gesundheitspolizeiliche Massnahmen

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00855

Beschluss

der 3. Kammer

vom 10. September 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

In Sachen

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Abteilung Versorgungsplanung Gesundheitsdirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend gesundheitspolizeiliche Massnahmen,

hat sich ergeben:

I.

Mit Verfügung vom 20. Juni 2019 verpflichtete die Gesundheitsdirektion die A AG, gewisse (aufsichtsrechtlich angeordnete) Massnahmen einzuhalten […]. Die Verfahrenskosten, bestehend aus einer Pauschalgebühr sowie der hälftigen Beteiligung an den Gutachtenskosten, auferlegte die Gesundheitsdirektion der A AG (Dispositiv-Ziff. IV).

II.

A. Dagegen liess die A AG mit Eingabe vom 24. Juli 2019 Rekurs an den Regierungsrat erheben und beantragen, die Verfügung der Gesundheitsdirektion sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben.

B. Im Rahmen des Schriftenwechsels ersuchte die A AG mit Schreiben vom 21. Oktober 2019 einerseits um Fristerstreckung zur Einreichung der Replik und andererseits um einstweilige Beschränkung des Verfahrens auf die Frage der Verletzung des rechtlichen Gehörs und die Sistierung des Verfahrens in Bezug auf die weiteren Rügen. Mit Verfügung vom 22. November 2019 wies die Staatskanzlei den Antrag der A AG betreffend Beschränkung des Streitgegenstands auf die Frage der behaupteten Gehörsverletzung und Sistierung des Verfahrens im übrigen Umfang ab und eröffnete der A AG eine neue Frist von 30 Tagen, um sich zur Vernehmlassung der Gesundheitsdirektion vom 30. August 2019 zu äussern.

III.

A. Gegen die Verfügung der Staatskanzlei gelangte die A AG mit Beschwerde vom 26. Dezember 2019 an das Verwaltungsgericht und stellte die folgenden Anträge:

"1. Es sei die Verfügung des Regierungsrats vom 22. November 2019 (Geschäfts-Nr. 01) aufzuheben;

2. Es sei das Verfahren in Folge fehlender Begründung gemäss § 10 Abs. 1 VRG zur Entscheidung an die Vorinstanz (Beschwerdegegner 1) zurückzuweisen;

3. Eventualiter sei das mit Verfügung der Beschwerdegegnerin 2 vom 20. Juni 2019 initiierte Verfahren betreffend Aufsichtsrechtliche Massnahmen durch Beschränkung des Streitgegenstands auf die geltend gemachte schwere Gehörsverletzung teilweise zu sistieren und zunächst ausschliesslich über die Aufhebung der Verfügung der Beschwerdegegnerin 2 vom 20. Juni 2019 wegen (schwerer) Verletzung des rechtlichen Gehörs zu entscheiden sowie diese Verfügung der Beschwerdegegnerin2 wegen (schwerer) Verletzung des rechtlichen Gehörs aufzuheben;

4. Es sei im Zusammenhang mit einer allfälligen Teilsistierung die in Ziff. III der angefochtenen Verfügung angesetzte Replikfrist (Ablauf 27. Dezember 2019) abzunehmen und diese Frist gegebenenfalls nach rechtskräftiger Erledigung des Beschwerdeverfahrens erneut anzusetzen, soweit und sofern diese Fristansetzung nicht wegen rechtskräftiger Aufhebung der Verfügung der Beschwerdegegnerin 2 vom 20. Juni 2019 aufgrund der Gehörsverletzung gegenstandslos geworden ist;

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzügl. MWST zulasten der Beschwerdegegner."

B. Mit Präsidialverfügung vom 31. Dezember 2019 wurde die Gesundheitsdirektion sowie der Regierungsrat zur Akteneinreichung aufgefordert. Am 20. Januar 2020 wurde der A AG mit Präsidialverfügung eine Frist angesetzt, um zur Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Behandlung der Beschwerde schriftlich Stellung zu nehmen. Nachdem der A AG die Frist zur Stellungnahme bis zum 17. Februar 2020 erstreckt worden war, nahm diese am 20. Februar 2020 (verspätet) dazu Stellung.

C. Mit Präsidialverfügung vom 24. Februar 2020 wurde der Gesundheitsdirektion eine Frist zur Beschwerdeantwort und dem Regierungsrat zur freigestellten Vernehmlassung angesetzt. In seiner Vernehmlassung vom 10. März 2020 beantragte der Regierungsrat, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Die Gesundheitsdirektion liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (vgl. § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Insofern schadet der Beschwerdeführerin ihre verspätete Eingabe vom 20. Februar 2020 nicht.

Im Streit liegt eine Anordnung der Staatskanzlei in einem Rekurs betreffend aufsichtsrechtliche Massnahmen, gestützt auf das Gesundheitsgesetz vom 2. April 2007 (GesG) gegenüber der Beschwerdeführerin. Zur Behandlung dieser Streitigkeit ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG sachlich und funktionellzuständig. Die weiteren Eintretensvoraussetzungen sind im Folgenden zu prüfen.

2.

2.1 Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG können Entscheide, die das Verfahren abschliessen, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (sogenannte Endentscheide; Regina Kiener, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 41 N. 29; vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 13 ff.). Teil-, Vor- und Zwischenentscheide sind demgegenüber gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nur nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) anfechtbar.

2.2 Prozessleitende Anordnungen gelten grundsätzlich als Zwischenentscheide (VGr, 17. Mai 2018, VB.2017.00806, E. 3.1; Bertschi, § 19a N. 48). Selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, können unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten werden (vgl. z. B. BGE 133 V 477 E. 4.2; BGE 137 V 57 E. 1.1; § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG). Eine Beschwerde ist danach zulässig, wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, ist grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären; soweit sie aber nicht in die Augen springen, sind sie zu substanziieren (Bertschi, § 19a N. 47 und N. 54). Da die bundesrechtlichen Bestimmungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG nur sinngemäss gelten, kann sich im kantonalen Verfahren unter Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar erweisen, welcher vor Bundesgericht nicht angefochten werden könnte (VGr, 24. März 2020, VB.2018.00416, E. 1.3.4; VGr, 15. November 2018, VB.2018.00462, E. 2.1; VGr, 12. Mai 2016, VB.2015.00692, E. 1.3 mit Hinweisen; Bertschi, § 19a N. 8 ff.). Dabei spielen als Eintretensgründe namentlich die Prozessökonomie oder die Verfahrensverkürzung eine Rolle (vgl. Bertschi, § 19a N. 64). Allerdings genügt die blosse Verteuerung und Verlängerung des Verfahrens in aller Regel nicht (VGr, 24. März 2020, VB.2018.00416, E. 1.3.5).

2.3 Im vorliegenden Zusammenhang begründet die Beschwerdeführerin die Anfechtbarkeit der prozessualen Anordnung, mit welcher ihr Antrag um Beschränkung des Verfahrens auf die Frage der Verletzung des rechtlichen Gehörs und um Sistierung des Verfahrens in Bezug auf die weiteren Rügen abgewiesen wurde, mit der Prozessökonomie. Sie macht geltend, dass mit einer Beschränkung des Verfahrens auf die von ihr geltend gemachte Gehörsverletzung aufgrund der klaren Rechtsprechung zur Befragung eines Sachverständigen in Abwesenheit des Betroffenen ein weitläufiges und aufwendiges Beweisverfahren sowie ein grosser Aufwand an Zeit und Kosten vermieden werden könnte; bei Gutheissung ihrer Rüge wäre wegen der nicht heilbaren schweren Verletzung des rechtlichen Gehörs ein sofortiger Endentscheid möglich, und es könnte auf Ausführungen zu den vielen medizinischen Fachfragen verzichtet werden.

2.4 Selbst wenn es zutreffen würde, dass die einstweilige Beschränkung des Verfahrensgegenstandes auf die Gehörsrüge der Beschwerdeführerin und die Sistierung des Verfahrens im übrigen Umfang zu einer Verfahrensbeschleunigung bzw. -vereinfachung führen würden, so begründete dies noch keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil, welcher die selbständige Anfechtbarkeit der angefochtenen abweisenden prozessleitenden Anordnung rechtfertigen würde. Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Argumentation bezieht sich denn auch insbesondere darauf, weshalb ihre Rekursbegehren gutzuheissen wären, und nicht darauf, weshalb die Verweigerung der Anfechtbarkeit der prozessleitenden Anordnung einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil begründen würde oder vor Verwaltungsgericht ein sofortiger Endentscheid möglich wäre. Auch wenn zwar ein gewisser Zusammenhang zwischen der Beurteilung ihrer Rekursbegehren und der Anfechtbarkeit der prozessleitenden Anordnung erkennbar ist, so begründet die blosse Verfahrensverzögerung an sich noch keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil (vgl. E. 2.3). Dies lässt sich damit begründen, dass die selbständige Anfechtung eines Zwischenentscheids ihrerseits regelmässig zu einer Verlängerung und Verteuerung des Verfahrens führt und die selbständige Anfechtbarkeit für sich allein somit keine Verbesserung des Rechtsschutzes darstellen würde. Nur wenn das Risiko besteht, dass die gesamte Verfahrensdauer ein Ausmass annehmen würde, das rechtsstaatlich unzumutbar bzw. mit Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) nicht mehr vereinbar wäre, kann nach der Rechtsprechung vom Erfordernis eines weiteren, nicht wiedergutzumachenden Nachteils abgesehen werden (Bertschi, § 19a N. 48 mit Hinweisen; VGr, 7. Juni 2018, VB.2017.00593, E. 2.3). Eine solche rechtsstaatlich unzumutbare Verfahrensverzögerung lag beispielsweise vor, als ein komplexes, aufwendiges und viele Beteiligte umfassendes Verfahren bereits seit über sechs Jahren hängig war und noch geraume Zeit bis zum Vorliegen eines anfechtbaren Endentscheids vergehen würde (BGE 136 II 165 E. 1.2.2). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann bei einer Beschwerde gegen die Sistierung eines Verfahrens vom Erfordernis eines weiteren, nicht wiedergutzumachenden Nachteils abgesehen werden, wenn eine ungerechtfertigte Verfahrensverzögerung bzw. Rechtsverweigerung geltend gemacht wird (BGE 135 III 127 E. 1.3; BGE 120 III 143 E. 1b). Dies wird damit begründet, dass Parteien, deren Verfahren sistiert wird, gleich zu behandeln sind wie Parteien, in deren Verfahren die Behörde ohne formelle Anordnung untätig bleibt und dies mittels Rechtsverzögerungsbeschwerde gerügt werden könnte (BGE 120 III 143 E. 1b). Vorliegend liegt aber weder eine derartige rechtsstaatlich unzumutbare Verfahrensverzögerung vor, noch wurde eine Verfügung angefochten, mit welcher eine Sistierung angeordnet wurde. Nach dem Gesagten ist nicht ersichtlich, inwiefern die prozessleitende Anordnung (d. h. die Verweigerung der Beschränkung des Verfahrensgegenstands und der Sistierung) einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil für die Beschwerdeführerin nach sich ziehen könnte.

2.5 Weiter ist auch nicht ersichtlich, dass vor Verwaltungsgericht ein sofortiger Endentscheid möglich wäre; eine Gutheissung der Beschwerde könnte nur zur Folge haben, dass das Verfahren vor dem Regierungsrat einstweilen auf die von der Beschwerdeführerin gerügte Gehörsverletzung zu beschränken wäre. Der Streitgegenstand der vorliegenden Beschwerde ist somit insofern beschränkt, als selbst die Gutheissung der vorliegenden Beschwerde nicht zu einer Aufhebung der Verfügung vom 20. Juni 2019 der Beschwerdegegnerin, wie es die Beschwerdeführerin anstrebt, führen könnte. Auch wenn vorliegend tatsächlich ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren vermieden werden könnte, so lässt die Beschwerdeführerin ausser Acht, dass die Voraussetzungen nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG kumulativ erfüllt sein müssen (VGr, 7. Juni 2018, VB.2017.00593, E. 2.4.2). Damit ist auf die Beschwerde mangels Erfüllung der Voraussetzungen für einen anfechtbaren Zwischenentscheid nicht einzutreten.

3.

3.1 In der von der Beschwerdeführerin angefochtenen Verfügung wurde ihr eine Frist von 30 Tagen, vom Empfang der Verfügung an gerechnet, angesetzt, um sich zur Vernehmlassung der Rekursgegnerin (Beschwerdegegnerin) zu äussern. Der Beschwerde kommt aufschiebende Wirkung zu (§ 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 VRG), die den Fristenlauf während des hängigen Verfahrens hemmte.

3.2 Die Beschwerdeführerin beantragte mit ihrer Beschwerde, es sei ihr diese Frist gegebenenfalls nach rechtskräftiger Erledigung des Beschwerdeverfahrens erneut anzusetzen. Sodann ist aufgrund der Beschwerdeerhebung gegen Ende der laufenden Frist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführerin zu wenig Zeit verbleiben dürfte, um eine Stellungnahme zu verfassen. Da das Verwaltungsgericht in eigener Kompetenz eine neue Frist bestimmen kann, rechtfertigt es sich unter diesen Umständen, der Beschwerdeführerin eine neue Frist anzusetzen. Diese ist im Sinn der Prozessökonomie und angesichts dessen, dass der Beschwerdeführerin mit der Verfügung vom 22. November 2019 bereits zum zweiten Mal eine 30-tägige Frist angesetzt worden war und ihre Eingaben jeweils zum Ende der jeweiligen Frist erfolgten, kurz zu bemessen.

4.

Da auf die Beschwerde nicht einzutreten ist, unterliegt die Beschwerdeführerin. Die Gerichtskosten werden deshalb der Beschwerdeführerin auferlegt, wobei die Gerichtsgebühr, da keine materielle Prüfung erfolgte, entsprechend zu reduzieren ist (§ 13 Abs. 2 VRG; § 4 Abs. 2 Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts [GebV VGr]). Mangels Obsiegens steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung im nachstehenden Beschlussdispositiv ist Folgendes zu erläutern: Da der angefochtene Entscheid der Vorinstanz einen Zwischenentscheid darstellt, ist der vorliegende dazu seinerseits ein solcher; das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des Art. 93 Abs. 1 BGG nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Bertschi, § 19a N. 31 f. und 48; VGr, 21. April 2016, VB.2015.00305, E. 9).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Der Beschwerdeführerin läuft eine nicht erstreckbare Frist von 20 Tagen, ab Zustellung dieses Beschlusses, um sich im laufenden Rekursverfahren zur Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin zu äussern.

3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 1'570.-- Total der Kosten.

4. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

5. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6. Gegen diesen Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7. Mitteilung an …