Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2019.00634
Urteil
der 4. Kammer
vom 13. Februar 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Christoph Raess.
In Sachen
A, vertreten durch B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät
der Universität Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Nichtbestehen Modulprüfung/Ausschluss aus dem Studium ,
hat sich ergeben:
I.
A absolvierte am 27. August 2018 an der Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich zum dritten Mal die Modulprüfung CHE 101 (Grundlagen der Chemie, Teil 1), welche sie nicht bestand. Am 20. September 2018 erhob sie sinngemäss Einsprache gegen das Ergebnis der Modulprüfung CHE 101. Mit Verfügung vom 1. Oktober 2018 teilte die Fakultät A mit, sie werde wegen Überschreitens der maximal zulässigen Anzahl Fehlversuche aus dem Bachelorstudium der Biochemie ausgeschlossen und sie könne nun in allen Programmen, bei denen ein zweimal (bzw. dreimal mit Joker) nicht bestandenes Modul ein Pflichtmodul sei, keinen Abschluss mehr erwerben bzw. das Studium in einem solchen Programm nicht aufnehmen. Mit Entscheid vom 17. Oktober 2018 wies die Fakultät die Einsprache vom 20. September 2018 ab.
II.
A rekurrierte am 21. November 2018 an die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Diese wies den Rekurs mit Beschluss vom 12. August 2019 in der Hauptsache ab.
III.
Am 23. September 2019 führte A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
"1. Der Rekursentscheid vom 12.08.2019 sei aufzuheben.
Es sei eine Wiederholung der Prüfung CHE 101 anzuordnen.
Evtl. Zulassung zu Biologie 180 oder Chemie 180
Auf die Erhebung einer Entscheidgebühr sei zu verzichten."
Die Rekurskommission beantragte am 7. Oktober 2019 die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 23. Oktober 2019 schloss die Mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen über Anordnungen der Beschwerdegegnerin zuständig (§ 46 Abs. 5 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 [LS 415.11] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Rekursverfahren habe zu lange gedauert. Schon aus diesem Grund sei die Beschwerde gutzuheissen und der Entscheid der Vorinstanz aufzuheben.
Nach Art. 27c Abs. 1 VRG haben Rekurskommissionen innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu entscheiden. Vorliegend dauerte das Rekursverfahren insgesamt neun Monate, wovon knapp acht Monate auf den Schriftenwechsel entfielen. Die Vorinstanz zeigte am 15. Juli 2019 den Parteien den Abschluss der Sachverhaltsermittlungen an und fällte am 12. August 2019 ihren Entscheid. Damit hat sie die Anforderungen von Art. 27c Abs. 1 VRG eingehalten, und es liegt keine Rechtsverzögerung vor.
3.
3.1 Nach § 20 Abs. 3 der Rahmenverordnung für das Studium in den Bachelor- und Masterstudiengängen der Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich vom 29. Juni 2015 (RVO, LS 415.462) ist bei Prüfungen in jedem Fall ein schriftliches Abmeldegesuch spätestens fünf Arbeitstage nach dem Termin des Leistungsnachweises zusammen mit den entsprechenden Bestätigungen (z. B. Arztzeugnis) der Prodekanin oder dem Prodekan Lehre einzureichen. Die verspätete Geltendmachung von Abmeldungsgründen, die sich auf einen bereits abgelegten Leistungsnachweis beziehen, ist ausgeschlossen (§ 20 Abs. 6 RVO).
Diese Bestimmung entspricht dem auch in zahlreichen anderen Prüfungsreglementen statuierten und von der Rechtsprechung anerkannten Grundsatz, dass ein Kandidat bzw. eine Kandidatin einen bekannten oder erkennbaren Grund, der die Prüfungsfähigkeit aufhebt oder beeinträchtigt, unverzüglich vorzubringen hat und dass dessen Geltendmachung nach Absolvierung der Prüfung und erst recht nach Bekanntgabe der Resultate grundsätzlich nicht mehr beachtlich ist. Mit dieser Regelung soll insbesondere ausgeschlossen werden, dass jemand in Kenntnis eines Verhinderungsgrundes eine Prüfung ablegt und nachträglich – verständlicherweise nur im Fall des Scheiterns – unter Anrufung dieses Grundes die Annullation der Prüfung verlangt und sich so eine zusätzliche Prüfungschance verschafft. Dies verletzte die Chancengleichheit unter den Kandidaten und widerspräche demnach dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung (zum Ganzen VGr, 24. Februar 2016, VB.2015.00570, E. 2.2, 2. Absatz; VGr, 2. Dezember 2009, VB.2009.00502, E. 2.2, 4.5 ff. mit Hinweisen).
3.2 Die nachträgliche Annullierung einer Prüfung ist jedoch dann in Betracht zu ziehen, wenn die geprüfte Person aus objektiver Sicht und unverschuldet nicht in der Lage gewesen ist, ihren Verhinderungsgrund in eigenverantwortlicher Willensausübung unverzüglich geltend zu machen – insbesondere dann, wenn ihr zu gegebener Zeit die Fähigkeit fehlte, ihre gesundheitliche Situation genügend zu überblicken, um überhaupt einen Entscheid über den Antritt einer Prüfung zu fällen, oder bei einem zwar bestehenden Bewusstsein über die gesundheitlichen Probleme entsprechend ihrer Einsicht zu handeln (vgl. BVGer, 24. November 2009, A-541/2009, E. 5.5; zum Ganzen: Eidgenössische Rekurskommission für medizinische Aus- und Weiterbildung, 27. August 2002, VPB 67.30, E. 3b). Massgebend ist allerdings nicht, ob eine geprüfte Person die exakte Ursache für ihre Prüfungsunfähigkeit kennt; entscheidend ist einzig, ob sie eine allfällige Beeinträchtigung erkennt (VGr, 17. Januar 2018, VB.2017.00700, E. 2.2; VGr, 2. Dezember 2009, VB.2009.00502, E. 4.5). Dabei ist sie gehalten, sich bei auftretenden Zweifeln im Hinblick auf ihr reduziertes Leistungsvermögen unverzüglich um Aufklärung ihres Gesundheitszustands zu bemühen. Diese strenge Praxis soll nicht nur Rechtsmissbrauch verhindern, sondern dient auch Beweiszwecken. Es liegt an den Kandidierenden, sich im Rahmen ihrer Mitwirkungsobliegenheit im Prüfungsverfahren darüber Klarheit zu verschaffen, ob ihre Leistungsfähigkeit durch aussergewöhnliche Umstände, insbesondere durch Krankheit, erheblich beeinträchtigt ist, und bejahendenfalls daraus unverzüglich die gebotenen Konsequenzen zu ziehen (VGr, 17. Januar 2018, VB.2017.00700, E. 2.2; VGr, 24. Februar 2016, VB.2015.00570, E. 2.5).
4.
4.1 Nach § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen. Der Untersuchungsgrundsatz verpflichtet die Behörde, für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 10; vgl. Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 92). Welche Beweismittel rechtserheblich sind und zur Klärung des Sachverhalts beitragen und welche nicht, hat die Behörde nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden; es gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (VGr, 13. November 2019, VB.2019.00445, E. 2.2). Eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes liegt vor, wenn es die Behörde unterlässt, den relevanten Sachverhalt im für den Einzelfall erforderlichen Umfang abzuklären. Die behördliche Untersuchungspflicht endet dort, wo keine Anhaltspunkte vorzufinden sind, die den Behörden weitere Sachverhaltsabklärungen nahelegen (Plüss, § 7 N. 21).
Die Parteien sind gehalten, an der Erstellung des Sachverhalts mitzuwirken (vgl. § 7 Abs. 2 VRG). Die Behörde muss in solchen Fällen aber gleichwohl danach streben, den entscheidrelevanten Sachverhalt abzuklären (Plüss, § 7 N. 10).
Im Rekurs- und Beschwerdeverfahren gilt eine abgeschwächte Untersuchungspflicht, da die Verfahrensbeteiligten einer zusätzlichen Mitwirkungspflicht in Form einer Begründungs- bzw. Substanziierungspflicht unterliegen (Plüss, § 7 N. 33; VGr, 7. März 2012, VB.2012.00096, E. 3.3). Trotz dieser Begründungs- und Substanziierungspflicht muss die Rekursbehörde von Amtes wegen die notwendig erscheinenden Sachverhaltsabklärungen treffen und zudem prüfen, ob die Verwaltungsbehörde ihrer Untersuchungspflicht nachgekommen ist (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 44 f.). Werden zur hinreichenden Erstellung des Sachverhalts Unterlagen benötigt, welche nur die Parteien beibringen können, oder sind Tatsachen abzuklären, welche eine Partei besser kennt als die Behörden (vgl. Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 46), hat die Rekursbehörde die Verfahrensbeteiligten – insbesondere wenn es sich um Laien handelt – auf ihre Mitwirkungspflicht hinzuweisen und diese aufzufordern, weitere Beweismittel einzureichen.
4.2 Bereits in ihrer Einsprache vom 20. September 2018 an die Beschwerdegegnerin brachte die Beschwerdeführerin vor, sie leide seit Monaten an Existenzängsten und Panikattacken und sei deshalb seit Anfang August 2018 in ärztlicher Behandlung. Weiter führte sie aus, neben starken Medikamenten gehöre zur Therapie, dass sie panikauslösende Situationen vermeide und sich erst allmählich solchen Situationen stelle. Die Medikamente würden einschläfernd wirken und ihre Aufmerksamkeit, Konzentration sowie Entscheidungsfindungsfähigkeit herabsetzen, was wiederum ihre Urteilsfähigkeit reduziere. Aus diesen Gründen sei ihr zum Zeitpunkt der (nicht bestandenen) Repetitionsprüfung weder der Medikamentenkonsum bewusst noch sei eine Krankheitseinsicht vorhanden gewesen. Rationales Denken und Handeln sei nicht möglich gewesen. Sie habe "wie in einem nebligen Traum" gelebt, und es sei für sie im August nichts passiert. Insgesamt sei sie zum Zeitpunkt der Repetitionsprüfung weder urteils- noch handlungsfähig gewesen.
Diese Aussagen unterlegte die Beschwerdeführerin mit einem Arztzeugnis vom 7. August 2018, wonach sie "[a]us gesundheitlichen Gründen" im Zeitraum von 7. bis 31. August 2018 zu 100 % arbeitsunfähig gewesen sei. Die behandelnde Ärztin führte in ihrem Zeugnis weiter aus: "Aufgrund der Therapie, welche die Urteilsfähigkeit, die Konzentration, und Aufmerksamkeit stark reduziert, darf die Patientin keine Fahrzeuge lenken. Sie sollte Stresssituationen, wie Verkehr, Konzerte oder Prüfungen vermeiden."
4.3 Die Beschwerdegegnerin begründete ihren ablehnenden Einspracheentscheid wie folgt: Gemäss ihren Reglementen sei es nicht möglich, für abgelegte Prüfungen nachträglich Abmeldungsgründe geltend zu machen. Weiter würden gesundheitliche Gründe nicht als Entschuldigung akzeptiert, wenn sie erst vorgebracht werden, nachdem die Prüfungsergebnisse bekannt gemacht worden seien. Zudem sei es der Beschwerdeführerin möglich gewesen, sich vor der Bekanntgabe der Ergebnisse in der Prüfung CHE 101 von einer anderen Prüfung abzumelden.
Damit verkannte die Beschwerdegegnerin, dass gemäss der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung eine nachträgliche Annullierung einer Prüfung in Ausnahmefällen möglich ist (vgl. E. 2.2). Ob bei der Beschwerdeführerin ein solcher Ausnahmefall vorlag, hat die Beschwerdegegnerin zu Unrecht nicht abgeklärt.
4.4 Im Verfahren vor der Vorinstanz wiederholte die Beschwerdeführerin ihre Krankheitsgeschichte und reichte weitere Arztzeugnisse ein, wonach sie von 1. bis 30. September und von 20. November bis 31. Dezember 2018 vollständig arbeitsunfähig gewesen sei.
In ihrer Replik brachte sie weiter vor, ihre Erkrankung kennzeichne sich durch "Episoden von starker Ausprägung und schwachen Episoden, in denen [sie] um Hilfe bitten" könne.
4.5 Die Vorinstanz führte in ihrem Entscheid aus, die Beschwerdeführerin hätte mit aussagekräftigen Arztzeugnissen belegen müssen, dass sie sich in der Zeit um den Prüfungstermin in einer starken Episode ihrer Erkrankung befunden habe. Die aktenkundigen Arztzeugnisse würden zwar die Prüfungsunfähigkeit der Beschwerdeführerin im Prüfungszeitpunkt belegen, sie würden aber keinen Nachweis dafür erbringen, inwiefern die Beschwerdeführerin nicht in der Lage gewesen sei, bis zum 20. September 2018 ein Abmeldungsgesuch zu stellen. Es fehle in allen Arztzeugnissen eine Aussage der behandelnden Ärztin darüber, weshalb die Beschwerdeführerin nicht imstande gewesen sei, früher tätig zu werden. Die Aussagen der Ärztin seien "zu allgemein bzw. zu wenig differenziert".
4.6 Wie die die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, erbringen die eingereichten Arztzeugnisse keinen Nachweis dafür, dass die Beschwerdeführerin bis zum 20. September 2018 nicht in der Lage gewesen ist, ein Abmeldungsgesuch für die Prüfung CHE 101 zu stellen. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz war die Beschwerdeführerin aber nicht gehalten, im Rekursverfahren selbständig aussagekräftigere Arztzeugnisse einzureichen. Vielmehr haben die Beschwerdeführerin bzw. ihr Vertreter als Laien ihre Mitwirkungspflicht erfüllt, indem sie die vorhandenen Arztzeugnisse eingereicht und durchaus substanziiert vorgebracht haben, dass die Beschwerdeführerin im August 2018 mindestens teilweise urteilsunfähig gewesen sei und sich deshalb nicht rechtzeitig von der Prüfung CHE 101 vom 27. August 2018 habe abmelden können. Aufgrund der eingereichten Arztzeugnisse und den Schilderungen der Beschwerdeführerin kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Beschwerdeführerin erst am 20. September 2018 in der Lage war, ein Abmeldungsgesuch für die Prüfung CHE 101 vom 27. August 2018 zu stellen. Daran ändert auch – entgegen der Ansicht der Vorinstanz – die Tatsache nichts, dass die Beschwerdeführerin in der Lage war, sich für die Prüfung vom 5. September 2018 rechtzeitig abzumelden, da dies durch den Verlauf der Erkrankung der Beschwerdeführerin erklärt werden könnte. Aufgrund dieser Anhaltspunkte wäre die Vorinstanz gehalten gewesen, den entscheidrelevanten Sachverhalt weiter abzuklären. Sie hätte untersuchen müssen, ob es der Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Krankheit tatsächlich nicht möglich gewesen war, sich rechtzeitig von der Prüfung CHE 101 abzumelden. Dabei hätte die Vorinstanz zumindest der Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht Gelegenheit geben müssen, weitere (aussagekräftige) Beweismittel (wie beispielsweise einen detaillierten Bericht der behandelnden Ärztin) einzureichen.
Der Sachverhalt erweist sich überdies in einem weiteren Punkt als nicht genügend erstellt: Aus den Akten ergibt sich, dass die Arztzeugnisse, welche die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren einreichte, von Dr. med. C ausgestellt wurden. Die Ärztin hat somit den gleichen Familiennamen wie der Vertreter der Beschwerdeführerin, B; zugleich ist ihr Ledigname Teil des Familiennamens der Beschwerdeführerin. B ist nicht nur der Vertreter der Beschwerdeführerin, sondern auch ihr Onkel, und lässt diese während ihres Aufenthalts in der Schweiz bei sich wohnen. Unter diesen Voraussetzungen hätte die Vorinstanz abklären müssen, ob auch zwischen der Beschwerdeführerin und C eine verwandtschaftliche Beziehung besteht.
4.7 Damit hat die Vorinstanz den Untersuchungsgrundsatz verletzt.
5.
Demnach ist die Angelegenheit in teilweiser Gutheissung der Beschwerde zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6.
Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel entsprechend ihres Unterliegens. Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung ist in Bezug auf die Verlegung der Gerichts- und Parteikosten als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2, mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Die Gerichts- und Rekurskosten sind demgemäss dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
Aufgrund der Kostenbelastung des Beschwerdegegners wird das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege gegenstandslos.
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Soweit indessen nicht die Ergebnisse der Prüfungen, sondern organisatorische bzw. verfahrensrechtliche Gesichtspunkte streitig sind, wird dies vom Ausschlussgrund nicht erfasst und steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur Verfügung (vgl. BGE 136 I 229 E. 1; BGr, 19. Mai 2011, 2D_7/2011, E. 1.1 f.; Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2018, Art. 83 BGG N. 299). Ansonsten kann die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG ergriffen werden. Das Ergreifen beider Rechtsmittel muss in der gleichen Rechtsschrift geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des Art. 93 BGG nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 12. August 2019 wird aufgehoben. Die Sache wird zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen zurückgewiesen.
Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 1'595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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