Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2019.00054
Urteil
der Einzelrichterin
vom 27. Februar 2019
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.
In Sachen
A,zzt. Bezirksgefängnis B, vertreten durch RA G,
Beschwerdeführerin,
gegen
Justizvollzug Kanton Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Versetzung ins geschlossene Strafregime,
hat sich ergeben:
I.
A. Das Bezirksgericht C verurteilte A am 11. April 2014 wegen qualifiziertem Missbrauch einer Datenverarbeitungsanlage, mehrfacher Veruntreuung, mehrfacher Urkundenfälschung und qualifizierter Geldwäscherei zu einer Freiheitsstrafe von 36 Monaten (abzüglich 17 Tage bereits erstandenen Freiheitsentzugs). Der Vollzug der Freiheitsstrafe wurde im Umfang von 18 Monaten aufgeschoben und die Probezeit auf vier Jahre festgesetzt. Im Übrigen sei die Freiheitsstrafe zu vollziehen. Dieses Urteil erwuchs in Rechtskraft.
B. Nachdem die Gesuche von A um Aufschub des Strafantrittstermins rechtskräftig abgewiesen wurden, trat sie ihre Strafe am 1. November 2017 an. Das effektive Strafende fällt auf den 14. April 2019.
C. Vom 9. September 2017 bis 25. September 2018 war A in der Justizvollzugsanstalt (JVA) D untergebracht. Nachdem sie am 28. März 2018 in die Aussenwohngruppe E wechseln konnte, wurde A mit Verfügung vom
II.
Gegen die Verfügung vom 12. Dezember 2018 erhob A am 20. Dezember 2018 Rekurs bei der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich (Justizdirektion) und beantragte, sie sei unverzüglich in das offene Regime zurückzuversetzen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie, dem Rekurs sei die aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen, und sie sei für den Lauf des Rekurses vorsorglich in das offene Regime zu versetzen. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2018 wies die Justizdirektion die Gesuche um Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung sowie um Erlass einer vorsorglichen Massnahme ab. Über die Kosten werde im Endentscheid befunden.
III.
Dagegen erhob A am 25. Januar 2019 Beschwerde und beantragte, die Verfügung der Justizdirektion vom 21. Dezember 2018 sei aufzuheben und dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen, und sie sei in das offene Vollzugssetting zurückzuversetzen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Staates.
Die Justizdirektion und das JUV verzichteten am 1. bzw. 14. Februar 2019 auf eine Vernehmlassung und beantragten jeweils die Abweisung der Beschwerde.
Die Einzelrichterin erwägt:
1.
1.1 Angefochten ist ein Zwischenentscheid betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und Anordnung einer vorsorglichen Massnahme. Bei Zwischenentscheiden folgt der Rechtsweg jenem der Hauptsache (§ 44 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG] e contrario; Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 25 N. 48, § 44 N. 33, § 55 N. 15). In der Hauptsache geht es um die Versetzung der Beschwerdeführerin vom offenen Vollzug in das geschlossene Strafregime. Die Behandlung von Beschwerden betreffend den Straf- und Massnahmenvollzug fällt in die Zuständigkeit der Einzelrichterin, sofern – wie hier – kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung gegeben ist (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2 und Abs. 2 VRG).
1.2 Ein selbständig eröffneter Zwischenentscheid kann gemäss § 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. a und b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) nur dann angefochten werden, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Während die zweite Voraussetzung vorliegend offensichtlich nicht erfüllt ist, ist bei Zwischenentscheiden über die aufschiebende Wirkung praxisgemäss im Einzelfall zu prüfen, ob für die beschwerdeführende Partei ein nicht wiedergutzumachender Nachteil entsteht, wobei an dessen Nachweis grundsätzlich keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden dürfen. Es genügt, dass das Gericht in die Lage versetzt wird, den Nachteil zu erkennen (VGr, 2. September 2015, VB.2015.00438, E. 2.1; 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3; vgl. auch Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 48 mit weiteren Hinweisen).
Vorliegend hat die Beschwerdeführerin durch die Nichtwiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Rekurses und die Abweisung des Gesuchs um Erlass vorsorglicher Massnahmen bereits während der Dauer des Rechtsmittelverfahrens erhebliche zusätzliche Freiheitsbeschränkungen zu erdulden, indem sie anstatt im offenen Vollzug im geschlossenen Strafregime untergebracht ist. Dies kann auch durch einen günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden. Damit liegt ein nicht wiedergutzumachender Nachteil vor, sodass auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist (vgl. VGr, 9. Februar 2017, VB.2017.00050, E. 1.2).
2.
2.1 Gemäss § 25 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 VRG kommen dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses aufschiebende Wirkung zu, wenn nicht durch die anordnende Instanz oder die Rekursinstanz aus besonderen Gründen etwas anderes bestimmt worden ist. Die aufschiebende Wirkung zielt darauf ab, während der Dauer eines Rechtsmittelverfahrens den ursprünglich bestehenden Zustand zu erhalten, und stellt den gesetzlichen Regelfall dar. Für den Entzug der aufschiebenden Wirkung bzw. die sofortige Wirksamkeit der umstrittenen Anordnung müssen qualifizierte und überzeugende Gründe sprechen, ohne dass aber ganz ausserordentliche Umstände verlangt wären. Weil bei einem Entzug der aufschiebenden Wirkung die Anordnung rechtswirksam wird, bevor die Rekursinstanz deren Rechtmässigkeit geprüft hat, ist erforderlich, dass ein schwerer Nachteil droht, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen würde. Ein schwerer Nachteil kann etwa in einer zeitlich unmittelbar bevorstehenden oder inhaltlich schweren Bedrohung bedeutender Polizeigüter bestehen. Kein besonderer Grund liegt vor, wenn die Rechtsstellung Dritter nur geringfügig beeinträchtigt wird. Auch rein fiskalische Interessen des Gemeinwesens reichen im Regelfall nicht aus, um einen schweren Nachteil zu begründen (Kiener, § 25 N. 26 f.).
Wird das Vorliegen besonderer Gründe bejaht, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich der Entzug bzw. die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung als verhältnismässig erweist. Hierzu sind in erster Linie alle sich gegenüberstehenden Interessen abzuwägen. Besonderes Gewicht kommt dabei dem Schutz von wichtigen Polizeigütern sowie der Sicherung des Vollzugs der angefochtenen Anordnung zu. Zusätzlich können die Prozessaussichten miterwogen werden, sofern sie klar zu Tage treten (vgl. Kiener, § 25 N. 28; VGr, 2. September 2015, VB.2015.00438, E. 4.1; VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 3.2). Bei der Interessenabwägung, ob die aufschiebende Wirkung im Einzelfall zu belassen oder zu entziehen ist, kommt der Behörde ein erheblicher Spielraum zu (BGE 129 II 286 E. 3 S. 289). Das Verwaltungsgericht darf im Rahmen dieser Ermessensbetätigung nur einschreiten, wenn Ermessensmissbrauch oder Ermessensüberschreitung vorliegen (VGr, 2. September 2015, VB.2015.00438, E. 4.3).
2.2 Greift die aufschiebende Wirkung nicht, ist allenfalls die Anordnung vorsorglicher Massnahmen gemäss § 6 VRG möglich. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen bedarf des Vorliegens besonderer Gründe. Vorsorgliche Massnahmen sind dem Gebot effektiver Rechtsschutzgewährung entsprechend erst dann zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen werden kann (Kiener, § 6 N. 16 f.).
2.3 Der Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung sowie über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen ergeht in einem summarischen, einfachen und raschen Verfahren, regelmässig aufgrund der Akten und ohne zusätzliche Beweiserhebungen (Kiener, § 6 N. 31, § 25 N. 35).
3.
3.1 Der Beschwerdegegner rechtfertigt den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses mit der Sicherstellung eines geordneten Strafvollzugs. Die Vorinstanz bestätigte das und erwog, käme dem Rekurs aufschiebende Wirkung zu, hätte der laufende Strafvollzug der Beschwerdeführerin nicht ordnungsgemäss weitergeführt werden können. Das öffentliche Interesse an der Fortführung des Strafvollzugs überwiege das private Interesse der Beschwerdeführerin, während des Laufs des Verfahrens nicht die im geschlossenen Vollzug erhöhten Grundrechtseinschränkungen erdulden zu müssen. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung erscheine demnach verhältnismässig. Nachdem die JVA D und die Strafanstalt F die Wiederaufnahme der Beschwerdeführerin ablehnten, bestehe keine Möglichkeit zur sofortigen Rückversetzung der Beschwerdeführerin in den offenen Vollzug.
3.2 Dagegen wendet die Beschwerdeführerin zusammengefasst ein, Ressourcenprobleme der Justizvollzugsanstalten seien nicht ihr anzulasten. Der Strafvollzug könne in D oder in F durchgeführt werden. Bei Verstössen gegen Ordnungsvorschriften oder anderen Vorschriften müssten disziplinarische Sanktionen ergriffen werden, damit der ordnungsgemässe Vollzugsalltag gewährleistet werden könne. Vorliegend sei keine Aggravation der Disziplinarsanktionen festgestellt worden respektive seien diese nicht ausgeschöpft worden. Doch genau das Disziplinarwesen sei dazu bestimmt, mit nicht ganz einfachen Gefangenen umzugehen.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin wurde in der JVA D im Zeitraum vom 9. April 2018 bis 29. August 2018 neun Mal diszipliniert. Grund dafür waren verspätete Rückkehr aus Sachurlaub, positiver Alkoholtest nach Sachurlaub, missbräuchliche Verwendung ihres Handys, Missbrauch des Sachurlaubs, Verweigerung des obligatorischen Sportunterrichts und Arbeitsverweigerung. Die Disziplinarverstösse und die damit einhergehenden Sanktionen sind zwar nicht gravierend, kamen jedoch wiederholt vor. Trotz der ausgesprochenen Sanktionen vermochte die Beschwerdeführerin ihr Verhalten nicht zu ändern. Vielmehr schien die Einsicht der Beschwerdeführerin in ihr eigenes Fehlverhalten mit der Zeit abzunehmen, was sich namentlich darin zeigt, dass sie in den Disziplinarverfügungen jeweils die Unterschrift verweigerte. Eine Verbesserung ihres Verhaltens war aus diesem Grund nicht zu erwarten. Mit Schreiben vom 14. September 2018 hielt die Leiterin Vollzug Strafen der JVA D fest, dass die Beschwerdeführerin nicht in der Lage sei, die geltenden Vollzugsvorschriften einzuhalten und den Anordnungen der Leitung und des Personals der Vollzugseinrichtung Folge zu leisten. Faktisch sei sie nicht in der Lage, alles zu unterlassen, was die geordnete Durchführung des Vollzugs, die Verwirklichung der Vollzugsziele und die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung ermögliche. Durch ihr Verhalten gefährde sie insbesondere die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung im Betrieb, da zu viele Ressourcen auf sie konzentriert werden müssten. Dies führe zu Erschöpfungszuständen in den jeweiligen Teams und mangelnden Ressourcen in der Einzelarbeit mit anderen eingewiesenen Frauen, woraus Unruhe, Unsicherheit, Misstrauen usw. resultierten. Wie schwierig und zeitaufwendig der Umgang mit der Beschwerdeführerin war, ergibt sich auch aus dem Vollzugsverlaufsjournal sowie aus zwei internen Schreiben vom 31. Juli 2018 und 29. August 2018 der JVA D. So lehnte die Beschwerdeführerin offenbar zeitweise die Behandlung durch den anstaltsinternen Gesundheitsdienst ab. Sodann führe die aufwendige Betreuung der Beschwerdeführerin dazu, dass Ressourcen für die adäquate Betreuung und Fürsorge anderer eingewiesener Frauen fehlten. Ausserdem verhalte und äussere sich die Beschwerdeführerin in der JVA D permanent sehr negativ. Sie ziehe andere miteingewiesene Frauen in ihre negative Haltung gegenüber der JVA D mit ein, was zu einem sehr schwierigen und von Misstrauen geprägten Gruppenklima führe. Dass die JVA D nicht über die notwendigen Ressourcen verfügt, um sich so intensiv um eine einzelne Person kümmern zu können, geht auch aus einer Aktennotiz vom 31. Mai 2018 hervor.
Die Strafanstalt F teilte mit Schreiben vom 20. November 2018 mit, dass ein weiterer Verbleib der Beschwerdeführerin in F nicht möglich sei. Aufgrund des ambivalenten und intransparenten Verhaltens der Beschwerdeführerin, insbesondere durch falsche Anschuldigungen, sei das Vertrauensverhältnis zum Arzt, zum Fachmann Gesundheit sowie zum Personal der Vollzugsinstitution unwiderruflich zerstört worden. Ein weiterer Verbleib der Beschwerdeführerin in der Strafanstalt F sei nicht möglich. Bereits in einer Stellungnahme vom 5. November 2018 hielt die Strafanstalt F fest, dass sich die Beschwerdeführerin fordernd und anklagend zeige. Am 22. November 2018 wurde die Beschwerdeführerin wegen Medikamentenabusus diszipliniert.
4.2 Die Sicherstellung des geordneten und gesicherten Strafvollzugs stellt einen besonderen Grund im Sinn von § 25 Abs. 3 VRG dar (vgl. VGr, 9. Februar 2017, VB.2017.00050). Vorliegend hielt die Vorinstanz zu Recht fest, dass ein äusserst schwieriges Vollzugsverhalten der Beschwerdeführerin nicht leichthin von der Hand zu weisen sei, nachdem ihr zwei Vollzugseinrichtungen ein untragbares Verhalten attestierten und um umgehende Versetzung ersuchten. Daran vermag der Einwand der Beschwerdeführerin, es sei schwerlich vorzustellen, dass eine zierliche und zerbrechliche, von diversen Krankheiten geplagte Frau eine gesamte Vollzugsanstalt in Erschöpfungszustände versetzen könne, nichts zu ändern. Der schwierige Umgang und die zeitaufwendige Betreuung der Beschwerdeführerin ergibt sich aus den Akten in genügender Weise (vorn E. 4.1). Dass die aufwendige Betreuung der Beschwerdeführerin die Betreuung der anderen gefangenen Frauen beeinträchtigt und zu Unruhe, Unsicherheit und Misstrauen geführt habe, erscheint nach einer summarischen Prüfung nachvollziehbar. Unter diesen Umständen sind die Erwägungen des Beschwerdegegners und der Vorinstanz, wonach das Verhalten der Beschwerdeführerin in den Strafanstalten D und F untragbar gewesen sei und den ordnungsgemässen und sicheren Vollzug in den Vollzugseinrichtungen gefährdet habe, glaubhaft. Die Haftbedingungen können – was die Beschwerdeführerin selber geltend macht – umso restriktiver sein, je stärker der ordnungsgemässe Gefängnisbetrieb gefährdet ist. Im vorliegenden Fall erwies sich die sofortige Versetzung der Beschwerdeführerin zur Sicherstellung des ordnungsgemässen Strafvollzugs aufgrund ihres untragbaren Verhaltens im offenen Vollzug als notwendig. Eine Versetzung von der Strafanstalt F in den offenen Strafvollzug einer anderen Strafanstalt war aber bereits deshalb nicht möglich, weil die JVA D eine Wiederaufnahme der Beschwerdeführerin ablehnte (dazu sogleich E. 4.3) und innert nützlicher Frist keine weiteren Plätze in einer offenen Vollzugseinrichtung für Frauen zur Verfügung stehen. Es sprechen damit überzeugende Gründe für die sofortige Versetzung der Beschwerdeführerin in den geschlossenen Vollzug des Gefängnisses B.
4.3 Zu prüfen bleibt, ob der Entzug der aufschiebenden Wirkung verhältnismässig ist. Unbestrittenermassen muss die Beschwerdeführerin durch die sofortige Versetzung in den geschlossenen Vollzug im Vergleich zum offenen Vollzug erhöhte Grundrechtseinschränkungen erdulden. Dem steht jedoch das öffentliche Interesse an der (ununterbrochenen) Fortführung des Strafvollzugs gegenüber. Die Vorinstanz hielt fest, dass der offene Strafvollzug für Frauen nur in der JVA D oder in der Strafanstalt F durchgeführt werden könne. Indes waren weder die JVA D noch die Strafanstalt F bereit, die Beschwerdeführerin (wieder)aufzunehmen. Der Beschwerdegegner hat im Vorfeld der Versetzung der Beschwerdeführerin in das Gefängnis B denn auch abgeklärt, ob eine erneute Versetzung in die JVA D möglich ist. Die JVA D lehnte die Wiederaufnahme der Beschwerdeführerin jedoch ab. Dementsprechend war – entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin – weder eine Unterbringung in der JVA D noch in der Strafanstalt F möglich. Ob die Rückversetzung der Beschwerdeführerin vom offenen in den geschlossenen Vollzug gerechtfertigt ist, wird die Vorinstanz im Rekursverfahren zu beurteilen haben. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin ist das Gefängnis B nicht bloss auf Untersuchungs- und Sicherheitshaft ausgerichtet, sondern verfügt über eine von der Untersuchungshaft separat geführte Abteilung mit 17 Plätzen für Frauen, in welcher Kurzstrafen bis zu drei Monaten und Ersatzfreiheitsstrafen vollzogen werden. Der Beschwerdeführerin ist der geschlossene Vollzug im Gefängnis B während des Verfahrens zumutbar. Insgesamt überwiegt unter diesen Umständen das öffentliche Interesse an der (ordnungsgemässen und sicheren) Fortführung des Strafvollzugs das private Interesse der Beschwerdeführerin. Nach dem Gesagten sowie unter Berücksichtigung des Ermessensspielraums des Beschwerdegegners beim Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung ist nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner und die Vorinstanz es als verhältnismässig erachteten, die Beschwerdeführerin während des laufenden Rechtsmittelverfahrens im geschlossenen Vollzug des Gefängnisses B zu belassen. Eine Rechtsverletzung liegt nicht vor.
4.4 Vorsorgliche Massnahmen im Sinn von § 6 VRG sind immer dann zu treffen, wenn vorsorglicher Rechtsschutz angezeigt ist, die aufschiebende Wirkung bzw. deren Entzug aber nicht greift. Eine solche Konstellation besteht vorliegend nicht. Vielmehr wurde die aufschiebende Wirkung zu Recht entzogen, um die Fortführung des sicheren und geordneten Strafvollzugs sicherzustellen. Es besteht folglich kein Raum für die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme. Die Vorinstanz wies das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme deshalb zu Recht ab.
5.
Nach dem Gesagten hält der vorinstanzliche Entscheid einer Rechtskontrolle stand. Die Beschwerde ist folglich abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; § 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat eine solche nicht verlangt.
6.
Beim vorliegenden Beschwerdeentscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar ist, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Einzelrichterin:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in Strafsachen nach Art. 78 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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