Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2019.00281
Urteil
der 4. Kammer
vom 24. Juli 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
B,
Beschwerdeführer,
gegen
Kirchenrat der Evangelisch-reformierten
Landeskirche des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Informationszugang (Wiederaufnahme des Geschäfts VB.2018.00182) ,
hat sich ergeben:
I.
A und B ersuchten den Kirchenrat der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich am 28. November 2017 gemeinsam mit weiteren Personen gestützt auf das Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (Informations- und Datenschutzgesetz [IDG, LS 170.4]) um Einsicht in vollständige Auszüge zu sämtlichen Wertschriftendepots (der Landeskirche) bei der Bank C und der Bank D per 31. Dezember 2016 und 30. September 2017 sowie Kontoauszüge der "dazu gehörenden Konten bei diesen Banken vom
II.
A. A und B rekurrierten am 2. März 2018 bei der Rekurskommission und beantragten, in Aufhebung der Verfügung vom 31. Januar 2018 sei der Kirchenrat zu verpflichten, "die vollständigen Depotauszüge bei der Bank C per 31. Dezember 2016 und per 30. September 2017 sowie die dazu gehörenden Kontoauszüge vom 1. Januar 2016 bis 30. September 2017 innert einer durch die Rekurskommission festzulegenden Frist den Rekurrenten zuzustellen". Nachdem sie zum Schluss gekommen war, für dieses Verfahren nicht zuständig zu sein, überwies die Rekurskommission die Angelegenheit mit Schreiben vom 23. März 2018 unter Beilage der bisherigen Akten dem Verwaltungsgericht. Nach Durchführung des Schriftenwechsels wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde mit Urteil vom 25. Juli 2018 ab (VB.2018.00182).
B. Das Bundesgericht hiess eine hiergegen erhobene Beschwerde mit Urteil 1C_452/2018 vom 15. April 2019 gut, hob das verwaltungsgerichtliche Urteil auf und wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung ans Verwaltungsgericht zurück.
C. Nach Eingang des bundesgerichtlichen Urteils eröffnete das Verwaltungsgericht das vorliegende Geschäft und zog die Akten des Verfahrens VB.2018.00182 bei.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verfahren VB.2018.00182 ist als Geschäft VB.2019.00281 wiederaufzunehmen.
2.
Gemäss § 2 Abs. 2 lit. a IDG gilt dieses Gesetz nicht, soweit öffentliche Organe am wirtschaftlichen Wettbewerb teilnehmen und dabei nicht hoheitlich handeln. Die Kammer liess im ersten Rechtsgang offen, wie es sich diesbezüglich mit der Verwaltung von Finanzvermögen verhalte. Diese Frage ist nunmehr zu entscheiden.
Mit der genannten Ausnahme soll verhindert werden, dass sich für öffentliche Organe durch das Öffentlichkeitsprinzip Wettbewerbsnachteile ergeben (ABl 2005, 1302). Ob ein öffentliches Organ am wirtschaftlichen Wettbewerb teilnimmt, ist aufgrund einer Gesamtbetrachtung zu beurteilen. Zu berücksichtigen ist dabei unter anderem, ob ein öffentliches Interesse verfolgt wird oder ein Interesse, das auch Privatpersonen verfolgen, ob die Tätigkeit durch das öffentliche Recht oder das Privatrecht bestimmt wird, ob die Organisation vom privaten oder öffentlichen Recht geprägt ist und ob das öffentliche Organ in einem tatsächlichen Konkurrenzverhältnis zu privaten Anbietern steht (zum Ganzen Bruno Baeriswyl in: derselbe/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012, § 2 N. 11).
Die Anlage von Finanzvermögen in Wertschriften durch die Evangelisch-reformierte Landeskirche ist im Licht dieser Gesamtbetrachtung nicht als Teilnahme am wirtschaftlichen Wettbewerb zu qualifizieren, weshalb das Informations- und Datenschutzgesetz zur Anwendung gelangt (vgl. allerdings auch Beat Rudin in: derselbe/Bruno Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt [IDG], Zürich 2014, § 2 N. 13).
3.
3.1 Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass die landeskirchliche Gesetzgebung über den Finanzhaushalt dem Informations- und Datenschutzgesetz entgegen der verwaltungsgerichtlichen Auffassung nicht vorgehe. Damit bleibt zu prüfen, ob der Beschwerdegegner die Einsicht in die streitgegenständlichen Dokumente gestützt auf das Informations- und Datenschutzgesetz verweigern durfte.
Gemäss § 20 Abs. 1 IDG hat jede Person grundsätzlich Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen. Der Zugang kann eingeschränkt oder vollständig verweigert werden, wenn ihm ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG). Dabei bedarf es einer Abwägung zwischen dem Interesse an der Geheimhaltung und demjenigen am Zugang zur Information (VGr, 25. Juni 2015, VB.2015.00104, E. 2.3).
3.2 Der Beschwerdegegner verweigerte den Zugang zu Depotauszügen und Kontoblättern, weil die Sicherheit der getätigten Finanzanlagen nur bei Geheimhaltung gewährleistet sei. Es lasse sich nämlich nicht ausschliessen, dass diese Auszüge "in die Hände von Personen gelangen, die ein Interesse haben könnten, der Landeskirche einen wirtschaftlichen Schaden zuzufügen oder sich selber einen wirtschaftlichen Vorteil zu verschaffen […]".
Diese Argumentation überzeugt nur teilweise. Es trifft zwar zu, dass der Beschwerdegegner ein Interesse daran hat, die eigene Anlagestrategie nicht offenlegen zu müssen, weil er sich diesbezüglich im Wettbewerb mit anderen Anlegern befindet. Es ist indes nicht ersichtlich, inwiefern die Anlagestrategie bereits durch die Offenlegung des Depotbestands an einem bestimmten Stichtag gefährdet sein sollte. Dass die offengelegten Informationen dazu verwendet würden, die Kurse zulasten der Evangelisch-reformierten Landeskirche zu manipulieren, erscheint zudem wenig wahrscheinlich. Aus heutiger Sicht vermag dieses Argument sodann schon deshalb nicht zu überzeugen, weil die Beschwerdeführer Einsichtnahme in die Depotauszüge per 31. Dezember 2016 und 30. September 2017 verlangen; diese lassen nur beschränkt Rückschlüsse zum heutigen Depotstand zu. Es kann damit offenbleiben, ob die Einsichtnahme in aktuelle Depotauszüge allenfalls erst nach einer Sperrfrist gewährt werden müsste. Aus den verlangten Depotauszügen, die einen Abstand von neun Monaten aufweisen, könnte sich zwar ergeben, welche Anlagen langfristig sind. Weil eine vorübergehende Kursmanipulation auf langfristige Anlagen aber ohnehin kaum Einfluss hat, vermag diese Information die Anlagestrategie des Beschwerdegegners nicht zu gefährden.
Die Beschwerdeführer verlangen weiter die Offenlegung der Kontoauszüge für die Periode vom 1. Januar bis zum 30. September 2017. Müssten die Depotbewegungen über einen längeren Zeitraum offengelegt werden, liesse dies jedoch tatsächlich Rückschlüsse auf die Anlagestrategie (namentlich die Dauer einer bestimmten Anlage) zu. Insofern besteht ein öffentliches Interesse an der Geheimhaltung. Weil dem Interesse der Beschwerdeführer – die wissen wollen, ob der Beschwerdegegner die landeskirchlichen Anlagerichtlinien einhalte – schon mit der verlangten Offenlegung von Depotauszügen hinreichend Rechnung getragen wird, vermag das Interesse am Zugang das gegenüberstehende öffentliche Interesse an der Geheimhaltung nicht zu überwiegen.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und der Beschwerdegegner anzuweisen, den Beschwerdeführern nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils Einsicht in die Depotauszüge per 31. Dezember 2016 und per 30. September 2017 zu gewähren. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Viertel und dem Beschwerdegegner zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [LS 175.2]).
Dem um eine Parteientschädigung ersuchenden Beschwerdegegner ist aus den bereits im Urteil VB.2018.00182 (E. 3.2) angeführten Gründen und weil er nunmehr auch nicht mehr als obsiegend anzusehen ist, keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Das Verfahren VB.2018.00182 wird als Geschäft VB.2019.00281 wiederaufgenommen.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschwerdegegner angewiesen, den Beschwerdeführern nach Rechtskraft dieses Urteils Einsicht in die Depotauszüge per 31. Dezember 2016 sowie 30. September 2017 zu gewähren.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 270.-- Zustellkosten,
Fr. 2'270.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Viertel und dem Beschwerdegegner zur Hälfte auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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