Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2019.00841
Urteil
der 4. Kammer
vom 25. März 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Christoph Raess.
In Sachen
1.A,
2.B,
3.C,
Beschwerdeführerinnen 2 und 3 vertreten durch A,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Gemeinde Kilchberg, vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Urnenabstimmung vom 10. Februar 2019 betreffend Standortentscheid und Kreditgenehmigung zum Feuerwehrdepot und zum Werkhof ,
hat sich ergeben:
I.
Am 10. Februar 2019 stimmten die Stimmberechtigten der Gemeinde Kilchberg anlässlich einer Urnenabstimmung über folgenden Antrag des Gemeinderats Kilchberg ab:
"1. Variante A: 'Neubau Feuerwehrdepot und Werkhof im Tal' mit einer Kredithöhe von CHF 15'930'000.00
Variante B: 'Instandsetzung und Erweiterung Feuerwehrdepot und Werkhof Alte Landstrasse 166' mit einer Kredithöhe von CHF 11'660'000.00
Stichfrage: Welche der beiden Varianten soll zu Ausführung gelangen, falls beide Varianten angenommen werden?
Mit dem Vollzug wird der Gemeinderat beauftragt."
Die Stimmberechtigten der Gemeinde Kilchberg stimmten der Variante A mit 1'169 Jastimmen gegen 1'099 Neinstimmen und der Variante B mit 1'324 Jastimmen gegen 938 Neinstimmen zu. In der Stichfrage entschieden sich die Stimmberechtigten mit 1'192 Stimmen für Variante B; 1'087 Stimmberechtigte hatten in der Stichfrage für Variante A gestimmt. Die Gemeinde Kilchberg publizierte das Ergebnis der Abstimmung am 12. Februar 2019 mit dem Hinweis, dass dagegen wegen Verletzung von Vorschriften über die politischen Rechte innert 5 Tagen und im Übrigen innert 30 Tagen Rekurs erhoben werden könne.
II.
Mit Eingabe vom 10. März 2019, persönlich überbracht am 12. März 2019, reichten A, B und C beim Bezirksrat Horgen Rekurs mit dem Titel "Rekurs gegen die Urnenabstimmung vom 10.2.2019: Standortentscheid und Kreditgenehmigung zum Feuerwehrdepot und Werk" ein. Ihr Rekurs enthielt die folgenden Anträge:
"Antrag 1: Wir beantragen die Erstellung eines Gutachtens zum gefährdeten Baumbestand des Schellerparks, insbesondere zum Mammutbaum und dem Eibenwäldchen. Die Wahl des oder der Gutachter erfolgt in Absprache mit den Rekurrentinnen und Pro Natura.
Antrag 2: Die Urnenabstimmung vom 10.2 Standortentscheid Feuerwehrdepot und Werkhof ist nach Bekanntmachung des Gutachtens zu wiederholen. Dabei ist genügend Zeit für die öffentliche politische Debatte einzuräumen, insbesondere im lokalen Gemeindeblatt 'Kilchberger' und mit der Möglichkeit zu kontroversen öffentlichen Veranstaltungen und zur Begehung des Schellerparks."
Mit Beschluss vom 6. Dezember 2019 trat der Bezirksrat auf den Rekurs nicht ein (Dispositiv-Ziff. I). Zudem auferlegte er A, B und C die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 842.60 je zu einem Drittel unter solidarischer Haftung füreinander (Dispositiv-Ziff. III).
III.
A. Gegen diesen Beschluss reichten A, B und C (die letzten beiden vertreten durch A) am 16. Dezember 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein. Sie beantragten sinngemäss, der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 6. Dezember 2019 sei aufzuheben und der Bezirksrat Horgen sei anzuweisen, ihren Rekurs materiell zu beurteilen. In prozessualer Hinsicht beantragten sie, "die Frist zur Abfassung der Beschwerdeschrift [sei] auf -die üblichen- 30 Tage zu verlängern".
Mit Präsidialverfügung vom 19. Dezember 2019 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch um Fristerstreckung ab und stellte fest, es stehe den Beschwerdeführerinnen frei, innert der 30-tägigen Frist gemäss § 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) auch noch eine "ordentliche Beschwerde" einzureichen.
B. Die Gemeinde Kilchberg beantragte mit Beschwerdeantwort vom 6. Januar 2020, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolgen abzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragte sie zudem, der Beschwerde sei in einem Zwischenentscheid umgehend die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Der Bezirksrat Horgen verzichtete am 6. Januar 2020 auf eine Vernehmlassung.
Das Verwaltungsgericht wies das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung mit Präsidialverfügung vom 20. Januar 2020 ab.
C. Mit der persönlich überbrachten Eingabe vom 23. Januar 2020 hielten die Beschwerdeführerinnen sinngemäss an ihren Anträgen fest. Die Gemeinde Kilchberg verzichtete am 28. Januar 2020 auf weitere Eingaben.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom
1.2 Nimmt eine Vorinstanz – wie hier – einen Rekurs nicht an die Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung als nicht erfüllt betrachtet, ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).
Die Beschwerdeführerinnen sind somit vorliegend insofern zur Beschwerdeerhebung legitimiert, als sie sich gegen den Entscheid der Vorinstanz richtet, auf ihren Rekurs vom 12. März 2019 sei nicht einzutreten.
1.3 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerinnen machen "eine Beschneidung des rechtlichen Gehörs" geltend, da ihnen der Beschluss des Bezirksrats Horgen nach einer neunmonatigen Bearbeitungszeit am 11. Dezember 2019 und damit kurz vor Weihnachten zugestellt worden sei und sie nur fünf Tage Zeit zur Einreichung der Beschwerde am Verwaltungsgericht gehabt hätten.
2.2 Rechtsmittelfristen sollen verhindern, dass behördliche Akte auf unbestimmte Zeit infrage gestellt werden können. Damit dienen die Fristen der Rechtssicherheit und auch dem Rechtsfrieden (VGr, 27. Dezember 2011, VB.2011.00758, E. 2.2.2). Dies gilt insbesondere in Stimmrechtssachen, da möglichst schnell geklärt werden soll, ob eine Abstimmung aufgrund der behaupteten Mängel aufzuheben ist oder nicht. Dementsprechend gilt in Stimmrechtssachen eine gesetzliche Rechtsmittelfrist von fünf Tagen ([§ 53 Satz 2 in Verbindung mit] § 22 Abs. 1 VRG).
2.3 Da es sich bei der Frist von § 53 Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 VRG um eine gesetzliche handelt, stand es nicht im Belieben der Vorinstanz, den Beschwerdeführerinnen eine andere Frist anzusetzen.
Soweit die Beschwerdeführerinnen der Vorinstanz eine Rechtsverzögerung und damit eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV vorwerfen, ist ihre Rüge unbegründet, da die lange Bearbeitungsdauer wesentlich auf das prozessuale Verhalten der Beschwerdeführerinnen zurückzuführen ist, die wiederholt neue Eingaben machten.
3.
3.1 Mit einem Stimmrechtsrekurs können alle Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger oder Volkswahlen oder Volksabstimmungen betreffen, angefochten werden (§ 19 Abs. 1 lit. c VRG; vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 57 ff.).
3.2 Ob der Rekurs der Beschwerdeführerinnen vom 10. März 2019 als Stimmrechtsrekurs zu qualifizieren war, ist anhand der Anträge sowie der vorgebrachten Rügen zu beurteilen.
3.2.1 Die in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 143 I 211 E. 3.1; VGr, 11. Dezember 2019, VB.2019.00618, E. 4). Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (BGE 143 I 78 E. 4.4).
3.2.2 Mit ihrem ersten Antrag verlangten die Beschwerdeführerinnen sinngemäss die Schaffung einer sachlichen und ausgewogenen Informationsgrundlage in Bezug auf die zur Abstimmung gebrachte Kreditvorlage. Unter Berücksichtigung und Diskussion dieser neuen Informationen sollten die Stimmberechtigten anschliessend erneut über den Kredit entscheiden können, weshalb die Abstimmung vom 10. Februar 2019 aufzuheben und zu wiederholen sei (Antrag 2).
Die Beschwerdeführerinnen brachten in ihrem Rekurs vor, der Baumbestand im Schellergutpark, insbesondere der Mammutbaum und das Eibenwäldchen, sei entgegen den Weisungen des Gemeinderats Kilchberg zur Abstimmung vom 10. Februar 2019 durch den Bau der Tiefgarage (im Rahmen der neuen Mehrzweckanlage) stark gefährdet. Es liege ein Mangel vor, da die Stimmberechtigten unzutreffend über den Eingriff in den geschützten Baumbestand des Schellergutparks informiert worden seien. Nach Ansicht der Beschwerdeführerinnen hätte eine "Bekanntmachung der tatsächlichen Gefährdung des Baumbestands durch ein Gutachten […] bei einem deutlichen Teil der Bevölkerung zu einem Umdenken und damit zu einem anderen Abstimmungsergebnis" geführt. Weiter bemängelten die Beschwerdeführerinnen, bei der Abstimmung habe "ein gravierender Informationsmangel der Stimmbürger" vorgelegen, da die Informationsveranstaltung des Gemeinderats erst sechs Tage nach Erhalt der Abstimmungsunterlagen stattgefunden, die Feuerwehr relativ kurzfristig ihre Meinung geändert habe und alle Parteien mit Ausnahme der GLP ihre Abstimmungsempfehlung erst am
Damit machten die Beschwerdeführerinnen eine ungenügende oder falsche Information der Stimmberechtigten durch den Gemeinderat im Vorfeld der Urnenabstimmung vom 10. Februar 2019 geltend und rügten somit eine Verletzung ihrer Abstimmungsfreiheit.
3.3 Die Vorinstanz hat das Rechtsmittel damit zu Recht als Stimmrechtsrekurs entgegengenommen. Dass die Beschwerdeführerinnen ihren Rekurs in der Triplik vom 27. Juni 2019 als ordentlichen Rekurs bezeichneten, der sich zunächst auf einen erheblichen Sachmangel der Mehrzweckanlage Variante B beziehe und erst anschliessend und darauf folgend den Antrag stelle, die Abstimmung zu wiederholen, ändert daran nichts.
3.4
3.4.1 Stimmrechtsrekurs ist innert fünf Tagen zu erheben (§ 22 Abs. 1 VRG; vgl. E. 2). Der Fristenlauf beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Akts, ohne solche am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach seiner Kenntnisnahme (§ 22 Abs. 2 VRG). Richtet sich der Stimmrechtsrekurs gegen eine Vorbereitungshandlung für eine Wahl oder Abstimmung, müssen die Mängel nach der Rechtsprechung sofort gerügt werden; es darf nicht bis zur Auswertung der Wahl- oder Abstimmungsresultate zugewartet werden (VGr, 6. Februar 2019, VB.2018.00771, E. 3.2.1 mit Hinweisen). Zu den Vorbereitungshandlungen gehören auch die behördlichen Abstimmungserläuterungen (Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss., Zürich 1990, S. 325; vgl. auch VGr, 27. Dezember 2011, VB.2011.00758, E. 1.2).
3.4.2 Vorliegend kann offenbleiben, ob die Beschwerdeführerinnen bereits die Weisungen des Gemeinderats Kilchberg hätten anfechten müssen, da sie in ihrem Rekurs auch die Rechtmässigkeit dieser Weisungen anzweifeln (z. B. "Entgegen der Aussage in der Weisung […]"). Der Stimmrechtsrekurs der Beschwerdeführerinnen, welcher der Vorinstanz am 12. März 2019 persönlich überbracht wurde, erfolgte in jedem Fall verspätet, da die Ergebnisse der Urnenabstimmung vom 10. Februar 2019 am 12. Februar 2019 – und damit einen Monat vor Einreichung des Rekurses – durch die Gemeinde Kilchberg amtlich publiziert wurden.
3.5 Allerdings besteht nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch in Stimmrechtssachen gegebenenfalls ein aus Art. 29 Abs. 1 und Art. 29a BV fliessender Anspruch auf Revision (vgl. BGE 138 I 61 E. 4.3 ff., 113 Ia 146 E. 3, beides auch zum Folgenden). Dies setzte indes voraus, dass erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft gemacht werden, die in einem früheren Verfahren nicht bekannt waren, die aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht geltend gemacht werden konnten oder die mangels Veranlassung nicht geltend gemacht werden mussten.
Aus dem kantonalen Recht ergibt sich diesbezüglich kein weiter gehender Anspruch.
Vorliegend ist keine erhebliche Tatsache ersichtlich, welche nicht bereits im regulären Rekursverfahren hätte vorgebracht werden können. In den Weisungen des Gemeinderats wurden die Sicherung der Bäume während der Bauzeit thematisiert und ihre räumliche Nähe zum möglichen Bauprojekt bildlich dargestellt.
3.6 Damit trat die Vorinstanz zu Recht nicht auf den Stimmrechtsrekurs der Beschwerdeführerinnen ein.
4.
Soweit die Beschwerdeführerinnen mit ihrem Rekurs die geplanten Grabungsarbeiten an den inventarisierten Bäumen, welche die Gemeinde offenbar vor dem Bauentscheid bzw. einem allfälligen Schutzentscheid ausführen wollte, zu verhindern versuchten, hätten sie dafür das falsche Anfechtungsobjekt bzw. das falsche Verfahren gewählt, da mit einem Stimmrechtsrekurs nur Stimmrechtssachen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. c angefochten werden können (vgl. E. 3.1). Damit hatte die Vorinstanz die in diesem Zusammenhang vorgebrachten Rügen nicht zu behandeln, und es kann offenbleiben, ob die Beschwerdeführerinnen dies überhaupt zum Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens gemacht haben.
5.
Die Vorinstanz auferlegte den Beschwerdeführerinnen die Kosten für das vorinstanzliche Verfahren, da sie ihren Rekurs im Sinn von § 13 Abs. 4 VRG als offensichtlich aussichtslos qualifizierte.
Die amtliche Publikation der Abstimmungsergebnisse durch die Gemeinde Kilchberg erfolgte mit dem Hinweis, dass gegen das Ergebnis der Abstimmung vom 10. Februar 2019 wegen Verletzung von Vorschriften über die politischen Rechte innert 5 Tagen und im Übrigen innert 30 Tagen Rekurs erhoben werden könne. Da die Beschwerdeführerinnen rechtsunkundig sind, war für sie angesichts der vorliegenden besonderen Umstände nicht ohne Weiteres erkennbar, dass der Rekurs innert 5 und nicht innert 30 Tagen zu erheben war. Die Aussichtslosigkeit des Rekurses war deshalb trotz verpasster Frist nicht offensichtlich. Indem die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen die Kosten für das Rekursverfahren dennoch auferlegte, verletzte sie § 13 Abs. 4 VRG. In diesem Punkt ist die Beschwerde gutzuheissen; Dispositiv-Ziff. III des vorinstanzlichen Beschlusses ist abzuändern, und die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens sind auf die Staatskasse zu nehmen.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde hinsichtlich der vorinstanzlichen Kosten gutzuheissen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
7.1 Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.
7.2 Der Beschwerdegegner ersucht um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht indes gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG in der Regel keine Parteientschädigung zu, da die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten Aufgaben des Gemeinwesens bzw. zur üblichen Amtstätigkeit gehört. Zudem beschlagen die Streitsachen meist Rechtsgebiete, in denen das Gemeinwesen über Fachkenntnisse verfügt und somit gegenüber den beteiligten Privaten einen Wissensvorsprung aufweist (VGr, 26. Juni 2012, VB.2012.00201, E. 7.3; Plüss, § 17 N. 51 mit Hinweisen).
Folglich ist dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Horgen vom
Dezember 2019 werden die Rekurskosten dem Bezirksrat Horgen auferlegt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 1'620.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14. Diese Frist steht aufgrund der Verordnung über den Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhaltung der Justiz im Zusammenhang mit dem Coronavirus vom 20. März 2020 (SR 173.110.4) bis am 19. April 2020 still.
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