Baubewilligung (Gebühren)

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00794

Urteil

des Einzelrichters

vom 1. April 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadt B,Abteilung Planen und Bauen,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Baubewilligung (Gebühren),

hat sich ergeben:

I.

A. Gestützt auf das nachträglich eingelegte Baugesuch vom 21. März 2012 erteilte die Baudirektion A mit Verfügung vom 14. Mai 2012 die erforderliche Ausnahmebewilligung für die bereits ausgeführte Umnutzung des in der Landwirtschaftszone gelegenen Ökonomiegebäudes (Vers.-Nr. 01) und der Nebengebäude (Vers.-Nrn. 02 und 03) auf dem Grundstück Kat.-Nr. 04 zum Einstellen von Fahrzeugen und diversen Materialien. Gestützt auf diese von der Baudirektion erteilte Ausnahmebewilligung erteilte der Gemeinderat C mit Beschluss vom 12. Juni 2012 seinerseits die baurechtliche Bewilligung für die bereits ausgeführte Umnutzung der Gebäude unter verschiedenen Nebenbestimmungen. Gegen den Beschluss des Gemeinderats C vom 12. Juni 2012 erhob A Rekurs, der mit Entscheid des Baurekursgerichts vom 20. Januar 2015 teilweise gutgeheissen wurde. Insbesondere lud das Baurekursgericht den Gemeinderat C dazu ein, bezüglich der nachträglichen Anbringung von Geländern und Absturzsicherungen – konkret an der Treppe ins Obergeschoss der Scheune – allfällige Mängel festzustellen und entsprechende Massnahmen zu verlangen*.*

B. Entsprechend der Aufforderung im inzwischen rechtskräftig gewordenen Entscheid des Baurekursgerichts legte das Bauamt C den Termin für die Abnahme auf den 13. Mai 2015 fest. Mit Beschluss vom 2. Juni 2015 hielt der Gemeinderat C fest, dass die baupolizeiliche Schlusskontrolle der Scheune durchgeführt worden sei. Zwar fehle der Scheunentreppe die Absturzsicherung, weshalb diese nicht der SIA-Norm 358 entspreche. Aufgrund der Eigennutzung werde dieser Umstand toleriert, allerdings unter Ablehnung jeglicher Verantwortung und Haftung für Unfälle.

C. 2019 fusionierten die Gemeinden C und D mit der Gemeinde B. Im Zusammenhang mit dem eingereichten Baugesuch entstanden externe Kosten von insgesamt Fr. 2'660.70. Davon wurden A Fr. 526.20 mit Rechnung der Gemeinde C vom 19. November 2018 und Verfügung der Stadt B vom 24. Mai 2019 auferlegt.

II.

Gegen die Verfügung vom 24. Mai 2019 erhob A mit Eingabe vom 18. Juni 2019 Rekurs beim Baurekursgericht und verlangte, der in Rechnung gestellte Betrag von Fr. 526.20 sei um Fr. 31.20 (Bestellung der VKF-Richtlinien) und Fr. 195.- (Schlussabnahme) zu reduzieren. Mit Entscheid vom 5. November 2019 hiess der Einzelrichter am Baurekursgericht den Rekurs teilweise gut, indem er die von der Stadt B gestellte Rechnung antragsgemäss um den Betrag von Fr. 31.20 reduzierte, im Übrigen aber bestätigte.

III.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 5. November 2019 erhob A mit Eingabe vom 26. November 2019 Beschwerde am Verwaltungsgericht und verlangte, der angefochtene Entscheid sei bezüglich der Bezahlung von Fr. 195.- aufzuheben. Ausserdem sei festzustellen, ob Kosten in Rechnung gestellt werden dürften, die durch die Anwendung falschen Rechts verursacht worden seien, ferner, ob falsches Recht vollstreckbar sei und falls ja, auf welcher Grundlage. Weiter sei festzustellen, dass der Rekursgegner eine massgebende gerichtliche Anordnung missachtet habe, und es seien die für Solches vorgesehenen gesetzlichen Massnahmen vorzunehmen. Schliesslich sei der massgebende Sachverhalt gewissenhaft und lückenlos zur Urteilsfindung heranzuziehen. Das Baurekursgericht beantragte am 18. Dezember 2019 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt B äusserte sich nicht.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitigkeit nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2 Der Streitwert beträgt vorliegend Fr. 195.-, weshalb nach § 38 b Abs. 1 lit. c VRG der Einzelrichter zum Entscheid berufen ist. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin liegt kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vor, der die Kammerzuständigkeit bewirken würde (§ 38 b Abs. 2 VRG). Ausserdem ficht sie die Höhe der Rechnung für die Bauabnahme nicht an, sondern bezweifelt, dass ihr dieser Betrag überhaupt in Rechnung gestellt werden durfte.

1.3 Die Beschwerdeberechtigung richtet sich nach den §§ 21–21b VRG (§ 49 Abs. 1 VRG). Nach § 21 VRG ist zum Rekurs (und entsprechend zur Beschwerde) berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Legitimationsvoraussetzung ist das Berührtsein und die Betroffenheit in schutzwürdigen Interessen, die materielle Beschwer. Diese setzt voraus, dass die betreffende Person über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerde führenden Person durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Die materielle Beschwer setzt sodann voraus, dass das erfolgreiche Rechtsmittel der rekurrierenden oder Beschwerde führenden Person einen praktischen Nutzen einbringen würde. Entsprechend ist auf eine Rüge, die von vornherein nicht zum angestrebten Nutzen führen kann, nicht einzutreten, etwa auf theoretische Rechtsfragen, deren Behandlung für den konkreten Entscheid bedeutungslos ist (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 10, 13, 15, 60).

1.4 Gegenstand eines Rekursverfahrens (und entsprechend einer Beschwerde) kann nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Der Streitgegenstand bestimmt sich nach der im Rekursantrag verlangten Rechtsfolge. Massgebend für die Bestimmung des Streitgegenstands sind somit die Rechtsbegehren, nicht deren Begründung (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a, N. 45 ff.). Der Rekursantrag bzw. Beschwerdeantrag darf nur Sachbegehren enthalten, über welche die Vorinstanz entschieden hat oder hätte entscheiden müssen. Es darf somit nicht mehr oder etwas anderes als ursprünglich verlangt beantragt werden (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 10).

1.4.1 Soweit die Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren verlangt, es sei für Rechtssicherheit von grundlegender Bedeutung zu sorgen und festzustellen, ob Kosten in Rechnung gestellt werden dürften, die durch die Anwendung falschen Rechts verursacht wurden, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Einerseits wurde solches im Rekurs nicht beantragt. Anderseits fehlt der beantragten Feststellung der praktische Nutzen für die Beschwerdeführerin, wird doch im Rahmen der materiellen Beurteilung der Beschwerde die Berechtigung der Forderung abzuklären sein, wozu es keines separaten Feststellungsbegehrens bedarf. Ein Feststellungsanspruch besteht regelmässig dann nicht, wenn die gesuchstellende Person die betreffende Angelegenheit ohne unzumutbare Nachteile über eine Gestaltungsverfügung erwirken könnte (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 26). Das ist hier der Fall.

1.4.2 Ebenfalls nicht einzutreten gilt für die beantragte – generelle – Feststellung, ob falsches Recht vollstreckbar sei und falls ja, auf welcher Rechtsgrundlage. Ein streitgegenstandbezogenes Interesse an der Klärung dieser Frage ist nicht zu erkennen.

1.5 Soweit die Beschwerdeführerin weiter die Feststellung beantragt, dass der "Beschwerdegegner" (gemeint: der Gemeinderat C) eine gerichtliche Anordnung missachtet habe und die für solches vorgesehenen Massnahmen anzuwenden seien, macht sie in der Tat eine Amtspflichtverletzung geltend. Eine Aufsichtsbeschwerde ist aber an die direkt zuständige Aufsichtsbehörde zu richten. Das ist nicht das Verwaltungsgericht, weshalb auch insofern auf die Beschwerde nicht einzutreten ist (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a, N. 70, 72 ff., insbesondere 74).

1.6 Die Beschwerdeführerin verlangt weiter, es sei der massgebende Sachverhalt gewissenhaft und lückenlos abzuklären. Dies ergibt sich indes bereits aus dem Untersuchungsgrundsatz in § 7 Abs. 1 VRG, wonach die Behörde von Amtes wegen verpflichtet ist, für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 10, 13). Weiterungen ergeben sich durch den Antrag der Beschwerdeführerin diesbezüglich keine.

2.

2.1 Nach § 327 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Baubeginn, Bauvollendung und die wesentlichen Zwischenstände der örtlichen Baubehörde so rechtzeitig anzuzeigen, dass eine Überprüfung möglich ist. Nach § 24 Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) sind die Ergebnisse der Baukontrollen schriftlich festzuhalten. Die Rechnung vom 24. Mai 2019 enthält sowohl einen (nicht angefochtenen) Betrag von Fr. 237.60 für die baurechtliche Beurteilung sowie Fr. 195.- für die Schlussabnahme vom 13. Mai 2015.

2.2 Nach Art. 3 Abs. 1 des Reglementes der Stadt B über die Gebühren im Bauwesen vom 8. August 2016 erhebt die Baubehörde unter anderem auch für die Wahrnehmung ihrer baupolizeilichen Aufgaben wie etwa Baukontrollen und Bauabnahmen Gebühren, welche der Bedeutung des Geschäfts angemessen sind. Der Betrag von Fr. 195.- für die Schlussabnahme berechnet sich auf einem Stundenansatz von Fr. 156.- für die Dauer von 1,25 Stunden. Diese Berechnung wird von der Beschwerdeführerin nicht beanstandet (vorn E. 1.2).

3.

3.1 Die Beschwerdeführerin hatte im Rekursverfahren, worin es um die nachträgliche Baubewilligung ging, verlangt, namentlich die geforderte Bildung von Brandabschnitten in der Scheune sei aufzuheben. Das Baurekursgericht wies diesbezüglich den Rekurs jedoch ab. Es hielt im Entscheid vom 20. Januar 2015 zudem fest, die Gemeindefeuerpolizei dürfe periodisch oder von Fall zu Fall feuerpolizeiliche Kontrollen durchführen und für die Behebung allfälliger Mängel sorgen. Weiter hielt das Baurekursgericht fest, die nachträgliche Anbringung von Absturzsicherungen könne gestützt auf § 239 Abs. 1 und § 358 PBG jederzeit und ohne besonderen Anlass verlangt werden. Allerdings habe der damalige Beschwerdegegner zu allgemein festgehalten, dass die Vorschriften über Absturzsicherungen [konkret für die Treppe ins Obergeschoss der Scheune] einzuhalten seien. Mangels Konkretisierung sei diese Auflage nicht durchsetzbar. Der (damalige) Beschwerdegegner sei deshalb einzuladen, allfällige Mängel konkret festzustellen und entsprechende Massnahmen zu verlangen. Soweit aus den Akten ersichtlich hat das Baurekursgericht sodann angeordnet, dass die Beschwerdeführerin mit der Gemeinde C innert 2 Monaten ab Rechtskraft des Entscheids einen Abnahmetermin zu vereinbaren habe. Dieser Entscheid blieb unangefochten. Schon aufgrund des Entscheids der Vorinstanz vom 20. Januar 2015 musste deshalb eine Bauabnahme erfolgen. Ob und wer anlässlich eines Augenscheins von Februar 2013 erklärt hatte, dass Nachbesserungen nicht kontrolliert würden, kann entsprechend dahingestellt bleiben.

3.2 Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass zwischen dem Entscheid des Baurekursgerichts vom 20. Januar 2015 und der am 13. Mai 2015 erfolgten Bauabnahme eine solche bereits erfolgt wäre. Entsprechend ist es nicht zu beanstanden, wenn mit der Bauabnahme nicht nur die Frage einer Absturzsicherung für die Treppe ins Obergeschoss der Scheune beantwortet, sondern auch die Erfüllung der feuerpolizeilichen Anforderungen gemäss der damaligen Baubewilligung kontrolliert wurden, mindestens soweit diese im Rekursverfahren noch strittig waren (vorn E. 3.1).

3.3 Die Beschwerdeführerin bringt allerdings vor, mit Bezug auf den Brandschutz habe sich eine Kontrolle nach den per 1. Januar 2015 neu in Kraft getretenen FKV-Brandschutzvor­schriften als unnötig erwiesen. Sie wirft der Vorinstanz insbesondere vor, nicht geprüft zu haben, ob das neue Recht gelte.

3.3.1 Nach ständiger Praxis ist beim nachträglichen Bauentscheid – ein solcher liegt der Rechnung für die Bauabnahme zugrunde – auf die Rechtslage im Zeitpunkt der Errichtung bzw. Umnutzung der Baute abzustellen, ausgenommen das im Zeitpunkt der Beurteilung aktuell geltende Recht sei für den Bauherrn günstiger (Donatsch, § 20a N. 32). Demnach hätten grundsätzlich die bisherigen Brandschutzbestimmungen zur Anwendung zu gelangen, wovon auch das Baurekursgericht im Entscheid vom 20. Januar 2015 ausging, es sei denn, das seit 2015 geltende Recht sei für die Beschwerdeführerin günstiger. Die Beschwerdeführerin gibt jedoch nicht an, welche neuen Bestimmungen sämtliche Brandschutzvorkehren für das Oekonomiegebäude hätten hinfällig werden lassen, was eine entsprechende Kontrolle hätte als unnötig erscheinen lassen.

3.3.2 Die Beschwerdeführerin bezieht sich für ihren Standpunkt bloss auf eine nicht näher bezeichnete neue Bestimmung für Einfamilienhäuser, wonach deren Fahrzeugabstellplätze oder eingebaute Garagen nicht mehr in einzelne Brandabschnitte unterteilt werden müssten. Nach Art. 31 Abs. 3 der VKF-Brandschutznorm 1-15 (Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen), welche die entsprechenden Normen von 2003 ersetzten und gemäss Art. 61 per 1. Januar 2015 in Kraft traten, sind brandabschnittsbildende Bauteile raumabschliessende Bauteile wie Brandmauern, brandabschnittsbildende Wände und Decken, Brandschutzabschlüsse und Abschottungen. Sie müssen den Durchgang von Feuer, Wärme und Rauch begrenzen.

3.3.3 Tatsächlich werden nach der VKF-Brandschutzrichtlinie 15-15 Brandschutzabstände Tragwerke Brandabschnitte, Ziff. 3.7.3, bei dem Wohnzweck dienenden Einfamilienhäusern keine Anforderungen an den Feuerwiderstand von Tragwerken, Wänden und Decken gestellt. Gleiches gilt für Gewerbe- und Industriebauten jedoch gerade nicht, ebenso wenig für landwirtschaftliche Bauten und Parking (dazu Ziff. 3.7.5, 3.7.7, 3.7.11). Insbesondere sind Räume bis 600 m2 zum Einstellen von Motorfahrzeugen als Brandabschnitte zu erstellen (Ziff. 3.7.12 Abs. 1). Dies erklärt sich daraus, dass mindestens das Einstellen von Motorfahrzeugen, wozu das Oekonomiegebäude der Beschwerdeführerin offenkundig gebraucht wird, das Lagern gefährlicher Stoffe (Öl, Benzin, Dieselöl etc.) umfasst (vgl. Art. 49 der VKF-Brandschutznorm 1-15, wonach als gefährliche Stoffe im Sinn des Brandschutzes Stoffe und Zubereitungen gelten, die einen Brand verursachen können oder solche, die im Brand- oder Explosionsfall eine besondere Gefahr für Mensch, Tier und Umwelt darstellen; vgl. dazu www.bsvonline.ch/de/vorschriften und Auswahl "Richtlinien 15-15"). Für Einfamilienhäuser gilt diese Erstellung von Brandabschnitten wiederum nicht (Ziff. 3.7.12 Abs. 2). Allerdings ist das Oekonomiegebäude der Beschwerdeführerin, selbst wenn darin neben der Lagernutzung auch gewohnt würde, nicht als Einfamilienhaus zu betrachten.

3.3.4 Es ist daher nicht ersichtlich, inwiefern die Geltung der Brandschutzvorschriften 2015 die Beschwerdeführerin von jeglichen Brandschutzmassnahmen in ihrem Oekonomiegebäude entlastet hätte. Im Übrigen ist es nicht Aufgabe des Gerichts, von sich aus nach allen für die Beschwerdeführerin günstigen Tatsachen zu forschen. Vielmehr obläge es dieser, darzulegen, in welchen Punkten der angefochtene Entscheid auf einem unrichtigen Sachverhalt beruht (Donatsch, § 60 N. 6). Weder aus den Angaben der Beschwerdeführerin, den VKF-Brandschutzvorschriften noch den Brandschutzrichtlinien ergibt sich demnach, dass die in der Baubewilligung von 2012 angeordneten feuerpolizeilichen Vorschriften ab Januar 2015 keine Geltung für die Umnutzung des Oekonomiegebäudes der Beschwerdeführerin gehabt hätten.

3.4 Daran ändert auch das von der Beschwerdeführerin im Anschluss an den Rekursentscheid vom 20. Januar 2015 an den Gemeinderat C gerichtete Schreiben vom 22. Januar 2015 nichts. Darin bat sie darum, dass ihr mitgeteilt werde, worum es bei der vom Baurekursgericht angeordneten Bauabnahme gehe, um allenfalls bauliche Anpassungen vornehmen zu können, sowohl in feuerpolizeilicher Hinsicht als auch bezüglich der Absturzsicherungen. Anscheinend wollte der Gemeinderat C aber die Rechtskraft des Rekursentscheids abwarten, weshalb er auf dieses Schreiben nicht reagierte, hingegen am 28. April 2015 der Beschwerdeführerin den vorgesehenen Termin der Bauabnahme mitteilte. Da die Bauabnahme wie erwähnt unter anderem dazu diente, überhaupt festzustellen, ob eine genügende Absturzsicherung an der Treppe ins Obergeschoss der Scheune vorhanden war und ob die im Rekursentscheid bestätigten feuerpolizeilichen Anordnung eingehalten worden waren, ist zwar verständlich, dass der Gemeinderat C der Beschwerdeführerin im Voraus nicht bereits irgendwelche vorzunehmenden Anpassungen vorgab. Indessen ist nicht einzusehen, weshalb er solches der Beschwerdeführerin nicht hätte im Voraus mitteilen können.

3.5 Soweit die Beschwerdeführerin der Ansicht zuneigt, es hätte keine Bauabnahme stattfinden dürfen, könnte sich überdies die Frage stellen, ob dieses Vorbringen der Beschwerdeführerin verspätet sei, wie die Vorinstanz festhielt. Wenn die Beschwerdeführerin nämlich der Meinung gewesen wäre, dass die im Rekursentscheid vom 20. Januar 2015 geprüften feuerpolizeilichen Vorschriften auf ihr Umbauprojekt nicht mehr hätten angewandt werden dürfen, hätte sie den Rekursentscheid, der deren Anwendung gerade bestätigte, anfechten müssen, was sie jedoch unterliess. Dasselbe gilt für das Vorbringen der Beschwerdeführerin, der (damalige) Rekursgegner habe die Ordnungsgemässheit der Treppe mittels Beschluss vom 12. Juni 2015 überraschend eingeschränkt, indem er das fehlende Treppengeländer nur aufgrund der Eigennutzung toleriert und jegliche Haftung für allfällige Unfälle abgelehnt habe. Dies kann im Verfahren um die Kostenfrage für die erfolgte Bauabnahme nicht nachgeholt werden.

3.6 Schliesslich relativierte sich die Frage nach den geltenden Brandschutzvorschriften insofern, als aus dem Beschluss des Gemeinderats C vom 2. Juni 2015 hervorgeht, dass die baupolizeiliche Schlusskontrolle der Scheune durchgeführt worden sei, wobei sich die "Bemerkungen" zur Hauptsache auf die Absturzsicherung der Scheunentreppe beziehen sowie auf die Garage, die als eigenständiger Brandabschnitt erachtet wurde, beschränken. Neu einzuhaltende feuerpolizeiliche Anordnungen wurden jedenfalls nicht erlassen.

3.7 Demnach erweist sich die vorgenommene Bauabnahme als in jeder Hinsicht korrekt und ist die gestellte Rechnung dafür im Umfang von Fr. 195.- nicht zu beanstanden. Soweit die Beschwerdeführerin die Dauer der Bauabnahme beanstandet, ist darauf hinzuweisen, dass es gerade wegen der geänderten Brandschutzvorschriften zu längeren Diskussionen kam, weil die Beschwerdeführerin offenkundig schon damals eine Kontrolle der Brandschutzmassnahmen – zu Unrecht – nicht zulassen wollte. Das hat indessen nicht die Beschwerdegegnerin zu vertreten. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

4.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin zu auferlegen. Angesichts ihres Unterliegens besteht kein Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 800.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 920.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …