Verweigerung der Durchführung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2019.00069

Urteil

der 1. Kammer

vom 13. Juni 2019

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiber Jonas Alig.

In Sachen

1. A,

2. B,

3. C,

alle vertreten durch RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

1. E-Shop,

2. Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

**betreffend Verweigerung der Durchführung eines nachträglichen

Baubewilligungsverfahrens,**

hat sich ergeben:

I.

Am 7. Juni 2018 gelangten A, B und C an das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich und verlangten Einsicht in die Bauarchivakten des 24-Stunden-Shops (fortan E-Shop) an der F-Strasse 01 in 8004 Zürich. Für den Fall, dass keine baupolizeiliche Beurteilung der Ladenöffnungszeiten stattgefunden habe, sei die Betreiberschaft des E-Shops behördlich aufzufordern, ein entsprechendes Baugesuch einzureichen.

Mit Schreiben vom 18. Juni 2018 teilte das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich A, B und C mit, dass keine Veranlassung bestehe, die Ladenöffnungszeiten baurechtlich zu beurteilen und von der Betreiberschaft des E-Shops daher kein Baugesuch eingefordert werde.

II.

Dagegen erhoben A, B und C am 13. Juli 2018 gemeinsam Rekurs beim Baurekursgericht mit dem Antrag, das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich sei anzuweisen, der Betreiberschaft des E-Shops unter Androhung der Ersatzvornahme eine Frist anzusetzen zur Einreichung eines baurechtlichen Gesuchs betreffend Öffnungszeiten, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerschaft.

Auf den Rekurs trat das Baurekursgericht mit Entscheid vom 14. Dezember 2018 nicht ein.

III.

Am 31. Januar 2019 erhoben A, B und C Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, unter Kosten- und Ent­schädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei, das angefochtene Urteil aufzuheben, und – entsprechend dem Rekursantrag – die Baubehörde anzuweisen, der Betreiberschaft des E-Shops an der F-Strasse 01, 8004 Zürich, unter Androhung der Ersatzvornahme eine Frist anzusetzen zur Einreichung eines baurechtlichen Gesuchs betreffend Öffnungszeiten. Eventuell sei die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Das Baurekursgericht beantragte am 21. Februar 2019 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 6. März 2019 liess sich das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde sowie die Zusprechung einer angemessenen Parteientschädigung an die Stadt Zürich. Der E-Shop liess sich nicht vernehmen. A, B und C replizierten am 25. März 2019. Das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich duplizierte am 3. April 2019. A, B und C liessen sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.

2.

Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz vor, den Rekursentscheid unzureichend begründet zu haben.

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) fliesst unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die (Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b mit Hinweis). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweis).

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden hat sich die Vorinstanz in genügender Weise mit ihren Rügen auseinandergesetzt. Ihnen war es denn auch möglich, diesen Entscheid beim Verwaltungsgericht anzufechten. Ihre Ausführungen zur angeblichen Verletzung der Begründungspflicht betreffen sodann primär den Verzicht auf allgemeine, lehrbuchartige Erwägungen durch die Vorinstanz sowie die materielle Richtigkeit ihrer Entscheidbegründung.

3.

3.1 Die Vorinstanz ist auf den Rekurs der Beschwerdeführenden nicht eingetreten, weil es diesen an der Rechtsmittellegitimation fehle. Sie stellte dabei auf die Distanz der Beschwerdeführenden zum streitbetroffenen Ladenlokal ab, die bewirke, dass sie nicht stärker als die Allgemeinheit betroffen seien, sowie darauf, dass die von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Beeinträchtigungen (Lärmimmissionen und Missstände) nicht eindeutig dem streitbetroffenen Lokal zuzurechnen seien.

3.2 Die Beschwerdeführenden legen bezüglich ihrer Betroffenheit dar, dass "rund um die Uhr geöffnete Shops wie der vorliegend streitgegenständliche 'E-Shop' im G-Quartier" ursächlich bzw. stark mitursächlich seien für ein gewisses störendes Sozialverhalten im öffentlichen Raum während der Nachtzeit, womit die Wohnqualität der Anwohnenden in der unmittelbaren und weiteren Umgebung erheblich beeinträchtigt werde. Bereits in ihrer Rekurseingabe hatten sie ausgeführt, dass es um Lärmimmissionen von Personen gehe, die sich nachts mit alkoholischen Getränken versorgten und diese dann laut "feiernd" in den umliegenden Strassen konsumierten. Die Wohnqualität der Anwohnenden werde auch dadurch beeinträchtigt, dass diese Personen private Innenhöfe betreten und dort häufig Abfall, Exkremente und Erbrochenes zurücklassen würden.

3.3 Gemäss § 21 Abs. 1 VRG und § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist zum Rekurs legitimiert, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Anfechtung oder Änderung hat.

Nach der Rechtsprechung ist in Bausachen ein Nachbar zur Erhebung von Rechtsmitteln legitimiert, wenn er über eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum streitbetroffenen Grundstück verfügt, er durch das Bauvorhaben mehr als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten (tatsächlichen oder rechtlichen) Interessen betroffen ist und er Mängel rügt, deren Behebung diese Betroffenheit zu beseitigen vermag (VGr, 30. August 2018, VB.2018.00364, E. 1.2; 25. Januar 2012, VB.2011.00559, E. 2; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 55 ff. [Kommentar VRG]).

3.4

3.4.1 Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz. Die Legitimation wird innerhalb eines Umkreises von bis ca. 100 Meter um ein streitbetroffenes Grundstück regelmässig anerkannt (BGE 140 II 214 E. 2.3 S. 219; vgl. BGr, 1. Februar 2012, 1C_346/2011, E. 2.5; VGr, 30. August 2018, VB.2018.00364, E. 1.2). Erst bei grösseren Distanzen müssen ausserordentliche Umstände glaubhaft gemacht sein (Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 56).

3.4.2 Die Liegenschaft der Beschwerdeführer 1 und 2 befindet sich gemäss der unbestrittenen Feststellung der Vorinstanz in einer Entfernung von ca. 100 Meter (deutlich mehr als 30 Meter von der F-Strasse zurückversetzt; Fusswegdistanz ca. 170 Meter; dazwischen befinden sich mehrere Häuserreihen) bzw. jene des Beschwerdeführers 3 in einer Entfernung von ca. 90 Meter (beinahe 70 Meter von der F-Strasse zurückversetzt; Fusswegdistanz ca. 135 Meter; durch mindestens zwei Häuserreihen von der streitbetroffenen Liegenschaft getrennt) vom streitbetroffenen Ladenlokal entfernt, womit eine genügende räumliche Nähe gegeben ist.

3.5

3.5.1 Ausschlaggebend ist aber nicht allein die Distanz zum streitbetroffenen Grundstück. Für das Vorliegen eines schützenswerten Anfechtungsinteresses müssen die Auswirkungen auf die Liegenschaft des Nachbarn nach der Art und Intensität so beschaffen sein, dass sie auch bei einer objektivierten Betrachtung als Nachteil empfunden werden (VGr, 10. Mai 2012, VB.2012.00157, E. 2.3; Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 56). Dazu sind die geltend gemachten Einwirkungen bzw. die gerügten Regelverstösse zu beachten (Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 56; VGr, 10. Juli 2008, VB.2008.00051, E. 3.1). Ein schutzwürdiges Interesse liegt sodann nur vor, wenn das Rechtsmittel den Nachbarn einen praktischen Nutzen bringen kann; dies ist nicht der Fall, wenn es von vornherein ungeeignet ist, den geltend gemachten Nachteil zu beseitigen (Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 59).

3.5.2 Die Beschwerdeführenden machen nicht geltend, dass sie unter Einwirkungen leiden würden, die unmittelbar vom streitbetroffenen Ladenlokal ausgehen. Sie stellen sich vielmehr auf den Standpunkt, dass der E-Shop bzw. seine Kundschaft für ein gewisses störendes Sozialverhalten während der Nachtzeit im Quartier (mit)ursächlich sei (vgl. oben E. 3.2).

Der Aussage der Vorinstanz, dass sich die von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Lärmimmissionen und Missstände nicht "explizit" dem streitbetroffenen Ladenlokal zuordnen lassen, ist demnach grundsätzlich zuzustimmen. Wie der Beschwerdegegner 2 nachvollziehbar ausführt, ist es nicht einsichtig, dass die behaupteten Beeinträchtigungen "eindeutig und ausschliesslich" den Kunden des E-Shops – der, entsprechend den Darlegungen der Beschwerdeführenden selbst, bloss eines von vielen derartigen Geschäften im Quartier ist – zuzuschreiben wären. Die geltend gemachten Störungen können im Einzelfall von irgendwelchen Personen stammen, die sich im G-Quartier aufhalten: Etwa von solchen, die den Alkohol aus einer anderen Quelle mitgebracht oder in Gaststätten konsumiert haben.

All dies ist indes nicht entscheidend. Eine bloss geltend gemachte und aufgrund einer summarischen Würdigung nicht auszuschliessende Beeinträchtigung genügt (VGr, 4. April 2012, VB.2011.00589, E. 1.2; vgl. Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 68). Es erscheint jedenfalls nicht unwahrscheinlich, dass der streitbetroffene E-Shop durch den nächtlichen Alkoholverkauf mittelbar – über das Verhalten seiner Kundschaft – zur Intensivierung der von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Lärmimmissionen und Missstände in seiner Nähe beiträgt und für die Beschwerdeführenden somit objektiviert betrachtet ein Nachteil vorliegt, der sich durch die Behebung des gerügten Mangels (zumindest geringfügig) vermindern liesse. Die Rekurslegitimation der Beschwerdeführenden ist folglich zu bejahen.

4.

Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde. Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz ist aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

5.

5.1 Eine Rückweisung zu neuem Entscheid bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Nebenfolgen als Obsiegen der beschwerdeführenden Partei zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGE 137 V 210 E. 7.1). Demgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner 2 und dem privaten Beschwerdegegner 1 je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG).

5.2 Der Beschwerdegegner 2 ist überdies zur Ausrichtung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführenden zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Stehen sich Private mit gegensätzlichen Begehren gegenüber, trifft die Amtsstelle nach § 17 Abs. 3 VRG zwar grundsätzlich keine Entschädigungspflicht; vorliegend hat die private Beschwerdegegnerschaft indes auf das Stellen eines Antrags verzichtet. Es rechtfertigt sich daher, die Ausrichtung der Parteientschädigung der unterliegenden Amtsstelle, die ausdrücklich die Beschwerdeabweisung beantragte, aufzuerlegen (vgl. Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 94, 97, 99). Als angemessen erscheint eine Parteientschädigung von total Fr. 1'000.-.

6.

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2; 133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Baurekursgerichts vom

2. Dezember 2018 aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht zurückgewiesen.

3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3. Die Kosten werden dem privaten Beschwerdegegner 1 und dem Beschwerdegegner 2 je zur Hälfte auferlegt.

4. Der Beschwerdegegner 2 wird zu einer Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'000.- an die Beschwerdeführenden verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …