Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2019.00469
Urteil
der 4. Kammer
vom 9. Januar 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gebäudeversicherung des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Revisionsschätzung (Nichteintreten),
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 12. Mai 2017 setzte die Gebäudeversicherung des Kantons Zürich (GVZ) nach Vornahme einer Revisionsschätzung den Versicherungswert des Wohnhauses mit der Vers.-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der B-Strasse 06 in C (neu) auf Fr. 1'718'000.- fest. Eigentümerin des betreffenden Grundstücks ist die Erbengemeinschaft des D, bestehend aus den vier Erbinnen A, E, F und G.
Mit Schreiben vom 4. bzw. 6. Juli 2018 erhoben die drei Erstgenannten getrennt voneinander Einsprache gegen die Festsetzung des Versicherungswerts und verlangten, dass der Schätzwert des Wohnhauses mit der Vers.-Nr. 01 auf Fr. 2'250'000.- festzusetzen und "der neu in die Versicherung aufgenommene gedeckte Sitzplatz" nicht zu versichern sei. Die GVZ wies die drei Einsprecherinnen in der Folge am 13. Juli 2018 darauf hin, dass ihre Einsprachen "entweder von allen Eigentümern unterzeichnet sein" müssten oder aber eine Vollmacht von G nachzureichen sei, ansonsten auf die Rechtsmittel nicht eingetreten werden könne. Nachdem innert der A, E und F hierfür angesetzten Frist weder eine Einsprache noch eine Vollmacht von G eingegangen war, trat die GVZ mit je separaten Entscheiden vom 13. November 2018 auf die Einsprachen nicht ein.
II.
Dagegen rekurrierten A, E und F am 8. Dezember 2018 gemeinsam beim Baurekursgericht, welches drei separate Geschäfte anlegte. Mit Entscheid vom 6. Juni 2019 vereinigte das Baurekursgericht die Geschäfte antragsgemäss (Dispositiv-Ziff. I) und wies die Rekurse ab (Dispositiv-Ziff. II); die Rekurskosten in Höhe von Fr. 2'715.- wurden in Dispositiv-Ziff. III A, E und F zu je 1/3 auferlegt.
III.
A erhob am 15. Juli 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und die GVZ anzuweisen, auf ihre Einsprache einzutreten, eventualiter seien die Kosten des Rekursverfahrens herabzusetzen.
Am 19. August 2019 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Gleiches verlangte die GVZ mit Beschwerdeantwort vom 11. September 2019.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Baurekursgerichts über Anordnungen der Beschwerdegegnerin im Versicherungsbereich nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 76 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung vom 2. März 1975 (GebVG, LS 862.1) zuständig. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdegegner trat auf die Einsprache der Beschwerdeführerin nicht ein, weil diese zwingend gemeinsam mit sämtlichen weiteren Mitgliedern der Erbengemeinschaft des D hätte auftreten müssen, da sie eine Gemeinschaft zur gesamten Hand bildeten und nur zusammen über das zum Nachlass von D gehörige Grundstück Kat.-Nr. 02 an der B-Strasse 06 in C und das darauf befindliche Wohnhaus verfügen könnten. Ohne die Zustimmung aller Miterbinnen – so auch derjenigen von G – sei die Beschwerdeführerin mithin nicht legitimiert, Einsprache gegen die Revisionsschätzung des genannten Gebäudes zu erheben.
2.2 Zur Erhebung einer Einsprache berechtigt ist, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Anfechtung oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG analog; Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 10b N. 5). Dies trifft bei der Feststellung des Versicherungswerts eines Gebäudes nach §§ 23 ff. GebVG in erster Linie auf den Hauseigentümer oder die Hauseigentümerin zu (vgl. so noch ausdrücklich § 75 GebVG in der bis 31. Dezember 1999 geltenden Fassung [OS 45, 418]), kommt diesen Personen doch ein erhebliches Interesse an einer genügend hohen Schätzung des Gebäudewerts zu, damit dieser im Schadenfall auch hinreichend gedeckt ist (vgl. § 53, § 59 Abs. 1 f., § 60 und § 66 Ziff. 1 GebVG); anderseits ist der Gebäudeeigentümer bzw. die Gebäudeeigentümerin wegen der Prämienberechnung und allenfalls weiterer aus der Versicherungssumme abgeleiteter Pflichten auch daran interessiert, die Schätzung nicht zu hoch ausfallen zu lassen (vgl. VGr, 29. August 2001, VB.2001.00050, E. 4a).
Bildet das versicherte Gebäude – wie hier – Gegenstand eines unverteilten Nachlasses und befindet es sich deshalb im Gesamteigentum mehrerer Erbinnen und/oder Erben, ist zu berücksichtigen, dass diesen alle Rechte daran gemeinsam zukommen und sie – vorbehaltlich eines vertraglichen oder gesetzlichen Vertretungs- oder Verwaltungsverhältnisses (vgl. BGE 129 V 113 E. 4.2) – nur gemeinsam darüber verfügen können (Art. 602 Abs. 2 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 2019 [ZGB, SR 210]). Dies bedeutet, dass grundsätzlich jedes Rechtsgeschäft, aber auch jedes faktische Handeln, welches das Gebäude betrifft, eine Einigung unter sämtlichen Erbinnen und/oder Erben und ein gemeinsames Handeln erfordert, das heisst, jedes Mitglied der Erbengemeinschaft kann auch nur gemeinsam mit allen anderen Mitgliedern (in einem Verfahren) Ansprüche gegenüber Dritten geltend machen (Peter C. Schaufelberger/Katrin Keller Lüscher, Basler Kommentar, 2019, Art. 602 ZGB N. 11). Nachdem sich das Einstimmigkeitsprinzip namentlich bei grossen Erbengemeinschaften als hinderlich erweisen kann, anerkennt die Praxis allerdings gewisse Ausnahmen vom Prinzip des gemeinsamen Handelns. So kann ein Erbe bzw. eine Erbin bei zeitlicher Dringlichkeit ausnahmsweise allein rechtsverbindlich für die Erbengemeinschaft handeln und deren Interessen vorläufig wahren (vgl. BGE 144 III 277 E. 3.3). Eine Ausnahme wird ferner gemacht, wenn alle Erbinnen und/oder Erben unmittelbar oder mittelbar in ein Verfahren einbezogen sind (zum Ganzen Schaufelberger/Keller Lüscher, Art. 602 ZGB N. 13 und 18 f.; ferner Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 4). Da die Parteistellung im öffentlichen Recht nicht auf die Ausübung subjektiver Rechte beschränkt ist, sondern auch dem Schutz tatsächlicher Interessen dient, kommt den einzelnen Mitgliedern einer Erbengemeinschaft im Verwaltungsprozess ausserdem auch dann eine selbständige Anfechtungsbefugnis zu, wenn das Rechtsmittel darauf angelegt ist, eine belastende oder pflichtbegründende Anordnung abzuwenden. Die Zustimmung aller Beteiligten oder ihrer Vertretungen ist hingegen erforderlich, wenn das Interesse der Gemeinschaft oder der übrigen Gesamthandschafterinnen und/oder Gesamthandschafter beeinträchtigt oder gefährdet erscheint (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 4; BGr, 24. Juni 2019, 2C_509/2018, E. 5.2 – 20. Juli 2015, 2C_1028/2014, E. 3.1 – 18. Dezember 2008, 2C_46/2008, E. 1.3; VGr, 19. Dezember 1996, VB.96.00146 und VB.96.00147, E. 2 b/aa [jeweils mit Hinweisen]).
Im Einzelnen ist massgebend, was mit dem Rechtsmittel angestrebt wird bzw. angestrebt werden kann. Verneint wurde in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung etwa die Rechtsmittellegitimation einzelner Miterben und/oder Miterbinnen für die Geltendmachung einer Entschädigung aus materieller Enteignung, da gemäss dem anwendbaren Recht das Gemeinwesen die Zusprechung des betreffenden Landes zu Eigentum verlangen konnte, wenn die Entschädigungsforderung einen bestimmten Betrag überschritt, was die anderen Miterben und/der Miterbinnen beeinträchtigen konnte. Bejaht wurde die Legitimation einzelner Mitglieder einer Erbengemeinschaft dagegen, soweit es diesen mit einem Rechtsmittel darum ging, einen das gemeinsame Grundstück belastenden Wanderweg oder eine Denkmalschutzunterstellung abzuwehren (zum Ganzen BGr, 24. Juni 2019, 2C_509/2018, E. 5.3, und 20. Juli 2015, 2C_1028/2014, E. 3.2 mit Hinweisen).
2.3 Die Beschwerdeführerin ist Mitglied der aus vier Personen bestehenden – und zum fraglichen Zeitpunkt nicht durch eine Drittperson vertretenen – Erbengemeinschaft von D. Sie wandte sich mit Einsprache vom 4. Juli 2018 gegen die Festsetzung des Versicherungswerts des zum Nachlass des Genannten gehörigen Wohnhauses mit der Vers.-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der B-Strasse 06 in C, an welchem sie gesamthänderisch berechtigt ist, und machte geltend, dass dessen Versicherungswert zu tief festgelegt worden und ein unrechtmässig erstellter Sitzplatz aus dem Versicherungsschutz zu entfernen sei. Wie aus den vorstehenden Erwägungen hervorgeht, kann die Beschwerdeführerin solches jedoch – jedenfalls im Grundsatz – nicht ohne die Zustimmung sämtlicher ihrer drei Miterbinnen verlangen. Während zwei ihrer Miterbinnen mit identischen Rügen ebenfalls einspracheweise an die Beschwerdegegnerin gelangten, erhob das vierte Mitglied der Erbengemeinschaft indes weder persönlich Einsprache noch erteilte sie ihren Miterbinnen – innert der diesen angesetzten Nachfrist – eine entsprechende Vollmacht. Die Legitimation der Beschwerdeführerin (und zwei ihrer Miterbinnen) zur Erhebung einer Einsprache gegen die Festsetzung des Versicherungswerts des Gebäudes im Gesamteigentum der Erbengemeinschaft könnte deshalb nur dann (ausnahmsweise) bejaht werden, wenn damit eine belastende oder pflichtbegründende Anordnung abgewendet würde und dem vierten Mitglied der Erbengemeinschaft daraus kein Nachteil erwachsen könnte.
Eine solche Konstellation liegt im vorliegenden Verfahren nicht vor. Zwar wäre die Erhöhung des Versicherungswerts des Wohnhauses mit der Vers.-Nr. 01 insofern für sämtliche Erbinnen von D von Vorteil, als ihnen damit – wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht – beim Eintritt eines das Gebäude betreffenden Versicherungsfalls eine höhere Entschädigung ausbezahlt würde; auf der anderen Seite nehmen mit dem Versicherungswert aber auch die jährlich geschuldeten (Gebäude-)Versicherungsprämien zu (vgl. die beschwerdegegnerische Broschüre "Häufig gestellte Fragen" [www.gvz.ch
Versicherung > Download Formulare/Broschüren, zuletzt abgerufen am 20. Dezember 2019], S. 14). Die Entfernung des nach Auffassung der Beschwerdeführerin unrechtmässig erstellten Sitzplatzes aus dem Versicherungsschutz wiederum hätte zur Folge, dass dafür zwar keine Prämien (mehr) geschuldet wären, die Gebäudeversicherung bei Eintritt eines den Sitzplatz betreffenden Versicherungsfalls umgekehrt aber auch keine Leistungen zu erbringen hätte. Es lässt sich somit nicht sagen, die Einsprache der Beschwerdeführerin sei nicht geeignet, die Interessen der Erbengemeinschaft bzw. ihrer Miterbinnen zu beeinträchtigen oder zumindest zu gefährden.
2.4 Mit Blick auf die Weigerung von G, sich an den Einspracheverfahren ihrer Miterbinnen zu beteiligen bzw. selbst Einsprache zu erheben, und die fehlende selbständige Anfechtungsbefugnis der Beschwerdeführerin trat die Beschwerdegegnerin auf deren Einsprache demnach zu Recht nicht ein.
3.
Im Zusammenhang mit ihrem Eventualantrag beanstandet die Beschwerdeführerin schliesslich die Höhe der ihr auferlegten Gebühren für das Rekursverfahren.
3.1 Die Festsetzung und Verlegung der Verfahrenskosten nach § 13 VRG erfolgt von Amtes wegen (Plüss, § 13 N. 7). Die Behörde hat die Gebührenhöhe gestützt auf die einschlägigen Bestimmungen nach pflichtgemässem Ermessen festzusetzen, wobei ihr in der Regel ein grosser Ermessensspielraum zusteht. Entsprechend prüft die Rechtsmittelinstanz die Bemessung von Verfahrenskosten mit einer gewissen Zurückhaltung (Plüss, § 13 N. 24 [mit weiteren Hinweisen] und N. 95 f.).
Die vorliegend strittige Gebühr findet ihre rechtliche Grundlage in § 338 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) bzw. den §§ 2 ff. der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr, LS 175.252). Danach legt die Vorinstanz die Gerichtsgebühr nach ihrem Zeitaufwand, der Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest (§ 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 GebV VGr). Bei Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr in der Regel Fr. 500.- bis Fr. 50'000.- (§ 338 Abs. 2 PBG bzw. § 3 Abs. 2 GebV VGr). Wird ohne materielle Prüfung der Begehren entschieden, kann die Gebühr bis auf einen Fünftel herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 2 GebV VGr).
3.2 Die Vorinstanz setzt die Gebühr für die vereinigten Rekursverfahren auf Fr. 2'500.- (plus Zustellkosten von Fr. 215.-) fest, ohne die Gebührenfestsetzung näher zu begründen.
Für einen Entscheid ohne materielle Beurteilung in einem Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert erscheint die gewählte Gebühr aussergewöhnlich hoch (vgl. VGr, 11. Dezember 2014, VB.2014.00557, E. 4). Dass besondere Verhältnisse dies hier rechtfertigten, legt die Vorinstanz dabei nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. So ist von einem verhältnismässig geringen Zeitaufwand der Vorinstanz auszugehen, zumal im Rekursentscheid die Rechtsauffassung der Beschwerdegegnerin bestätigt wird und die Parteien keine umfangreichen Rechtsschriften eingereicht hatten. Auch war der Fall nicht besonders schwierig und ist nicht ersichtlich, weshalb die Vorinstanz trotz nur einer Rekurseingabe und Einspracheentscheiden identischen Inhalts drei Verfahren anlegte; soweit sie die für ein Verfahren wie dem vorliegenden (zu) hohe Gebühr mit der Eröffnung dreier Verfahren und deren anschliessenden Vereinigung rechtfertigen wollte, könnte ihr daher von vornherein nicht gefolgt werden. Schliesslich ist das Streitinteresse der Beschwerdeführerin als gering zu qualifizieren, da ihr die Gutheissung der Einsprache lediglich im (hypothetischen) Fall des Eintritts eines versicherten Schadens allenfalls einen Vorteil einbrächte und sie (gemeinsam mit ihren Miterbinnen) nach § 23 Abs. 1 GebVG jederzeit eine neue Schätzung verlangen könnte. Demzufolge verletzt die angefochtene Gebühr das Äquivalenzprinzip und ist sie entsprechend in angemessenem Umfang zu reduzieren (vgl. auch BGE 145 I 52 E. 5.6, wonach für die in § 2 GebV VGr genannten Bemessungskriterien keine betragsmässigen Anhaltspunkte bestehen, weshalb dem Äquivalenzprinzip zur Wahrung der vernünftigen Grenzen der Gebührenbemessung erhöhte Bedeutung zukommt).
Unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und der Schwierigkeit des Falls sowie der Entscheidung ohne materielle Anspruchsprüfung ist die Gerichtsgebühr für das vorinstanzliche Verfahren auf Fr. 1'000.- festzulegen. Nachdem sich allerdings nur die Beschwerdeführerin gegen die vorinstanzliche Gebührenfestsetzung wehrte, wirkt sich die Gebührenreduktion auch nur auf den von ihr geschuldeten (An-)Teil der Rekurskosten aus. Das bedeutet, dass die Beschwerdeführerin vor Vorinstanz lediglich noch Kosten in Höhe von insgesamt Fr. 405.- schuldet, während ihre beiden – nicht solidarisch haftenden – Mitrekurrentinnen unverändert je Fr. 905.- an die Kosten des Rekursverfahrens zu bezahlen haben.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und Dispositiv-Ziff. III des Rekursentscheids vom 6. Juni 2019 insofern abzuändern, als die Rekurrentinnen 1 und 2 je Fr. 905.- an die Rekurskosten zu bezahlen haben und die Rekurrentin 3 noch Fr. 405.-.
5.
Ausgangsgemäss rechtfertigt es sich, der Vorinstanz nach dem Verursacherprinzip einen Teil der Kosten zu belasten (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Plüss, § 13 N. 41 f. und 50 ff.). Die Gerichtskosten sind entsprechend zu 1/4 der Vorinstanz und zu 3/4 der in der Hauptsache unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen; eine Parteientschädigung steht Letzterer nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden zu 3/4 der Beschwerdeführerin und zu 1/4 der Vorinstanz auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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