Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2019.00629
Urteil
der 4. Kammer
vom 12. März 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde Regensdorf, vertreten durch
die Primarschulpflege Regensdorf,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Teilkündigung/Gegenstandslosigkeit ,
hat sich ergeben:
I.
A (Jahrgang 1959) war seit August 2011 für die Gemeinde Regensdorf tätig; zunächst als DaZ-Lehrperson und Lehrperson ohne eigene Klasse angestellt, übernahm sie ab dem 1. August 2015 in Co-Leitung mit einer Stellenpartnerin eine Unterstufenklasse als Klassenlehrperson. In dieser Funktion erteilte sie zuletzt 20 Wochenlektionen, was einem Beschäftigungsgrad von 72 % entsprach.
Spätestens ab dem Schuljahr 2017/2018 kam es zu "Meinungsverschiedenheiten" bzw. einem "Konflikt" zwischen A und ihrer Stellenpartnerin. Mit Änderungsverfügung vom 28. März 2018 reduzierte die Primarschulpflege der Gemeinde Regensdorf deshalb das Arbeitspensum von A per 1. August 2018 auf 54 %; gleichzeitig wurde ihr mitgeteilt, dass die Pensumsreduktion ihre bisherige Tätigkeit als Klassenlehrperson im Schulhaus C betreffe, sie jedoch in den nächsten Tagen ein Angebot für die Übernahme zusätzlicher Wochenlektionen in einem anderen Primarschulhaus der Gemeinde erhalte, sodass sie – sollte sie besagtes Angebot annehmen – eine angepasste Verfügung erhalten werde.
Nachdem sich A im Folgenden einverstanden erklärt hatte, nebst ihrer (reduzierten) Tätigkeit als Klassenlehrperson im Schulhaus C anderweitige (kantonale) Lektionen zu übernehmen, kam die Primarschulpflege Regensdorf am 26. April 2018 auf ihre Verfügung vom 28. März 2018 zurück und verfügte neu eine Pensumsreduktion im Umfang der verbleibenden Differenz von lediglich noch 4 %, das heisst von 72 % auf 68 %.
II.
Sowohl gegen die Änderungsverfügung vom 28. März 2018 als auch gegen jene vom 26. April 2018 liess A an die Bildungsdirektion rekurrieren, welche das betreffs die erstgenannte Verfügung eröffnete Rechtsmittelverfahren Nr. 01 mit Verfügung vom 9. Juli 2018 als durch Wiedererwägung gegenstandslos geworden abschrieb. Gleich verfuhr die Bildungsdirektion mit Entscheid vom 20. August 2019 mit dem zweiten Verfahren Nr. 02 (Dispositiv-Ziff. I) mit der Begründung, dass das Anstellungsverhältnis von A inzwischen auf deren eigenen Wunsch hin per 31. Juli 2018 aufgelöst worden sei. Die Kosten des Verfahrens Nr. 02 wurden auf die Staatskasse genommen (Dispositiv-Ziff. II) und für dieses keine Parteientschädigung zugesprochen (Dispositiv-Ziff. III), während die Primarschulpflege Regensdorf in Dispositiv-Ziff. IV dazu verpflichtet wurde, A für das Verfahren Nr. 01, worin eine spätere Regelung der Entschädigungsfolgen explizit vorbehalten worden war, eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
III.
Am 23. September 2019 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge ("zzgl. MwSt.") seien der Rekursentscheid vom 20. August 2019 sowie die Verfügung der Primarschulpflege Regensdorf vom 26. April 2018 aufzuheben und sei Letztere zu verpflichten, ihr eine Entschädigung in der Höhe von fünf Monatslöhnen nebst Zins zu 5 % seit dem 28. März 2018 sowie eine angemessene Abfindung zu bezahlen, eventualiter die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an die Bildungsdirektion zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion schloss mit Vernehmlassung vom 18. Oktober 2019 auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Regensdorf liess mit Beschwerdeantwort vom 24. Oktober 2019 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen. Zu beiden Eingaben liess sich A am 12. November 2019 abschliessend vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion betreffend das Anstellungsverhältnis einer Lehrperson nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) und § 10 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten (vgl. insbesondere zur Beschwerdelegitimation einer Person, auf deren Rekurs vor Vorinstanz nicht eingetreten bzw. deren Rekursverfahren als gegenstandslos geworden abgeschrieben wurde, Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).
2.
Die Beschwerdeführerin beantragt unter anderem eine Entschädigung von fünf (vollen) Monatslöhnen zuzüglich 5 % Zins seit dem 28. März 2018, was bereits einem Betrag von über Fr. 35'000.- entspricht. Die Beschwerde ist demnach durch die Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
3.
3.1 Die Vorinstanz schrieb das bei ihr am 4. Juni 2018 anhängig gemachte Rekursverfahren betreffend die Teilkündigung der Beschwerdeführerin vom 26. April 2018 als gegenstandslos geworden ab, weil diese mit ihrer (ausserterminlichen) Kündigung vom 5. Juni 2018 gezeigt habe, dass sie die Weiterführung ihres Anstellungsverhältnisses mit der Beschwerdegegnerin nicht mehr anstrebe, und somit kein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der autoritativen Entscheidung der Streitsache mehr bestehe.
3.2 Nach § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das geltend gemachte Interesse muss dabei grundsätzlich aktuell sein, was bedeutet, dass es sowohl im Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung als auch im Zeitpunkt des Entscheids vorliegen muss (Bertschi, § 21 N. 24). Fällt das Rechtsschutzinteresse während der Hängigkeit des Verfahrens dahin, wird dieses als gegenstandslos geworden abgeschrieben (Bertschi, § 21 N. 26); fehlte es dagegen schon bei der Einreichung des Rechtsmittels, ist darauf nicht einzutreten (vgl. BGE 139 I 206 E. 1.1, 137 I 23 E. 1.3).
Praxisgemäss wird das Interesse an einem Rechtsmittel nicht mehr als aktuell erachtet, wenn der angefochtene Akt im Urteilszeitpunkt keine Rechtswirkung mehr entfaltet, weil er in der Zwischenzeit ausser Kraft getreten ist oder das Ereignis, auf das er sich bezogen hatte, bereits stattgefunden hat (vgl. BGE 137 I 23 E. 1.3.1, 137 II 313 E. 3.3.1, 136 II 101 E. 1.1; VGr,
3.3 Der Begründung des vorinstanzlich eingereichten Rekurses vom 4. Juni 2018 lässt sich klar entnehmen, dass der Wille der Beschwerdeführerin – entgegen ihrem missverständlichen Antrag auf Aufhebung der Ausgangsverfügung – nicht auf eine Weiterbeschäftigung bei der Beschwerdegegnerin, sondern auf den finanziellen Ausgleich für die aus ihrer Sicht sachlich nicht gerechtfertigte Teilkündigung vom 26. April 2018 gerichtet war. In erster Linie verlangt sie die Zusprechung einer Entschädigung gestützt auf § 2 LPG in Verbindung mit § 18 Abs. 3 des (kantonalen) Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) und Art. 336a des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220).
Bei der Entschädigung nach Art. 336a OR handelt es sich nach der Rechtsprechung nicht um Schadenersatz im klassischen Sinn, denn sie wird auch dann fällig, wenn die arbeitnehmende Person keinen Schaden erleidet oder keinen solchen beweisen kann (vgl. BGE 123 III 391 E. 3c [S. 394]). Es handelt sich vielmehr um eine Strafzahlung für das durch die missbräuchliche Kündigung zugefügte Unrecht. Neben diesem auf Prävention angelegten pönalen Charakter soll mit der Entschädigung zudem die seelische Unbill der arbeitnehmenden Person angemessen abgegolten werden, welche durch die missbräuchliche oder ungerechtfertigte Auflösung des Arbeitsverhältnisses in ihrer Persönlichkeit verletzt wurde (zum Ganzen Roland Müller, Konsequenzen einer missbräuchlichen Kündigung, in: Roland Müller/Kurt Pärli/Isabelle Wildhaber [Hrsg.], Arbeit und Arbeitsrecht, Zürich/St. Gallen 2017, S. 275 ff., 280 mit Hinweis insbesondere auf BGE 116 II 300 E. 5a, wonach den Materialien zufolge in den Verhandlungen der Räte als Regel anerkannt worden sei, dass – was auch für die missbräuchliche Kündigung zu gelten hat – eine fristlose Entlassung ohne wichtigen Grund der arbeitnehmenden Person Unrecht tue, sie in ihren persönlichen Verhältnissen verletze, ihren Ruf beeinträchtige und daher eine Entschädigung rechtfertige, ohne dass der Richter im Einzelfall die Persönlichkeitsverletzung und deren Grad abzuklären habe).
Der (freiwillige) Verzicht auf eine Weiterbeschäftigung nach einer als missbräuchlich bzw. sachlich nicht gerechtfertigt beanstandeten Teilkündigung und die Auflösung des davon betroffenen Arbeitsverhältnisses durch die arbeitnehmende Person bedeuten nun nicht automatisch, dass diese kein aktuelles und praktisches Interesse an der Feststellung und insbesondere am finanziellen Ausgleich einer allfälligen auf die Teilkündigung zurückzuführenden immateriellen Unbill mehr hätte. Zwar vertrat das Bundesgericht in einem – seither in der Lehre wiederholt zitierten, aber auch kritisierten – Entscheid aus dem Jahr 1995 die Auffassung, dass eine missbräuchliche Kündigung kausal für die Beendigung des Arbeitsverhältnisses sein müsse, damit überhaupt eine Entschädigung zugesprochen werden könne (BGE 121 III 64 E 2b für den Fall, in dem auf eine missbräuchliche, ordentliche Kündigung zu einem späteren Zeitpunkt noch eine ungerechtfertigte fristlose Entlassung folgt; ablehnend Adrian von Kaenel, Die Entschädigung aus ungerechtfertigter fristloser Entlassung nach Art. 337c Abs. 3 OR, Diss. Zürich 1995, Bern 1996, S. 129 f. und Fn. 475); dies wird jedoch so vom Gesetz nicht verlangt; lediglich die Einigung über die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses schliesst die Entschädigung aus. Geht deshalb das Arbeitsverhältnis nach einer missbräuchlichen Kündigung aus anderen Gründen, etwa wegen des Todes der arbeitnehmenden Person oder einer fristlosen Kündigung, zu Ende, so ist die Entschädigung aus missbräuchlicher Kündigung nach der herrschenden privatrechtlichen Lehre trotzdem geschuldet (Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 336a N. 2 mit Hinweisen; vgl. auch Wolfgang Portmann/Roger Rudolph, Basler Kommentar, 2015, Art. 336a N. 9, welche jedenfalls die Zusprechung einer Entschädigung wegen missbräuchlicher Kündigung trotz einer nachfolgenden gerechtfertigten fristlosen Entlassung durch das Bundesgericht in JAR 1999 S. 236 als im Ergebnis wohl richtig bezeichnen). Dies hat auch für den vorliegend beschwerdeseitig geltend gemachten, dem öffentlichen Personalrecht eigenen Fall einer Pensumsreduktion bzw. Teilkündigung zu gelten, auf welche hin die betroffene arbeitnehmende Person das Anstellungsverhältnis ganz auflöst, weil sie das konkrete Vorgehen der Arbeitgeberin als "schikanös" bzw. sachlich nicht gerechtfertigt und die weitere Zusammenarbeit als enorm belastend auffasst (in diese Richtung schon VGr, 14. März 2001, PB.2000.00029, E. 8c; ferner VGr, 1. Juni 2011, PB.2010.00022, wo einem Arbeitnehmer im Zusammenhang mit einer Teilkündigung eine Entschädigung zugesprochen wurde, obschon seine Anstellung inzwischen ganz aufgelöst worden war). Die Beurteilung der Frage, ob die in Bezug auf ihre Teilkündigung erhobenen Vorwürfe der Beschwerdeführerin zutreffen, gehört dabei nicht zur Prüfung der Eintretensvoraussetzungen, sondern zur materiellen (rechtlichen) Beurteilung des Sachverhalts. Hier gilt es denn auch dem Umstand angemessen Rechnung zu tragen, dass der Beschwerdeführerin lediglich im Umfang von 4 % arbeitgeberseitig "gekündigt" worden ist, wobei dies aber nicht dazu führen kann, dass die Beschwerdeführerin bei der Bemessung einer nach § 18 Abs. 3 PG in Verbindung mit Art. 336a OR geschuldeten Entschädigung von vornherein nur maximal das sechsfache der monatlichen Besoldungsdifferenz beanspruchen können soll (VGr, 6. Dezember 2000, DR.2000.00002, E. 3; anders, aber ohne nähere Begründung noch VGr,
3.4 Soweit die Beschwerdeführerin eine Abfindung nach § 2 LPG in Verbindung mit § 26 PG verlangt, ist sodann im Grundsatz ebenfalls festzuhalten, dass ihr Rechtsschutzinteresse mit der Kündigung vom 5. Juni 2018 nicht einfach dahinfiel, zumal die Abfindung der arbeitnehmenden Person auch eine Anerkennung für ihre Diensttreue gewähren und präventiv gegen leichtfertige Kündigungen wirken will, woran der Beschwerdeführerin unverändert gelegen war bzw. ist (VGr, 10. März 2010, PB.2009.00031, E. 3.4.3.2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Bei der materiellen Beurteilung des konkreten Abfindungsanspruchs der Beschwerdeführerin wird freilich deren Kündigung und Neuanstellung sowie dem Umstand, dass die Beschwerdegegnerin ihr gegenüber lediglich eine Teilkündigung verfügt hatte, noch stärker Rechnung zu tragen sein als bei der Entschädigung nach Art. 336a OR, beruht die Ausbezahlung einer Abfindung doch vorab auf Billigkeitserwägungen. Sie will Staatsangestellten ab einer bestimmten Anzahl von Dienstjahren, die zwar aus objektiv gerechtfertigten Gründen, aber ohne persönliches Verschulden entlassen werden, eine gewisse Überbrückungshilfe gewähren und zugleich die sozialen Härten einer Kündigung mildern helfen. Entsprechend findet sich in § 8 Abs. 5 LPG ausdrücklich statuiert, dass der Abfindungsanspruch einer Lehrperson entfällt, wenn sie unter den gleichen Bedingungen ohne zeitlichen Unterbruch wieder angestellt wird. Die Abfindung soll demnach in erster Linie dann geschuldet sein, wenn die Lehrperson einen tatsächlichen finanziellen Verlust erleidet, weil sie keine bzw. erst nach einem zeitlichen Unterbruch eine neue Anstellung findet. Wird die Lehrperson zwar ohne zeitlichen Unterbruch, aber zu schlechteren Bedingungen wieder kantonal angestellt, beschränkt sich der Abfindungsanspruch nach der ratio legis von § 8 Abs. 5 LPG demnach auf den durch die schlechteren Bedingungen entstandenen finanziellen Verlust (VGr, 12. Juni 2013, VB.2013.00095, E. 3.7), aber auch das Einkommen aus einer anderweitigen Neuanstellung, etwa einer solchen als kommunale Lehrperson, hat sich eine arbeitnehmende Person (zur Hälfte) an die Abfindung anrechnen zu lassen (vgl. § 26 Abs. 5 Satz 2 PG in Verbindung mit § 17 Abs. 4 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [LS 177.111]; ferner schon VGr, 14. März 2001, PB.2000.00029, E. 9b).
Für die Beurteilung, ob der Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund in Anbetracht der bloss geringfügigen Teilkündigung der Beschwerdegegnerin und dem anschliessenden Stellenwechsel überhaupt eine Abfindung nach § 26 PG geschuldet sei und gegebenenfalls in welchem Umfang, ist indes erstinstanzlich das Volksschulamt zuständig (§ 3 Abs. 2 lit. b der Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LS 412.311]), welchem die Frage bislang – soweit ersichtlich – noch nicht vorgelegt wurde. Die Vorinstanz hätte daher auf den Rekursantrag der Beschwerdeführerin auf Ausrichtung einer angemessenen Abfindung bereits mangels Zuständigkeit nicht eintreten dürfen und das Volksschulamt auffordern müssen, über den betreffenden Anspruch zu verfügen.
3.5 Nach dem Gesagten ging die Vorinstanz zu Unrecht von der Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens Nr. 02 aus, weshalb die dagegen gerichtete Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen ist zur materiellen Behandlung des Entschädigungsbegehrens der Beschwerdeführerin sowie zur Weiterleitung des Begehrens um Ausrichtung einer Abfindung.
4.
Weil die vorliegende Angelegenheit einen Streitwert von über Fr. 30'000.- aufweist, werden die Parteien kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 e contrario VRG).
Ausgangsgemäss rechtfertigt es sich, die (reduzierten) Verfahrenskosten nach dem Verursacherprinzip der Vorinstanz zu belasten (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 41 f. und 50 ff.). Diese ist zudem zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind dabei als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Rekursentscheid vom 20. August 2019 aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Bildungsdirektion zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 170.-- Zustellkosten,
Fr. 1'170.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Bildungsdirektion auferlegt.
Die Bildungsdirektion wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung an einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
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