Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00011
Urteil
des Einzelrichters
vom 30. April 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Christoph Raess.
In Sachen
Unterhaltsgenossenschaft A,
Beschwerdeführerin,
gegen
B,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Busse wegen Strassenschäden ,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 18. Mai 2019 belegte die Unterhaltsgenossenschaft A B mit einer Busse in der Höhe von Fr. 200.-, da sie im Winter 2018/2019 eine Flurstrasse, welche im Eigentum der Unterhaltsgenossenschaft ist, durch "unsachgemässes Pfaden" beschädigt habe, und kündigte an, ihr auch die Kosten für die entsprechenden Instandstellungsarbeiten in Rechnung zu stellen.
II.
Dagegen erhob B am 25. Mai 2019 Rekurs an den Bezirksrat Pfäffikon und beantragte sinngemäss die Aufhebung der Bussenverfügung vom 18. Mai 2019.
Mit Beschluss vom 11. Dezember 2019 hiess der Bezirksrat Pfäffikon den Rekurs gut und hob die Bussenverfügung vom 18. Mai 2019 auf.
III.
Gegen diesen Beschluss erhob die Unterhaltsgenossenschaft A am 11. Januar 2020 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben. Der Bezirksrat Pfäffikon verzichtete am 20. Januar 2020 auf eine Vernehmlassung. B beantragte am 30. Januar 2020 sinngemäss die Abweisung der Beschwerde.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine Unterhaltsgenossenschaft im Sinn von § 129 des Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September 1979 (LG, LS 910.1) und damit um eine öffentlich-rechtliche Genossenschaft gemäss § 49 Abs. 2 LG (vgl. zum Ganzen VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00286, E. 1.1). Gegen die vorliegend strittige Bussenverfügung des Genossenschaftsvorstands war gestützt auf § 69 in Verbindung mit § 49 Abs. 1 LG der Rekurs an den Bezirksrat gegeben, da die Sache nach § 70 LG nicht in die Zuständigkeit des Baurekursgerichts fällt. Gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats ist nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) die Beschwerde an das Verwaltungsgericht möglich. Das Verwaltungsgericht ist daher zu Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Ob die Beschwerdeführerin als öffentlich-rechtliche Genossenschaft und Trägerin von öffentlichen Aufgaben überhaupt zur Beschwerde legitimiert ist (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG), kann – wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt – offenbleiben.
1.2 Strittig sind einerseits eine Busse in der Höhe von Fr. 200.- und anderseits die Übernahme der Kosten für die Instandstellungsarbeiten, die gemäss von der Beschwerdeführerin eingereichten Offerten insgesamt Fr. 14'436.65 betragen sollen. Damit beträgt der Streitwert insgesamt Fr. 14'636.65, weshalb die Angelegenheit in die einzelrichterliche Zuständigkeit fällt (§ 38b Abs. 1 lit. c. VRG).
2.
2.1 Die Beschwerdegegnerin ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01 und damit auch Anstösserin an die Flurstrasse oberhalb von C, welche im Eigentum der Beschwerdeführerin ist. Auf dem genannten Grundstück steht ein Stall, welchen die Beschwerdeführerin wohl seit 2014 an eine Drittperson vermietet. Die Mieterin hält in diesem Stall offenbar Pferde, welche täglich betreut werden müssen. Um die Betreuung der Pferde auch im Winter sicherzustellen, wird die Flurstrasse teilweise mit einem Schneepflug geräumt. Anlässlich derartiger Schneeräumungen soll es in den Wintern 2016/2017 sowie 2018/2019 zu Schäden an der Flurstrasse gekommen sein, welche nach Ansicht der Beschwerdeführerin von der Beschwerdegegnerin zu verantworten sind.
Mit Verfügung vom 18. Mai 2019 auferlegte die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin gestützt auf Art. 28 ihrer Statuten eine Busse in der Höhe von Fr. 200.- sowie die (noch nicht näher definierten) Kosten für die Instandstellungsarbeiten, da die Flurstrasse im Winter 2018/2019 wieder beschädigt worden sei, obwohl die Beschwerdegegnerin bereits im Jahr 2017 mündlich über die sorgsame Nutzung der Strasse ermahnt worden sei. Mit ihrer Verfügung ahndete die Beschwerdeführerin einen Verstoss gegen Art. 19 ihrer Statuten, welcher unter anderem Folgendes statuiert: "Die Grundeigentümer oder Bewirtschafter haben alles zu unterlassen, was zu einer Schädigung der gemeinsamen Anlagen führen könnte, und alles zu tun, was deren Unterhalt erleichtert."
2.2 Die Vorinstanz führt zusammenfassend aus, der Beschwerdegegnerin sei weder das konkrete Ausmass des aktuell geltend gemachten Schadens angezeigt und belegt noch eine Busse oder eine Ersatzvornahme in schriftlicher Verfügungsform angedroht worden. Erst im Fall, dass eine zuvor erfolgte schriftliche Anordnung nicht befolgt würde, rechtfertige sich der Erlass einer Bussenverfügung oder eine allfällige Ersatzvornahme.
2.3 Nach Ansicht der Beschwerdeführerin verlangen ihre Statuten keine schriftliche Abmahnung bei Widerhandlungen, bevor eine Busse ausgesprochen werden könne. Sie habe die Beschwerdegegnerin bereits im Frühling 2017 mündlich darauf aufmerksam gemacht, dass Kiesstrassen nicht mit dem Schneepflug gepfadet werden dürften. Diese mündlichen Vorgaben seien bindend. Die Beschwerdegegnerin habe die Anordnungen der Unterhaltsgenossenschaft missachtet, was sie auch eingestanden habe. Nachdem sie nun aber wieder gegen die Vorgaben verstossen habe, sei die Busse gerechtfertigt.
2.4 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, sie sei im Vorfeld der Bussenverfügung vom 18. Mai 2019 weder mündlich noch schriftlich angemahnt worden. Sie habe erst mit dieser Verfügung erfahren, dass offenbar durch Schneeräumungen, die angeblich durch ihre Mieterin beauftragt worden seien, die Flurstrasse im Winter 2018/2019 beschädigt worden sei.
2.5 Nach Art. 28 der Statuten kann der Vorstand die Grundeigentümer bzw. Bewirtschafter, die seinen Anordnungen keine Folge leisten, mit einer Busse bis zu Fr. 200.- belegen.
Die Vorinstanz führt zutreffend aus, dass unter "Anordnungen" schriftliche Anordnungen im Sinn von § 10 Abs. 1 VRG zu verstehen sind. Solche schriftlichen Anordnungen sind zu begründen, mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen und insbesondere den Verfahrensbeteiligten mitzuteilen (§ 10 Abs. 1 und 3 VRG).
Es ist unbestritten, dass der Vorstand der Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin die Verwendung eines Schneepflugs zur Räumung des betroffenen Flurwegs zumindest nicht mittels Verfügung untersagt hat. Folglich bietet Art. 28 der Statuten keine hinreichende Grundlage, um die Beschwerdegegnerin mit einer Busse von Fr. 200.- zu belegen.
2.6 Es bleibt zu prüfen, ob die Bussenauflage direkt auf das Landwirtschaftsgesetz gestützt werden kann.
2.6.1 Der Vorstand der Beschwerdeführerin ist gestützt auf § 65 LG befugt, "Ordnungsbussen" bis Fr. 200.- gegen "ungehorsame" Genossenschafter zu verhängen. Ob der Begriff "ungehorsamer" Genossenschafter auch Verstösse gegen das Genossenschaftsreglement umfasst, kann – wie sich sogleich zeigt – offenbleiben.
2.6.2 Das Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) verlangt eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze zur Sicherung des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung (BGE 143 II 162 E. 3.2.1, auch zum Folgenden). Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Rechtssätze müssen so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach einrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (BGE 145 IV 329 E. 2.2, 139 I 280 E. 5.1).
Nach Art. 19 der Statuten haben Grundeigentümer oder Bewirtschafter alles zu unterlassen, was zu einer Schädigung der gemeinsamen Anlagen führen könnte, und alles zu tun, was deren Unterhalt erleichtert. Dieser Grundsatz wird in den Statuten mit mehreren Beispielen konkretisiert, welche für den vorliegenden Fall aber nicht einschlägig sind (Art. 19 Ziff. 1–9 der Statuten).
Art. 19 der Statuten ist – abgesehen von den erwähnten Konkretisierungen – sehr offen formuliert. Daraus ergibt sich weder ein Verbot, Flurwege im Winter zu pflügen, noch eine konkrete Anweisung, wie das Pflügen zu erfolgen habe. Damit ergibt sich aus den Statuten nicht mit hinreichender Klarheit, dass die Beschwerdegegnerin den zu ihrer Liegenschaft führenden Weg nicht oder nur in bestimmter Weise pflügen dürfte. Mithin ist Art. 19 der Statuten zu unbestimmt, um die Busse gegen die Beschwerdegegnerin zu begründen. Es kann deshalb offenbleiben, ob die fraglichen Schäden überhaupt durch das Pflügen entstanden sind – was die Beschwerdegegnerin substanziiert bestreitet – und ob die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin bzw. deren Mieterin das Pflügen der Strasse überhaupt verbieten kann. Ebenso offenbleiben kann, ob die Beschwerdegegnerin sich das von der Mieterin in Auftrag gegebene Pflügen als eigenes Fehlverhalten im Sinn von Art. 19 der Statuten anrechnen lassen muss.
2.7 Nach Art. 28 der Statuten kann der Vorstand, wenn Grundeigentümer bzw. Bewirtschafter seinen Anordnungen keine Folge leisten, nötigenfalls die ihnen obliegenden Arbeiten zu ihren Lasten durch Dritte besorgen lassen.
Die Vorinstanz qualifiziert die Instandstellungsarbeiten zu Recht als Ersatzvornahme. Die Anordnung einer Ersatzvornahme setzte zunächst eine vollstreckbare Verfügung voraus (§ 30 Abs. 1 VRG; vgl. hierzu Tobias Jaag in: Alain Griffel [Hrsg,], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 30 N. 3 ff. und N. 25 ff.). Nach § 31 Abs. 1 VRG muss der Ersatzvornahme sodann eine Androhung vorangehen und dem Pflichtigen gleichzeitig eine angemessene Frist zur Erfüllung angesetzt werden, was in Verfügungsform erfolgen muss (Jaag, § 31 N. 1).
Vorliegend fehlt es bereits an einer vollstreckbaren Sachverfügung, mit der die Beschwerdegegnerin verpflichtet worden wäre, den fraglichen Wegabschnitt auf eigene Kosten instand zu stellen. Sodann hat die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin die Instandstellungsarbeiten auf deren Kosten jedenfalls nicht mittels einer Verfügung angedroht und ihr auch keine Frist zur Reparatur der Flurstrasse angesetzt. Die Ersatzvornahme auf Kosten der Beschwerdegegnerin erweist sich schon aus diesem Grund als unzulässig.
2.8 Demnach hat die Vorinstanz die Verfügung der Beschwerdeführerin vom 18. Mai 2019 zu Recht aufgehoben. Die Beschwerde ist entsprechend abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
3.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 1'595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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