Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2019.00059
Urteil
der 4. Kammer
vom 10. Juli 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
Gastgewerbeverband GastroZürich,
Blumenfeldstrasse 22, 8046 Zürich,
Beschwerdeführer,
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich,
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Anschluss an die kantonale Familienausgleichskasse als Abrechnungsstelle ,
hat sich ergeben:
I.
Dem Verein "GastroZürich, Gastgewerbeverband des Kantons Zürich" (nachfolgend: Gastgewerbeverband GastroZürich) ist unter dem Namen "Familienausgleichskasse GastroZürich" eine Familienausgleichskasse angeschlossen, welche "die Auszahlung von Kinderzulagen an die Angestellten der Kassenmitglieder" bezweckt (Art. 28 der Verbandsstatuten vom 10. April 2017 [www.ausundweiterbildung.ch
Über Uns > Statuten]).
Am 22. Mai 2017 ersuchte der Gastgewerbeverband GastroZürich den Aufsichtsrat der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) darum, dieser die Familienausgleichskasse GastroZürich "als Abrechnungsstelle" anzuschliessen.
Mit Schreiben vom 17. November 2017 teilte die SVA dem Gastgewerbeverband GastroZürich mit, der Anschluss einer Verbandsausgleichskasse an die kantonale Familienausgleichskasse als Abrechnungsstelle sei im Kanton Zürich nicht möglich, woraufhin jener am 21. März 2018 erneut an die SVA gelangte und die vertiefte Prüfung seines Gesuchs sowie – für den Fall, dass diesem abermals nicht entsprochen werden sollte – den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlangte. Mit Verfügung vom 22. August 2018 wies die SVA das Gesuch "um Anschluss als Abrechnungsstelle" ab.
II.
Hiergegen rekurrierte der Gastgewerbeverband GastroZürich beim Bezirksrat Zürich, welcher die Eingabe "[z]uständigkeitshalber" an den Aufsichtsrat der SVA weiterleitete. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2018 wies Letzterer das Rechtsmittel ab, ohne hierfür Verfahrenskosten zu erheben oder Parteientschädigungen zuzusprechen; in der Rechtsmittelbelehrung gab der Aufsichtsrat die Beschwerde ans Verwaltungsgericht als (innert 30 Tagen einzureichendes) Rechtmittel an.
III.
Am 21./28. Januar 2019 erhob der Gastgewerbeverband GastroZürich Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Rekursentscheid vom 13. Dezember 2018 sei aufzuheben und die Familienausgleichskasse GastroZürich "als Abrechnungsstelle im Sinne des Familienzulagengesetzes zu anerkennen". Der Aufsichtsrat der SVA beantragte mit Vernehmlassung vom 27. März 2019 unter Verweis auf seine Begründung im Rekursentscheid, das Rechtsmittel sei abzuweisen. Die SVA schloss in ihrer Beschwerdeantwort vom Folgetag ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren Stellungnahmen des Gastgewerbeverbands GastroZürich vom 10. April und vom 16./17. Mai sowie der SVA vom 8. Mai 2018 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Laut § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als solches von Amts wegen. Diese ist betreffend Anordnungen der Geschäftsführungsorgane bzw. der obersten leitenden Organe von selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten wie der Beschwerdegegnerin (vgl. § 1 des Einführungsgesetzes zu den Bundesgesetzen über die Alters- und Hinterlassenenversicherung und die Invalidenversicherung vom 20. Februar 1994 [EG AHVG/IVG, LS 831.1]) grundsätzlich gegeben, sofern in der jeweiligen Spezialgesetzgebung kein vom Regelinstanzenzug nach § 19 Abs. 3 und § 19b Abs. 1 VRG abweichender Instanzenzug vorgesehen ist (vgl. zum Ganzen Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19b N. 36).
Die Beurteilung von Rechtsmitteln gegen Anordnungen der Beschwerdegegnerin bzw. von deren Aufsichtsrat als oberstem Organ (vgl. § 3 lit. a und § 4 EG AHVG/IVG) ist in der Regel spezialgesetzlich dem Sozialversicherungsgericht übertragen (Bosshart/Bertschi, § 19b N. 39; vgl. § 22 des Familienzulagengesetzes vom 24. März 2006 [FamZG, SR 836.2]); die gegenwärtige Angelegenheit betrifft jedoch – wie sich sogleich zeigt (unten 2) – einen Bereich des Sozialversicherungsrechts, welcher den Kantonen zur autonomen Regelung zugewiesen ist und in dem die (erstverfügende) Beschwerdegegnerin der direkten kantonalen Aufsicht der Sicherheitsdirektion untersteht, sodass sich hier die Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts nicht begründen lässt und als Beschwerdeinstanz – ausnahmsweise – das Verwaltungsgericht zum Entscheid berufen ist (vgl. § 17 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c FamZG in Verbindung mit § 3 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht vom 7. März 1993 [GSVGer, LS 212.81] e contrario; ferner § 7 EG AHVG/IVG sowie § 21 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Familienzulagen vom 19. Januar 2009 [EG FamZG, LS 836.1]; § 2 Abs. 1 GSVGer in Verbindung mit Art. 56 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [SR 830.1] und Art. 1 FamZG; hierzu Ueli Kieser, Bundesgesetz über die Familienzulagen [FamZG] – Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2010, Art. 1 N. 4 ff.).
1.2 Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde folglich einzutreten.
2.
2.1 Die in den Art. 11 bis 17 FamZG geregelte Familienzulagenordnung für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nichtlandwirtschaftlicher Berufe wird von den sogenannten Familienausgleichskassen durchgeführt (so explizit Art. 14 Ingress FamZG). Art. 14 FamZG zählt die hierzu zugelassenen Familienausgleichskassen auf. Es werden drei Kategorien von Familienausgleichskassen unterschieden: anerkannte (berufliche oder zwischenberufliche) (lit. a), kantonale (lit. b) und von den AHV-Ausgleichskassen geführte Familienausgleichskassen (lit. c).
Für die direkte und konkrete Aufsicht über sämtliche in einem Kanton als Durchführungsorgane tätigen Familienausgleichskassen ist gemäss Art. 17 Abs. 2 Satz 1 FamZG der jeweilige Kanton zuständig. Dieser hat auch die Voraussetzungen und das Verfahren für die Anerkennung der Kassen zu regeln (Art. 17 Abs. 2 lit. c FamZG), ebenso die Gründe für den Entzug der Anerkennung und das hierfür einzuschlagende Verfahren (Art. 17 Abs. 2 lit. d FamZG). Dabei ist zu unterscheiden, um welche Art von Familienausgleichskasse es sich handelt. So muss jeder Kanton eine kantonale Familienausgleichskasse im Sinn von Art. 14 lit. b FamZG errichten und deren Geschäftsführung der kantonalen Ausgleichskasse übertragen (Art. 17 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a FamZG). Bezüglich der beruflichen und zwischenberuflichen Familienausgleichskassen im Sinn von Art. 14 lit. a FamZG ist es den Kantonen dagegen freigestellt, ob und unter welchen Voraussetzungen sie jene zur Tätigkeit zulassen bzw. anerkennen wollen; sie können insbesondere auch Vorschriften über die erforderliche Mindestzahl von Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgebern und/oder Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern machen (Marco Reichmuth, Bundesgesetz über die Familienzulagen [FamZG] – Praxiskommentar, Art. 14 N. 21). Im Zusammenhang mit den von den (übrigen) AHV-Ausgleichskassen (den Verbandsausgleichskassen sowie der Eidgenössischen Ausgleichskasse) geführten Familienausgleichskassen im Sinn von Art. 14 lit. c FamZG wiederum dürfen die Kantone keine einschränkenden materiell-rechtlichen Vorschriften erlassen. Solche Kassen müssen daher nicht im eigentlichen Sinn anerkannt werden, sondern sich nur gemäss den kantonalen Vorschriften bei der zuständigen kantonalen Behörde anmelden und registrieren lassen (Art. 12 Abs. 2 der Familienzulagenverordnung vom 31. Oktober 2007 [FamZV, SR 836.21]). Den AHV-Verbandsausgleichskassen kommt insofern von Bundesrechts wegen das Recht (nicht aber die Pflicht) zu, in einem einzigen, einzelnen oder aber sämtlichen Kantonen Familienausgleichskassen zu führen (Reichmuth, Art. 14 N. 37; für die Eidgenössische Ausgleichskasse besteht demgegenüber die Pflicht zur Führung einer Familienausgleichskasse [Art. 15 FamV]).
2.2 Im Kanton Zürich führt die Beschwerdegegnerin die kantonale Familienausgleichskasse nach Art. 14 lit. b FamZG (§ 14 Abs. 1 EG FamZG). Daneben existieren sowohl Familienausgleichskassen nach Art. 14 lit. a FamZG als auch Art. 14 lit. c FamZG (vgl. ABl 2009 538, wo die Unterscheidung in drei Kassentypen als "zentral" bezeichnet wird). Während sich AHV-Ausgleichskassen, die im Kanton Zürich Familienausgleichskassen im Sinn von Art. 14 lit. c FamZG führen wollen, dabei lediglich bei der für die Überwachung des Vollzugs dieses Gesetzes zuständigen (vgl. § 21 EG FamZG) Sicherheitsdirektion anzumelden haben (§ 11 in Verbindung mit § 2 EG FamZG und § 38 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1] und § 58 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 1 lit. B Ziff. 2 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]; siehe auch ABl 2008 1071), müssen Familienausgleichskassen, welche im Kanton als anerkannte Kassen gemäss Art. 14 lit. a FamZG tätig sein wollen, vorgängig ein Gesuch um Anerkennung beim kantonalen Sozialamt einreichen (§ 12 Abs. 2 EG FamZG in Verbindung mit § 19 der Verordnung vom 31. März 2009 zum EG FamZG [VO EG FamZG, LS 836.11]). Die Anerkennung setzt nach § 12 Abs. 1 EG FamZG voraus, dass die gesuchstellenden Kassen von einer Arbeitgeberorganisation getragen werden (lit. a), mindestens 500 Arbeitnehmende umfassen (lit. b) und Gewähr dafür bieten, dass ihre Tätigkeit den gesetzlichen Vorschriften entspricht und sie die Geschäftsführung ordnungsgemäss besorgen (lit. c). Die Anerkennung – wie im Übrigen auch deren Entzug – erfolgt durch Verfügung des Sozialamts mit Wirkung auf Beginn eines Kalenderjahrs (§ 19 Abs. 4 und § 21 Abs. 2 VO EG FamZG).
Die Beschwerdegegnerin und die weiteren (anerkannten bzw. angemeldeten) Familienausgleichskassen sind nach § 18 Abs. 1 EG FamZG unter anderem zuständig für den Bezug der Beiträge, die Berechnung, Festsetzung und Auszahlung der Familienzulagen sowie die Abrechnung über die bezogenen Beiträge und die ausbezahlten Familienzulagen mit den ihnen angeschlossenen Personen (vgl. § 18 Abs. 1 lit. b–d EG FamZG).
2.3 Für den Fall, dass AHV-Verbandsausgleichskassen auf das Führen eigener Familienausgleichskassen verzichten, sollen die Kantone – den Materialien zum Familienzulagengesetz zufolge – ergänzend "vorsehen" können, dass die betroffenen Kassen als Abrechnungsstellen der kantonalen Familienausgleichskasse wirken (BBl 2004 6907; ferner Ueli Kieser, Strukturen von Familienausgleichskassen, AJP 8/2013, S. 1173 ff., 1186 f., auch zum Folgenden; Reichmuth, Art. 17 N. 15 und Art. 14 N. 16 und 49). Üblicherweise übernimmt eine Verbandsausgleichskasse, die nur als Abrechnungsstelle fungiert, sowohl den Beitragsbezug als auch die Leistungsabrechnung für die kantonale Familienausgleichskasse (Reichmuth, Art. 14 N. 54); die Verbandsausgleichskasse erhält für die Abrechnung (gegebenenfalls) eine angemessene Entschädigung, welche durch die kantonale Familienausgleichskasse oder eine andere kantonale Behörde festgesetzt wird.
Im Kanton Zürich besteht jedoch – anders als in anderen Kantonen (vgl. die Beispiele bei Kieser, S. 1187) – keine gesetzliche Grundlage, wonach die AHV-Verbandsausgleichskassen ohne eigene Familienausgleichskasse im Kanton (teilweise) in die genannten Rechte und Pflichten der kantonalen Familienausgleichskasse eintreten bzw. zur (blossen) Führung einer Abrechnungsstelle ermächtigt werden könnten (vgl. auch ABl 2008 1046 ff. und ABl 2009 537 ff.).
3.
3.1 Der Verein GastroSuisse, dem der Beschwerdeführer als Kantonalsektion angehört, führt seit dem Jahr 1948 eine AHV-Verbandsausgleichskasse, welche die Familienausgleichskasse GastroZürich des Beschwerdeführers verwaltet (vgl. www.gastrosocial.ch > Versicherungsangebot; ferner www.ahv-iv.ch
Kontakte > Verbandsausgleichskassen). Eigenen – unbestritten gebliebenen – Angaben des Beschwerdeführers zufolge ist Letztere heute im Kanton Zürich als Familienausgleichskasse im Sinn von Art. 14 lit. c FamZG anerkannt bzw. angemeldet (so auch die Liste der anerkannten Familienausgleichskassen in der Schweiz [Stand Januar 2019], Übersichtsliste für den Kanton Zürich, unter www.sozialamt.zh.ch Sozialversicherungen > Familienzulagen).
Geht es nach dem – im vorliegenden Verfahren zum Ausdruck gebrachten – Willen des Beschwerdeführers, soll die Familienausgleichskasse GastroZürich künftig (nur noch) als Abrechnungsstelle der Beschwerdegegnerin fungieren. Wie oben aufgezeigt wurde und die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer zu Recht wiederholt dargelegt hat, sieht das Kantonalzürcher Recht die Führung bzw. "Anerkennung" von Abrechnungsstellen dieser Art allerdings überhaupt nicht vor. Ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage aber vermochte jedenfalls die Beschwerdegegnerin als – in diesem Bereich – "bloss" einem Durchführungsorgan der kantonalen Familienzulagenordnung unter vielen der Familienausgleichskasse GastroZürich die hierfür erforderlichen Rechte und Pflichten nicht zu übertragen.
Selbst wenn nämlich mit der Lehre davon ausgegangen würde, dass es für die Möglichkeit der Schaffung von Abrechnungsstellen der kantonalen Familienausgleichskassen keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage im kantonalen Recht bedürfte, sondern eine gelebte Praxis genügte (Reichmuth, Art. 14 N. 52; Kieser, S. 1186), bedeutete dies noch nicht, dass die Zuständigkeit für den Entscheid über die Schaffung solcher Stellen bei der Beschwerdegegnerin läge. Vielmehr ist in Auslegung der bestehenden Zuständigkeitsregelung im kantonalen Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Familienzulagen davon auszugehen, dass (ohne anderslautende gesetzliche Grundlage) hierzu allein die Sicherheitsdirektion bzw. das kantonale Sozialamt berufen wäre. So setzt die (geltende) kantonale Familienzulagenordnung die Beschwerdegegnerin im Verhältnis zu den übrigen Familienausgleichskassen lediglich als Meldestelle ein (vgl. § 17 Abs. 1 VO EG FamZG, wonach der Beschwerdegegnerin Neueintritte sowie Mutationen zu melden sind) und werden darin einzig die Direktion bzw. die dieser unterstellte Verwaltungseinheit gegenüber den (übrigen) Familienausgleichskassen als verfügungskompetent erklärt. Der Sicherheitsdirektion kommt die Aufsicht über die einzelnen Kassen zu; sie hat in Wahrnehmung dieser Aufsichtsfunktion nach § 21 EG FamZG nicht nur die Tätigkeiten der einzelnen Familienausgleichskassen zu überwachen, sondern unter anderem auch Streitigkeiten zwischen diesen zu entscheiden. Das kantonale Sozialamt wiederum ist namentlich zuständig für die Übertragung weiterer Aufgaben gemäss § 18 Abs. 1 lit. h EG FamZG an die Familienausgleichskassen (vgl. § 16 VO EG FamZG) und den Entscheid über die Anerkennung als Durchführungsorgan nach § 14 lit. a FamZG sowie deren Entzug (§ 12 Abs. 2 EG FamZG in Verbindung mit § 19 Abs. 4 und § 21 Abs. 2 VO EG FamZG).
3.2 Mit der Beschwerdegegnerin hat demnach jedenfalls die unzuständige Behörde über das strittige Gesuch des Beschwerdeführers um Anerkennung der Familienausgleichskasse GastroZürich als Abrechnungsstelle entschieden, weshalb die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 22. August 2018 und – soweit darin der beschwerdeführerische Rekurs abgewiesen wird – der Beschluss von deren Aufsichtsrat vom 13. Dezember 2018 sind aufzuheben.
Eine Weiterleitung des – den Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens bildenden – Gesuchs des Beschwerdeführers gestützt auf § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG kann unterbleiben; denn eine solche bezweckt einzig, ein hier nicht drohendes Fristversäumnis zu vermeiden (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 48).
4.
Die Gerichtskosten werden aus Billigkeitsgründen auf die Gerichtskasse genommen (vgl. Plüss, § 13 N. 49); Parteientschädigungen wurden – wie im Übrigen bereits vor Vorinstanz – nicht verlangt.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung der SVA vom 22. August 2018 und – soweit darin ein Rekurs hiergegen abgewiesen wird – der Beschluss des Aufsichtsrats der SVA vom
Dezember 2018 werden aufgehoben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 2'220.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
Mitteilung an …