigert hatte. So mag ein Zuwarten der Zivilstandsbehörden bei einem ausstehenden ausländerrechtlichen Entscheid der ersten Instanz über die Erteilung einer Kurzaufenthaltsbewilligung zwecks Eheschliessung mit Blick auf den mit Art. 98 Abs. 4 ZGB verfolgten Zweck der Koordination der Entscheide von Zivilstands- und Ausländerbehörden in der Regel angezeigt erscheinen (so auch der Entscheid GE.2011.0110 des Cour de droit administratif et public des Kantons Waadt vom 19. März 2012, E. 3, auf welchen [wohl] sowohl die vorzitierte Fussnote 28 in der Weisung EAZW, Ziff. 2.2, S. 6, als auch die Beschwerdeführenden Bezug nehmen); ein pendentes migrationsrechtliches Rekurs- oder Beschwerdeverfahren bildet jedoch keinen (besonderen) Grund für eine ausnahmsweise Sistierung der Nachweisfrist bzw. deren Verlängerung auf unbestimmte Dauer (so VGr, 31. Oktober 2018, VB.2018.00431, E. 4.4, und 28. September 2017, VB.2017.00441, E. 2.2 [beide nicht publiziert]).

Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, wenn das Zivilstandsamt den Beschwerdeführenden nach dem ungenutzten Ablauf der ihnen zum Nachweis des rechtmässigen Aufenthalts des Beschwerdeführers nach Art. 98 Abs. 4 ZGB gewährten (faktisch über 70-tägigen) Frist in Anwendung von Art. 67 Abs. 3 ZStV die Fortsetzung des Ehevorbereitungsverfahrens und die Trauung verweigerte. Wie der Beschwerdegegner in diesem Zusammenhang zur Recht erwägt, ist denn auch nicht ersichtlich, inwiefern den Beschwerdeführenden daraus rechtlich relevante Nachteile entstehen sollten. Falls es dem Beschwerdeführer dereinst doch noch gelänge, seinen rechtmässigen Aufenthalt in der Schweiz nachzuweisen, liesse sich ohne Weiteres ein neues Ehevorbereitungsverfahren durchlaufen. Auch lässt sich dem Beschwerdeführer – entgegen seinem Dafürhalten – die einzig dem fehlenden Nachweis seines rechtmässigen Aufenthalts geschuldete Einstellung des Ehevorbereitungsverfahrens im migrationsrechtlichen Verfahren nicht vorwerfen, da das erfolgreiche Durchlaufen des zivilstandsrechtlichen Verfahrens keine Voraussetzung für die Erteilung einer Kurzaufenthaltsbewilligung zwecks Heirat bildet, solange der Ehewille der Betroffenen anderweitig hinreichend nachgewiesen ist und – wie hier – aufgrund der Verfügbarkeit der weiteren erforderlichen Zivilstandsdokumente davon auszugehen ist, dass der Eheschluss in absehbarer Zeit erfolgen könnte (vgl. BGr, 17. Januar 2020, 2C_827/2019, E. 4.6).

3.4 Demnach war der Rekurs der Beschwerdeführenden bereits im Zeitpunkt seiner Einreichung offensichtlich aussichtslos. Der Beschwerdegegner wies ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung folglich zu Recht ab.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte aufzuerlegen (vgl. § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; ferner Plüss, § 14 N. 4). Eine Parteientschädigung bleibt ihnen verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).

Der Beschwerdegegner verlangt ebenfalls die Zusprechung einer Parteientschädigung. Praxisgemäss ist einem Gemeinwesen nur unter besonderen Umständen eine Parteientschädigung zuzusprechen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1; Plüss, § 17 N. 51). Da solche hier nicht vorliegen, ist auch dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen.

4.2 Angesichts des vorstehend Ausgeführten konnten die Beschwerdeführenden nicht ernsthaft mit einer Gutheissung ihrer Beschwerde rechnen. Ihr Armenrechtsgesuch für das Beschwerdeverfahren ist daher ebenfalls abzuweisen.

5.

Gegen dieses nur die Nichtgewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und -vertretung betreffende Urteil steht das gleiche Rechtsmittel zur Verfügung, wie wenn es (auch noch) um die Hauptsache ginge (Plüss, § 16 N. 122), das heisst, es kann Beschwerde in Zivilsachen nach Art. 72 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden.

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung wird abgewiesen.

3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 250.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 370.-- Total der Kosten.

4. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte auferlegt.

5. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

6. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

7. Mitteilung an …