Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2018.00778
Urteil
der 4. Kammer
vom 12. September 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich, vertreten durch die Bildungsdirektion
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Beiträge Berufsbildungsfonds ,
hat sich ergeben:
I.
Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA Zürich) stellte der A am 25. April 2014 für die Beiträge an den Berufsbildungsfonds im Jahr 2013 Rechnung über Fr. 803.85; am 18. August sowie 22. September 2014 mahnte die SVA Zürich diese Beiträge und erhob zusätzlich eine Mahngebühr über Fr. 20.-. Mit E-Mail vom 25. September 2014 erklärte der einzige Verwaltungsrat der A, B, gegenüber der Leiterin der "Geschäftsstelle Berufsbildungsfonds", C, mit der Rechnung "nach wie vor" nicht einverstanden zu sein. Mit E-Mail vom 30. Oktober 2014 erläuterte C die Rechtslage aus Sicht der Geschäftsstelle und erklärte, B könne eine Verfügung verlangen. Gleichentags antwortete B: "Wenn Sie der Meinung sind, Sie müssen den Rechtsweg einschlagen, dann machen Sie das."
Am 25. Februar 2015 reichte die SVA Zürich ein Betreibungsbegehren gegen A über einen Gesamtbetrag von Fr. 877.15 (inklusive Fr. 53.30 für den Zahlungsbefehl) ein, wogegen A umgehend Rechtsvorschlag erhob.
Mit Verfügung vom 16. März 2015 verpflichtete die SVA Zürich A, einen Betrag von insgesamt Fr. 927.15 (wobei zum bisherigen Betrag weitere Fr. 50.- "Veranlagungskosten" geschlagen wurden) zuzüglich 5 % Verzugszins auf Fr. 803.85 seit dem 1. Mai 2014 zu bezahlen, und beseitigte den Rechtsvorschlag im Betreibungsverfahren; als Rechtsmittel verwies sie auf eine innert 30 Tagen "bei der Geschäftsstelle BBF OKGT [Verein Berufsbildungsfonds Organisation kaufmännische Grundbildung Treuhand/Immobilien]" einzureichende Einsprache. Mit an die Geschäftsstelle BBF OKGT gerichtetem Schreiben vom 31. März 2015 erhob A Einsprache. Nachdem die Geschäftsstelle BBF OKGT sich als unzuständig erachtet und die Einsprache retourniert hatte, reichte A diese mit Schreiben vom 10. April 2015 bei der SVA Zürich ein. Daraufhin erliess die SVA Zürich am 14. April 2015 eine neue Verfügung gleichen Inhalts, nunmehr mit dem Hinweis, dass dagegen Einsprache bei der Geschäftsstelle des Berufsbildungsfonds erhoben werden könne. Weitere Verfahrenshandlungen unterblieben.
Nachdem B sich scheinbar im März 2016 bei der SVA Zürich nach dem Stand des Verfahrens erkundigt hatte, stellte C ihm mit E-Mail vom 7. April 2016 in Aussicht, "obwohl gegen die zweite Verfügung der SVA vom 16. März 2015 keine Einsprache bei uns eingegangen ist", die erste Einsprache – von der man erst seit dem 22. März 2016 Kenntnis habe – nunmehr zu behandeln. Die SVA Zürich zog das Betreibungsbegehren mit Schreiben vom 31. März 2016 zurück.
Mit Verfügung vom 31. Mai 2016 verpflichtete die Berufsbildungskommission A, einen Beitrag an den Berufsbildungsfonds von Fr. 803.85 zuzüglich 5 % Verzugszinsen seit dem 27. Mai 2014, Mahngebühren in der Höhe von Fr. 20.- sowie Veranlagungskosten in der Höhe von Fr. 50.- zu bezahlen; zudem auferlegte sie A Kosten für das Einspracheverfahren im Betrag von insgesamt Fr. 285.-.
II.
Die Bildungsdirektion wies einen hiergegen erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 5. November 2018 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 515.- (Dispositiv-Ziff. II).
III.
A erhob hiergegen am 3. Dezember 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Die Bildungsdirektion verzichtete am 11. Dezember 2018 auf Vernehmlassung; die Berufsbildungskommission schloss mit Beschwerdeantwort vom 17. Januar 2019 auf Abweisung der Beschwerde. Mit Verfügung vom 17. Juli 2019 forderte der Einzelrichter die Berufsbildungskommission auf, dem Verwaltungsgericht die vollständigen Verfahrensakten der Sozialversicherungsanstalt einzureichen.
Die Kammer erwägt:
1.
Weil der Streitwert weniger als Fr. 20'000.- beträgt, fiele die Angelegenheit grundsätzlich in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Indes stellt sich hier eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung, weshalb der Einzelrichter den Entscheid – praxisgemäss ohne darüber einen selbständigen Zwischenentscheid zu erlassen – der Kammer übertragen hat (§ 38b Abs. 2 VRG; vgl. hierzu VGr, 2. Juli 2019, VB.2018.00412, E. 1.3.2).
2.
Die Beschwerdeführerin stellt keinen klaren Beschwerdeantrag. In ihrer Begründung moniert sie aber verschiedene Fehler und bittet "um Prüfung der Gesetzeslage". Damit lässt sich die Beschwerde zwanglos so verstehen, dass die Beschwerdeführerin um Aufhebung des Rekursentscheids ersucht.
3.
3.1 Gemäss § 26a Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 (Einführungsgesetz BBG [EG BBG], LS 413.31) führt der Kanton einen branchenübergreifenden Berufsbildungsfonds. Dieser bezweckt nach § 26a Abs. 2 EG BBG unter anderem, die den einzelnen Ausbildungsbetrieben entstehenden Kosten der Berufsbildung durch die Beteiligung aller Betriebe des Kantons zu senken (lit. a) sowie Betriebe, die Lernende ausbilden, zu unterstützen (lit. b). Der Fonds wird bis zum gesetzlichen Höchstbetrag von 20 Mio. Franken im Wesentlichen durch jährliche Beiträge der Arbeitgeber geäufnet, wobei der Beitrag jedes Arbeitgebers höchstens ein Promille der gesamthaft von ihm ausgerichteten AHV-pflichtigen Lohnsumme beträgt und der Beitragssatz durch den Regierungsrat festgesetzt wird (§ 26c Abs. 1 f. EG BBG). Betriebe, die Lernende im Sinn des Einführungsgesetzes BBG ausbilden, sind nach § 26c Abs. 3 EG BBG von der Beitragspflicht befreit.
3.2 Im Wesentlichen gestützt auf seine Kompetenz zum Erlass von Verordnungen über den Vollzug von Gesetzen (Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]) erliess der Regierungsrat am 22. Dezember 2010 die Verordnung über den Berufsbildungsfonds (VBBF, LS 413.313). Nach § 6 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 3 VBBF sind Betriebe beitragsbefreit, wenn sie am 1. Januar des Jahres, für das die Beiträge erhoben werden, Lernende mit Lehrvertrag ausbilden.
Reine Vollziehungsverordnungen dienen einzig dem Vollzug
des Gesetzes und dürfen keine weiterführenden Bestimmungen enthalten. Eine
Verordnungsbestimmung, die zusätzliche Pflichten schafft oder Rechte
einschränkt, muss sich auf eine genügende Delegationsnorm im Gesetz abstützen
(vgl. Art. 38 Abs. 3 KV; hierzu statt vieler Matthias Hauser in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [KV-Kommentar], Art. 38
Regelungsbereich betreffend Berufsbildungsfonds einzig die Festsetzung der Höhe
des Beitragssatzes an den Regierungsrat. Im Übrigen enthalten die fraglichen
Bestimmungen aber keine Delegationsnorm, welche dem Regierungsrat erlaubte, die
gesetzliche Regelung dergestalt zu konkretisieren, dass damit neue Pflichten
geschaffen oder Rechte eingeschränkt würden.
Es fragt sich deshalb, ob § 6 Abs. 3 VBBF noch innerhalb der Vollziehungskompetenzen des Regierungsrats liegt. Das ist zu verneinen. Die Bestimmung hat nämlich bei Betrieben ohne nahtlos aneinandergereihte Lehrverhältnisse zur Folge, dass während einer gewissen Zeit (entweder am Anfang oder am Schluss eines Lehrverhältnisses) Beiträge an den Berufsbildungsfonds bezahlt werden müssen, obwohl im Sinn von § 26c Abs. 3 EG BBG zumindest während eines Teils des Jahrs Lernende ausgebildet werden. Sofern die Lernenden in diesem Zeitpunkt bereits im AHV-pflichtigen Alter sind, führte die Verordnungsbestimmung sogar dazu, dass auf dem Lohn der Lernenden ein Beitrag entrichtet werden müsste. Das widerspricht der gesetzgeberischen Intention, wonach gezielt Betriebe belastet werden sollen, die keine Lernenden ausbilden (vgl. hierzu auch die Voten im Kantonsrat, Prot. KR 2007-11, S. 1693 ff., 2171 ff.). Das Gesetz stützt für die Bemessung des Beitrags auf die Jahreslohnsumme ab, und es würde seinem Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) widersprechen, wenn Betriebe beitragspflichtig wären, deren Jahreslohnsumme auch Lehrlingsgehälter beinhaltet. Dass Betriebe auch unter dem Jahr eine Statusänderung erfahren können, weil Lehrverhältnisse gemeinhin im Sommer starten und enden, darf als allgemein bekannt vorausgesetzt werden. Es ist deshalb davon auszugehen, dass der Gesetzgeber eine unterjährige Beitragspflicht in solchen Fällen ausdrücklich geregelt hätte, hätte er eine solche vorsehen wollen. Da er dies nicht getan hat und § 26c Abs. 1 EG BBG ausdrücklich eine Beitragszahlung im Jahresrhythmus vorsieht, ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber Betriebe, die unter dem Jahr mit der Ausbildung von Lernenden begannen bzw. nach dem Ende eines Lehrverhältnisses nicht nahtlos ein neues abschlossen, ebenfalls von der Beitragspflicht befreien wollte, denn diese Betriebe haben im fraglichen Jahr Lernende ausgebildet.
Weil die Beschwerdeführerin im hier strittigen Beitragsjahr 2013 ein Lehrverhältnis einging, ist sie nach dem Gesagten nicht beitragspflichtig. Das führt zur Aufhebung der Ausgangsverfügung.
4.
Das erstinstanzliche Verfahren gibt zu folgenden ergänzenden Bemerkungen Anlass:
Gemäss § 11 Abs. 1 VBBF steht gegen Beitragsverfügungen der Familienausgleichskassen die Einsprache bei der Geschäftsstelle der Berufsbildungskommission offen. Daraus folgt, dass der Beitragsbezug in Verfügungsform zu ergehen hat und insbesondere ausdrücklich auf das dagegen offenstehende Rechtsmittel hinzuweisen ist. Das Vorgehen der SVA Zürich, die zunächst formlos Rechnung stellte, diese hernach mahnte, die Beschwerdeführerin anschliessend betrieb und erst dann eine Verfügung erliess, mit der zugleich der erhobene Rechtsvorschlag beseitigt werden sollte, erweist sich vor diesem Hintergrund als unzulässig. Hier war dieses Vorgehen gar treuwidrig, nachdem die Beschwerdeführerin scheinbar schon vor der in den Akten liegenden E-Mail vom 25. September 2014 bekundet hatte, mit der Rechnung nicht einverstanden zu sein, jedenfalls aber spätestens am 30. Oktober 2014 sinngemäss den Erlass einer Verfügung verlangt hatte (vgl. oben I Abs. 1). Da nicht eine Zahlungssäumnis aufgrund einer rechtkräftigen Beitragsverfügung vorlag, sondern gerade die Zahlungspflicht an sich im Streit lag, bestand auch kein Raum, um der Beschwerdeführerin gestützt auf § 8 Abs. 2 VBBF in Verbindung mit Art. 34a der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV, SR 831.101) eine Mahngebühr aufzuerlegen. Für die unter dem Titel "Veranlagungskosten" der Beschwerdeführerin zusätzlich auferlegte Gebühr von Fr. 50.- fehlt es sodann bereits an einer gesetzlichen Grundlage; Art. 38 AHVV, auf den der Beschwerdegegner sich beruft, ist hier nicht anwendbar (§ 8 Abs. 2 e contrario VBBF). Was schliesslich die von der Beschwerdeführerin – nachdem der in der Rechtsmittelbelehrung genannte Verein sich zu Recht für unzuständig erklärt hatte – bei der SVA Zürich eingereichte Einsprache betrifft, ist die SVA Zürich darauf hinzuweisen, dass sie gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG verpflichtet gewesen wäre, diese Einsprache umgehend der zuständigen Geschäftsstelle der Berufsbildungskommission zu überweisen. Dass sie dies nicht tat, führte hier zu einer erheblichen Rechtsverzögerung.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I im Entscheid der Bildungsdirektion vom 5. November 2018, die Verfügung der Berufsbildungskommission vom 31. Mai 2016 sowie die Verfügungen der SVA Zürich vom 16. März sowie 14. April 2015 sind aufzuheben, und es ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin für das Jahr 2013 keinen Beitrag an den Berufsbildungsfonds schuldet. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II im Entscheid der Bildungsdirektion vom 5. November 2018 sind die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bei Festlegung der Gebührenhöhe ist dem durch die unvollständige Akteneinreichung verursachten zusätzlichen Aufwand Rechnung zu tragen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II im Entscheid der Bildungsdirektion vom 5. November 2018 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 1'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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