Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2019.00292
Urteil
des Einzelrichters
vom 25. September 2019
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt B, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Sozialhilfe (Sistierung/vorsorgliche Massnahmen),
hat sich ergeben:
I.
A wird seit Juli 2018 von der Stadt B mit wirtschaftlicher Sozialhilfe unterstützt. Mit Beschluss vom 5. März 2019 lehnte die Sozialbehörde der Stadt B die rückwirkende Übernahme der monatlichen Kosten für die von A verwendete fachärztlich verschriebene, jedoch nicht von der Krankenkasse übernommene Hautcreme (Hydrolotion C) ab.
II.
Dagegen erhob A mit Schreiben vom 12. März 2019 Rekurs beim Bezirksrat B, worin er unter anderem geltend machte, dass er sofort Unterstützung benötige. Auf Gesuch der Stadt B hin, sistierte der Bezirksrat mit Beschluss vom 2. Mai 2019 das Rekursverfahren bis zum 27. Mai 2019 (Dispositiv-Ziffer I) und wies die Sozialbehörde der Stadt B an, nach Vorliegen des Berichts über die (von dieser angeordnete) vertrauensärztliche Untersuchung von A erneut über die Übernahme der Kosten für die Hydrolotion C, und zwar rückwirkend ab dem Zeitpunkt der ärztlichen Verschreibung der Hydrolotion, zu entscheiden und diesen Entscheid dem Bezirksrat mitzuteilen (Dispositiv-Ziffer II). Weiter verfügte der Bezirksrat, dass für das Rekursverfahren keine vorsorglichen Massnahmen angeordnet würden.
III.
A. Mit Schreiben vom 7. Mai 2019 gelangte A an das Verwaltungsgericht. Er machte gegen den Beschluss des Bezirksrats B (sinngemäss) geltend, dass er von der Stadt B betreffend seine Medikamente seit einem Jahr zu wenig Hilfe erhalte. Mit Präsidialverfügung vom 10. Mai 2019 wurde A eine Nachfrist angesetzt, um die Beschwerdeschrift mit einer Originalunterschrift zu versehen. A sandte die Beschwerdeschrift am 16. Mai 2019 unterschrieben an das Verwaltungsgericht zurück.
B. In der Zwischenzeit erhob A gegen eine weitere Verfügung der Stadt B Rekurs beim Bezirksrat B. Mit Beschluss vom 24. Mai 2019 vereinigte dieser die beiden Verfahren und hob seinen Beschluss vom 2. Mai 2019 auf. Gleichzeitig wies er die Sozialbehörde B an, den Bericht über die vertrauensärztliche Untersuchung von A unmittelbar nach dessen Eingang an den Bezirksrat weiterzuleiten. Eine seitens A dagegen gerichtete Beschwerde wird beim Verwaltungsgericht unter der Verfahrensnummer VB.2019.00403 geführt.
C. Der Bezirksrat B beantragte am 3. Juni 2019 aufgrund seines Beschlusses vom 24. Mai 2019 das vorliegende Verfahren als gegenstandslos abzuschreiben. Die Stadt B, vertreten durch die Sozialbehörde B, stellte am 19. Juni 2019 dasselbe Begehren. Mit Schreiben vom 27. Juni 2019 nahm A erneut Stellung, woraufhin die Stadt B mitteilen liess, dass sie auf eine weitere Stellungnahme verzichte.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde grundsätzlich zuständig. Mit Blick auf den Fr. 20'000.- nicht übersteigenden Streitwert und in Ermangelung eines Falles von grundsätzlicher Bedeutung ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c sowie Abs. 2 VRG).
1.2 Gegenstand des angefochtenen Beschlusses war einerseits die Sistierung des Rekursverfahrens, die Anordnung vorsorglicher Massnahmen sowie die Anweisung an die Beschwerdegegnerin, nach Eingang des Berichts erneut über die Übernahme der Kosten zu entscheiden. Damit hat der Bezirksrat noch keinen Endentscheid gefällt, weshalb ein Zwischenentscheid vorliegt, dessen Anfechtbarkeit sich gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) richtet. Nach Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG ist die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide der vorliegenden Art zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können.
1.2.1 Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil muss ein gewisses Gewicht aufweisen und rechtlicher Natur sein. Das setzt voraus, dass er sich auch mit einem späteren günstigen Endentscheid (sei es im kantonalen Verfahren, sei es in einem anschliessenden Verfahren vor Bundesgericht) nicht oder nicht gänzlich beseitigen lässt (VGr, 9. Februar 2017, VB.2016.00651, E. 3.2; Felix Uhlmann in: Marcel Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger/Lorenz Kneubühler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. A., Basel 2018, Art. 93 N. 3). Die blosse Möglichkeit eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur genügt. Dagegen reichen rein tatsächliche Nachteile wie die Verfahrensverlängerung oder -verteuerung nicht aus (BGE 141 III 395 E. 2.5). Bei einer Sistierung bzw. der Verweigerung der Sistierung eines Verfahrens wird ein Nachteil in der Regel verneint, soweit nicht eine Verletzung des Beschleunigungsgebots oder eine Rechtsverweigerung geltend gemacht wird (vgl. Uhlmann, Art. 93 N. 12). Dahingegen ist bei vorsorglichen Massnahmen in der Regel ein nicht wiedergutzumachender Nachteil zu bejahen, weshalb das Verwaltungsgericht auf Beschwerden gegen den Erlass bzw. Nichterlass vorsorglicher Massnahmen regelmässig eintritt (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 48).
1.2.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass er aus gesundheitlichen Gründen auf das Medikament angewiesen sei und er seit über einem Jahr keine genügende Hilfe erhalte, womit er sich sinngemäss auf das Beschleunigungsgebot beruft und gleichzeitig auch seinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bei Nichterlass der vorsorglichen Massnahmen darlegt. Bezüglich der Sistierung und der Nichtanordnung der vorsorglichen Massnahmen ist die Beschwerde damit grundsätzlich zulässig. Ob dies auch in Bezug auf die Anweisung an die Beschwerdegegnerin gilt, nach Eingang des Berichts erneut über eine Kostenübernahme zu befinden, oder es sich dabei um eine nicht beim Verwaltungsgericht anfechtbare aufsichtsrechtliche Anordnung handelt, kann offenbleiben.
1.3 Mit Beschluss vom 24. Mai 2019 hob der Bezirksrat den angefochtenen Beschluss vom 2. Mai 2019 auf und wies die Beschwerdegegnerin an, ihm den Bericht über die vertrauensärztliche Untersuchung unmittelbar weiterzuleiten. Damit entfiel sowohl die Sistierung des Rekursverfahrens als auch die Anweisung zur Neuprüfung der Kostenübernahme. Weil der Beschwerdeführer nicht um Feststellung einer Rechtsverzögerung im Rekursverfahren ersucht, ist diesbezüglich von der Gegenstandslosigkeit des vorliegenden Verfahrens auszugehen. Demgegenüber verfügt der Beschwerdeführer nach wie vor über ein aktuelles Rechtsschutzinteresse in Bezug auf die von ihm anbegehrten vorsorglichen Massnahmen, welche ihm mit Beschluss vom 2. Mai 2019 verwehrt wurden, ohne dass der Beschluss vom 24. Mai 2019 diesbezügliche Ersatzanordnungen getroffen hätte. Insofern ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemäss § 6 Satz 1 VRG trifft die Verwaltungsbehörde die nötigen vorsorglichen Massnahmen. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen ist grundsätzlich in sämtlichen Verfahren möglich, auf welche das VRG anwendbar ist. Soweit spezialgesetzliche Bestimmungen die vorsorglichen Massnahmen konkreter regeln als § 6 VRG, gehen sie der allgemeinen Bestimmung vor (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 7 f.). Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen bedarf des Vorliegens besonderer Gründe. Vorsorgliche Massnahmen sind dem Gebot effektiver Rechtsschutzgewährung entsprechend erst dann zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen werden kann (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 16). Sie beruhen auf einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Beim Entscheid über den Erlass einer vorsorglichen Massnahme kann die Hauptsachenprognose berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen Zurückhaltung auf (BGE 130 II 149 E. 2.2). Vorsorgliche Massnahmen müssen insbesondere dann unterbleiben, wenn das Begehren in der Hauptsache als aussichtslos erscheint (Regina Kiener, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. A., Zürich/St. Gallen 2018, Art. 56 VwVG N. 8). Die Voraussetzungen zum Erlass vorsorglicher Massnahmen sind glaubhaft zu machen (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 22).
2.2 Der Beschwerdeführer brachte in seiner Rekursschrift vor, dass er sofort Unterstützung benötige, weil er auf die Medikamente angewiesen sei, aber kein Geld mehr habe, diese anzuschaffen. Die Hydrolotion C, welche nicht von der Krankenkasse bezahlt werde, sei das einzige Medikament, das ihm bisher geholfen habe.
2.2.1 Der Bezirksrat B kam zum Schluss, dass keine Notwendigkeit bestünde, die Kostenübernahme im Sinn von vorsorglichen Massnahmen anzuordnen, weil die für die Hydrolotion anfallenden Gesamtkosten monatlich nur rund 7,2 % des an den Beschwerdeführer ausgerichteten Grundbedarfs ausmachen würden; im Falle einer Rückerstattung der vorsorglichen Kostenübernahme aber eine Kürzung von bis zu 20 % des Grundbedarfs möglich wäre.
2.2.2 Die Beschwerdegegnerin äusserte sich vor Verwaltungsgericht nicht zu den vorsorglichen Massnahmen bzw. bezüglich der Kostenübernahme nur dahingehend, dass sie den Beschwerdeführer verpflichtet hätten, sich bis zum 15. Mai 2019 einer vertrauensärztlichen Untersuchung zu unterziehen, um die Notwendigkeit und den Nutzen abzuklären.
2.3 Was als vorsorgliche Massnahme angeordnet werden kann, ist dadurch beschränkt, was im Hauptverfahren überhaupt erreicht werden kann, mithin nur was vom Verfahrensgegenstand erfasst ist (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 15). Der Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens bestimmt sich einerseits durch den Gegenstand der angefochtenen Verfügung bzw. was nach richtiger Gesetzesauslegung Gegenstand hätte sein sollen und andererseits durch die Parteibegehren (BGE 136 II 165 E. 5; BGE 133 II 181 E. 3.3; Bertschi, Vorbemerkungen zu § 19–28a N. 45 ff.).
Die vor Bezirksrat angefochtene Verfügung der Sozialbehörde der Beschwerdegegnerin vom 5. März 2019 bezog sich lediglich auf die rückwirkende Übernahme der monatlichen Kosten für die Hydrolotion C. Dahingegen ist im Begehren des Beschwerdeführers an die Beschwerdegegnerin, womit er am 24. Januar 2019 um die Übernahme der Kosten für die Hydrolotion ersuchte, diese Einschränkung auf vergangene Kosten nicht enthalten. Vielmehr ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer um Aufnahme der Hydrolotion als situationsbedingte Kosten in sein fortlaufendes Sozialhilfe-Budget ersuchte und nicht nur um rückwirkende Übernahme der bereits angefallenen Kosten; Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung hätte somit ebenso die fortlaufende Kostenübernahme sein sollen. Insofern ist auch die künftige Kostenübernahme Gegenstand des Rekursverfahrens, weshalb diese als vorsorgliche Massnahme angeordnet werden könnte.
2.4 Die medizinische Grundversorgung ist weitgehend durch die obligatorische Krankenversicherung abgedeckt. Medizinische Behandlungen, welche im Rahmen des Leistungskatalogs der Grundversicherung keine Deckung finden, werden durch Sozialhilfebehörden in begründeten Fällen übernommen, das heisst, wenn diese Leistungen im konkreten Einzelfall sinnvoll und nutzbringend sind (SKOS-Richtlinien, Kapitel C.1–4; VGr, 8. Januar 2018, VB.2017.00379, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen; Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kapitel 8.1.03, 3. Januar 2017, zu finden unter www.sozialhilfe.zh.ch/handbuch). Zu den medizinischen Sonderleistungen gehören alle Behandlungen, Kuren, Therapien, Medikamente etc., welche von der obligatorischen Krankenversicherung nicht oder nicht vollständig übernommen werden, z. B. Komplementär- oder Alternativmedizin, Psychotherapien, die nicht von einem Arzt oder auf ärztliche Anordnung hindurchgeführt werden, oder die Behandlung von Suchterkrankungen (Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kapitel 8.1.03 Ziff. 2). Im Grundbedarf für den Lebensunterhalt wird fürsorgeabhängigen Personen unter der Ausgabenposition "Gesundheitspflege ohne Selbstbehalte und Franchisen" bereits ein Betrag für selbst gekaufte Medikamente eingerechnet (SKOS-Richtlinien, Kapitel B.2–1; BGr, 19. Mai 2016, 8C_824/2015, E. 13.1).
2.5 Gemäss den Akten leidet der Beschwerdeführer unter der Krankheit E, deren medikamentöse Therapie diverse Nebenwirkungen zur Folge hat, eine davon Hauttrockenheit. Gemäss der behandelnden Dermatologin, Dr. med. D, habe von mehreren bereits versuchten Externa lediglich die Hydrolotion C die Beschwerden des Beschwerdeführers lindern können und sei auch gut verträglich. Ein Alternativ-Präparat, welches von der Krankenkasse übernommen würde, sei ihr nicht bekannt. Die monatlichen Kosten würden rund 5 x Fr. 14.15 bzw. insgesamt Fr. 70.75 betragen. Von diesem Betrag ging auch die Beschwerdegegnerin aus. Eine weitere Nebenwirkung der Therapie sei die Trockenheit seiner Augen, die er ebenfalls nur mit nicht kassenpflichtigen Medikamenten behandeln könne, wobei diese Medikamente monatlich Fr. 99.50 kosteten.
2.5.1 Eine summarische Prüfung der Sachlage lässt insbesondere aufgrund der Bestätigung von Dr. med. D den Schluss zu, dass das vom Beschwerdeführer verwendete Präparat Hydrolotion C sinnvoll und nutzbringend ist. Wie sich die Sache genau verhält bzw. ob die Verwendung der Hydrolotion tatsächlich notwendig ist und sich keine kassenpflichtigen Alternativen bieten, ist im laufenden Rekursverfahren vor Bezirksrat zu überprüfen.
2.5.2 Weil im Grundbedarf für den Lebensunterhalt unter der Ausgabenposition Gesundheitspflege bereits ein Betrag für selbst gekaufte Medikamente eingerechnet ist, hat die Sozialhilfebehörde Behandlungen, welche vom Leistungskatalog der Grundversicherung nicht gedeckt sind, nur zurückhaltend zu übernehmen. Vorliegend fällt allerdings ins Gewicht, dass der Beschwerdeführer neben den monatlich anfallenden Fr. 70.75 für die Hydrolotion bis auf Weiteres auch die Tropfen gegen Augentrockenheit aus seinem Grundbedarf zu finanzieren hat und ihm diese zusätzliche Belastung für die Dauer des Verfahrens nicht ohne Weiteres zumutbar ist.
2.6 Der Beschwerdeführer legt glaubhaft dar, dass er aus gesundheitlichen Gründen dringend auf die Hydrolotion angewiesen sei. Die Beschwerdegegnerin macht keine entgegenstehenden Interessen geltend. Da die vorsorgliche Übernahme der Kosten für die Hydrolotion C somit verhältnismässig und die Begehren in der Hauptsache, weil der Sachverhalt noch nicht definitiv geklärt ist, nicht aussichtslos erscheinen, waren die Voraussetzungen für den Erlass vorsorglicher Massnahmen erfüllt. Die Beschwerde ist insofern gutzuheissen und die Beschwerdegegnerin anzuweisen, die Kosten für die Hydrolotion C für die Dauer des Rekursverfahrens als situationsbedingte Leistungen einstweilen zu übernehmen.
3.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Soweit das Verfahren gegenstandslos wurde (vorn E. 1.3) und der diesbezügliche Aufwand als marginal zu betrachten ist und kostenmässig nicht ins Gewicht fällt, muss es bei der Kostenauflage an die Beschwerdegegnerin bleiben.
4.
Letztinstanzliche kantonale Entscheide über selbständig eröffnete und angefochtene Zwischenentscheide einer unteren Instanz stellen ihrerseits Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 Abs. 1 BGG dar, welche vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar sind, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Zudem ist auf Art. 98 BGG zu verweisen: Danach kann mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden.
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Als vorsorgliche Massnahme wird die Beschwerdegegnerin angewiesen, die Kosten für die Hydrolotion C für die Dauer des vor dem Bezirksrat hängigen Rekursverfahrens als situationsbedingte Leistungen einstweilen zu übernehmen.
Im Übrigen wird die Beschwerde als gegenstandslos geworden abgeschrieben, soweit darauf einzutreten ist.
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 160.-- Zustellkosten,
Fr. 660.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
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