Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2019.00149
Urteil
der 1. Kammer
vom 23. Oktober 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiber José Krause.
In Sachen
Staatssekretariat für Migration,
Beschwerdeführerin,
gegen
A,
Beschwerdegegner,
und
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Bestätigung Vorbereitungshaft (G.-Nr. GI190042-L),
hat sich ergeben:
I.
Das Migrationsamt des Kantons Zürich ordnete am 7. Februar 2019 an, dass A in Vorbereitungshaft im Sinn von Art. 75 Abs. 1 AIG genommen werde, und beantragte gleichentags beim Zwangsmassnahmengericht das Bezirksgerichts Zürich, ihre Haftanordnung zu bestätigen und die Haft bis 5. Mai 2019 zu bewilligen.
II.
Mit Entscheid vom 8. Februar 2019 wies das Zwangsmassnahmengericht den Antrag des Migrationsamts auf Bestätigung der Vorbereitungshaft ab und ordnete die sofortige Entlassung von A aus der Haft an.
III.
Hiergegen erhob das Staatssekretariat für Migration (SEM) mit Eingabe vom 7. März 2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht das Kantons Zürich und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Bestätigung der Haftanordnung.
Mit Eingabe vom 13. März 2019 verzichtete das Zwangsmassnahmengericht mit dem Hinweis, dass ihm mit Ausnahme eines Strafbefehls ohne Zustellungs-/Eröffnungsnachweis keine belastenden Beweismittel vorliegen würden, auf eine Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 26. März 2019 verzichtete das Migrationsamt auf eine Beschwerdeantwort und schloss sich vollumfänglich den Ausführungen des SEM an. Das Staatssekretariat für Migration liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Gestützt auf § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 f. VRG amtet das Verwaltungsgericht als letzte kantonale Instanz bei der Beurteilung von Beschwerden gegen sämtliche verwaltungsrechtliche Akte, unbesehen der Behörde, welche diese Akte erlassen hat (vgl. Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 41 N. 13 ff.). Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des Zwangsmassnahmengerichts des Bezirksgerichts Zürich auf dem Gebiet der ausländerrechtlichen Zwangsmassnahmen (vgl. § 33 Abs. 3 lit. a GOG in Verbindung mit Art. 75 AIG sowie Art. 80 Abs. 1 und Abs. 2 AIG). Dagegen ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig (vgl. § 43 Abs. 1 lit. b VRG; vgl. Martin Businger, Ausländerrechtliche Haft, Zürich etc. 2015, S. 140 f.).
1.2 Das SEM ist gemäss Art. 14 Abs. 2 OV-EJPD in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG in den Bereichen des Ausländerrechts – namentlich auch im Bereich der ausländerrechtlichen Zwangsmassnahmen – berechtigt, gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide beim Bundesgericht Beschwerde zu führen, falls es um die Klärung einer Rechtsfrage eines tatsächlich bestehenden Einzelfalls mit Auswirkungen auf künftig ähnlich gelagerte Sachverhalte geht (BGE 134 II 201 E. 1.1; 129 II 1 E. 1.1). Diese Voraussetzung ist vorliegend, wie in den nachfolgenden Erwägungen erläutert, erfüllt. Die Beschwerdelegitimation für das kantonale Verfahren vor Verwaltungsgericht ist mit Blick auf den Grundsatz der Einheit des Verfahrens ebenfalls gegeben (Art. 111 Abs. 1 BGG; vgl. Martin Bertschi in: Kommentar VRG, § 21 N. 3).
1.3 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das geltend gemachte Interesse muss aktuell sein. Fällt das aktuelle Rechtsschutzinteresse während der Hängigkeit des Verfahrens dahin, so ist dieses als gegenstandslos abzuschreiben (Bertschi, § 21 N. 26; Alain Griffel in: Kommentar VRG, § 28 N. 25 und § 28a N. 11; Marco Donatsch in: Kommentar VRG, § 63 N. 6). Ein aktuelles praktisches Rechtsschutzinteresse fehlt insbesondere dann, wenn der geltend gemachte Nachteil auch bei der Gutheissung der Beschwerde nicht mehr behoben werden könnte.
Mit der Haftentlassung des Beschwerdegegners ist das aktuelle Rechtsschutzinteresse dahingefallen. Vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann jedoch ausnahmsweise abgesehen und dementsprechend gleichwohl eine Anspruchsprüfung vorgenommen werden, wenn die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen (kumulativ) sich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung an ihrer Beantwortung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und wenn sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig überprüft werden könnten (vgl. VGr, 4. Juli 2018, VB.2017.00569, E. 1.3, mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, vorliegend erfüllt. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Beschwerden betreffend Massnahmen nach Art. 73–78 AIG werden von der Einzelrichterin oder dem Einzelrichter behandelt, sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zur Beurteilung überwiesen werden (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. b VRG sowie § 38b Abs. 2 VRG). Da ein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist die Entscheidung der Kammer zu übertragen.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Vorinstanz mit Entscheid vom 8. Februar 2019 die Vorbereitungshaft des Beschwerdegegners zu Unrecht nicht bestätigt habe. Dabei habe sie sich grundlos über die Beurteilung der strafrechtlichen Behörde hinweggesetzt. Der Beschwerdegegner sei mit Strafbefehl wegen einfacher Körperverletzung mit einer Waffe bzw. einem gefährlichen Gegenstand im Sinn von Art. 123 Abs. 2 StGB verurteilt worden, weshalb der Haftgrund gemäss Art. 75 Abs. 1 lit. g AIG gegeben gewesen sei. Auch die übrigen Voraussetzungen der Vorbereitungshaft seien erfüllt gewesen.
3.2 Nachstehend ist zunächst zu prüfen, ob die Vorbereitungshaft im Sinn von Art. 75 AIG Anwendung findet. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Beschwerdegegner unter das Dublin-Verfahren fällt: Er reiste am 16. Januar 2019 von Italien herkommend in die Schweiz ein und stellte gleichentags ein Asylgesuch. Ein Abgleich mit der europäischen Fingerabdruckdatenbank Eurodac ergab am 21. Januar 2019, dass der Beschwerdegegner am 3. August 2018 in Italien in das Hoheitsgebiet der Dublin-Staaten eingereist war. Die italienischen Behörden hiessen am 12. Februar 2019 das darauf gestützte Übernahmeersuchen vom 24. Januar 2019 gut. Das SEM trat daraufhin mit Entscheid vom 14. Februar 2019 auf das Asylgesuch nicht ein und wies den Beschwerdegegner in den zuständigen Dublin-Mitgliedsstaat, nämlich Italien, weg. Der Entscheid erwuchs am 25. Februar 2019 in Rechtskraft.
4.
4.1 Ein zentraler Bestandteil des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems ist die am 26. Juni 2013 durch das Europäische Parlament und den Rat der EU verabschiedete Verordnung (EU) Nr. 604/2013 (nachfolgend: Dublin III-Verordnung). Dabei soll auf der Grundlage verschiedener Rechtsakte eine EU-weite Harmonisierung der Schutz- und Aufnahmenormen erreicht und dadurch sichergestellt werden, dass Schutzsuchende in der gesamten EU unter gleichen Bedingungen internationaler Schutz gewährt wird (Martina Caroni/Nicole Scheiber/Christa Preisig/Margarite Zoeteweij, Migrationsrecht, 4. A., Bern 2018, S. 122).
Die Dublin III-Verordnung verankerte neu eine Bestimmung, welche die Administrativhaft im Rahmen des Dublin-Verfahrens regelt. Der darin enthaltene Grundsatz legt fest, dass keine Person nur deshalb inhaftiert werden darf, weil sie sich in einem Dublin-Verfahren befindet (Art. 28 Abs. 1 Dublin III-Verordnung). Die Haft darf nur angeordnet werden, wenn eine erhebliche Gefahr besteht, dass die betroffene Person untertaucht, und nur, wenn sie verhältnismässig ist und weniger einschneidende Massnahmen zur Sicherstellung des Vollzugs nicht genügen (Abs. 2). Kann die Überstellung nicht innerhalb der vorgesehenen Fristen durchgeführt werden, muss die betroffene Person zudem aus der Haft entlassen werden (Abs. 3).
4.2 Die Umsetzung von Art. 28 Dublin III-Verordnung in der Schweiz erforderte eine Anpassung der im damaligen Ausländergesetz (AuG) geregelten Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft in Dublin-Fällen (Botschaft des Bundesrates über die Genehmigung und die Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnungen [EU] Nr. 603/2013 und [EU] Nr. 604/2013, BBl 2014 2675 ff., insb. 2689 und 2691).
Daher wurde Art. 76a ("Haft im Rahmen des Dublin-Verfahrens") erlassen und auf den 1. Juli 2015 in Kraft gesetzt. Zugleich wurde Art. 75 Abs. 1bis (Vorbereitungshaft bei Dublin-Fällen) aufgehoben und Art. 76 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 und Abs. 6, welche die Ausschaffungshaft bei Dublin-Fällen regelten, redaktionell angepasst bzw. aufgehoben (AS 2015 1841). Der Bundesgesetzgeber beabsichtigte dabei, die Administrativhaft bei Dublin-Fällen neu umfassend in Art. 76a zu regeln (vgl. für die Ausschaffungshaft BBl 2014 2675 ff., 2700).
4.3 Das Ziel der Dublin III-Verordnung (oben E. 4.1) sowie die gesetzgeberische Umsetzung in der Schweiz (oben E. 4.2) erhellen, dass Art. 76a AIG (zusammen mit Art. 80a AIG und Art. 81 Abs. 4 lit. b AIG) die Haft im Rahmen des Dublin-Verfahrens abschliessend regelt, weshalb die (ordentliche) Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft für Dublin-Fälle nicht (mehr) anwendbar ist (Marc Spescha/Hanspeter Thür/Andreas Zünd/Peter Bolzli/Constantin Hruschka/Fanny de Weck [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 76a N. 1; dem folgend Bahar Irem Catak Kanber, Die ausländerrechtliche Administrativhaft, Bern 2017, S. 133 f.). Dublin-Wegweisungen können daher nicht mehr mit der (ordentlichen) Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft sichergestellt werden (Businger, S. 135). Auch das Bundesgericht hält fest, dass nach Einleitung des Dublin-Verfahrens grundsätzlich nur die für dieses vorgesehenen Haftbestimmungen unter Ausschluss allfälliger weiterer administrativer Haftarten nach dem nationalen Recht anwendbar sind (BGr, 9. Juli 2018, 2C_199/2018, E. 4.2).
4.4 Zu ihrer Anwendbarkeit – womit die Nicht-Anwendbarkeit der übrigen im AIG vorgesehenen Haftarten einhergeht – setzt die Dublin-Haft nach Art. 76a AIG voraus, dass ein Dublin-Verfahren hängig ist. Hängig ist ein Dublin-Verfahren spätestens mit dem Stellen eines Übernahmeersuchens an einen anderen Dublin-Staat (Businger, S. 135). Vorliegend ersuchte das SEM am 24. Januar 2019 die italienischen Behörden um Übernahme des Beschwerdegegners, weshalb (spätestens) ab dem 24. Januar 2019 ein den Beschwerdegegner betreffendes Dublin-Verfahren hängig war. Für die Vorbereitungshaft für den Beschwerdegegner, welche die Mitbeteiligte am 7. Februar 2019 und somit während der Hängigkeit des Dublin-Verfahrens angeordnet sowie darauf bei der Vorinstanz deren Bestätigung beantragt hatte, bestand somit kein Raum. Richtigerweise hätte die Mitbeteiligte für den Beschwerdegegner Haft im Rahmen des Dublin-Verfahrens nach Art. 76a AIG anordnen müssen. Insofern ist auch der vorinstanzliche Entscheid im Ergebnis (Nichtbestätigung der beantragten Vorbereitungshaft gemäss Art. 75 AIG) nicht zu beanstanden.
Folglich ist dem beschwerdeführerischen Antrag 1, den Entscheid der Vorinstanz vom 8. Februar 2019 aufzuheben, nicht zu entsprechen. Auch von einer Bestätigung der Haftanordnung der Mitbeteiligten (Antrag 2) ist abzusehen.
5.
5.1 Zusammenfassend ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen.
5.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird das beschwerdeführende SEM kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Bei diesem Verfahrensausgang steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 110.-- Zustellkosten,
Fr. 2'110.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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