Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2018.00748
Urteil
der 1. Kammer
vom 19. Dezember 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Daniela Kühne.
In Sachen
Erben der A,bestehend aus:
1.B,
2.C,
alle vertreten durch RA D,
Beschwerdeführende,
gegen
1.Bausektion der Stadt Zürich,
2.Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung (Wiederaufnahme von VB.2017.00068),
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss 01 vom 15. Juni 2016 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der Erbengemeinschaft A die nachträgliche Baubewilligung für einen Parkplatz mit 21 Abstellplätzen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 am E-Weg. Dies unter der in Dispositiv-Ziffer II.1 lit. a und Ziffer II.2 statuierten Auflage, dass die Bauherrschaft bzw. die verfügungsberechtigte Grundeigentümerschaft innert 60 Tagen ab Rechtskraft dieses Beschlusses die folgende öffentlich-rechtliche Eigentumseinschränkung im Grundbuch anmerken lasse: "21 Autoabstellplätze auf der Parzelle Kat.-Nr. 02 mit entsprechendem Zufahrts- und Zugangsrecht gelten als Abstellplätze für die Parzelle Kat.-Nr. 03. Deren rechtliche oder tatsächliche Aufhebung bedarf der Zustimmung der Baubehörde (Art. 4 f. PPB, § 321 Abs. 2 PBG)."
Gleichzeitig eröffnet wurde die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 26. April 2016, mit welcher die erforderliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24c des Raumplanungsgesetzes (RPG) erteilt wurde, unter der Nebenbestimmung, dass die 21 Abstellplätze ausschliesslich dem Hotel "F" dienen und nicht anderweitig vermietet werden dürfen (Dispositiv-Ziffer I lit. b).
II.
Hiergegen erhob die Erbengemeinschaft A, bestehend aus C und B, am 19. Juli 2016 Rekurs an das Baurekursgericht und beantragte, die Auflage in Dispositiv-Ziffer I lit. b der Verfügung der Baudirektion und folglich auch Dispositiv-Ziffer II.2 des 01 aufzuheben; eventualiter sei die Pflicht, Dispositiv-Ziffer II.1 lit. a und Dispositiv-Ziffer II.2 des 01 als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch anzumerken, aufzuheben oder anzupassen. Der Rekurs wurde am 16. Dezember 2016 abgewiesen.
III.
Gegen diesen Entscheid gelangte die Erbengemeinschaft A mit Beschwerde vom 31. Januar 2017 an das Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid und ebenso die ihm zugrundeliegenden Baubewilligungen für 21 Autoabstellplätze auf Kataster-Nr. 02 gemäss Gesamtverfügung der Baudirektion BVV-15-2421 vom 26. April 2016 und 01 der Bausektion des Stadtrates Zürich vom 15. Juni 2016 aufzuheben; eventualiter seien die genannten Baubewilligungen aufzuheben, im Besonderen Dispositiv-Ziffer I lit. a und b der Gesamtverfügung der Baudirektion und Dispositiv-Ziffer II.1–14 des Beschlusses 914/16 der Bausektion des Stadtrates Zürich einschliesslich der Pflicht, die Auflage, Dispositiv-Ziffer II.2 als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch anzumerken; subeventualiter sei festzustellen, dass das Bewilligungsverfahren nach Art. 24c des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) gegenstandslos geworden sei; schliesslich verlangen sie eine Parteientschädigung. Die Beschwerde wurde mit Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 13. Juli 2017 abgewiesen.
IV.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts gelangte die Erbengemeinschaft A mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid aufzuheben. Mit Entscheid des Bundesgerichts vom 25. Oktober 2018 wurde die Beschwerde gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 13. Juli 2017 aufgehoben. Die Sache wurde zu neuer Beurteilung im Sinn der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
Das Verfahren VB.2017.00068 ist als Geschäft VB.2018.00748 wiederaufzunehmen.
3.
3.1 In VB.2017.00068 war die Zuweisung von Parkplätzen in der Nähe des Hotel G strittig. Umstritten war im Wesentlichen, ob die Parkplätze bereits zum Zeitpunkt ihrer Errichtung rechtlich eine im Hinblick auf die Hauptnutzung dienende Funktion hatten und in ihrer Nutzung nicht frei gewesen seien, und ob die Bestandesgarantie für die Parkplätze auch deren freie Nutzung durch die Eigentümer beinhalte.
3.2 Die streitbetroffenen Abstellplätze wurden Ende der 1960er-Jahre erstellt. Es besteht eine vertragliche Regelung mit der Stadt Zürich vom 5. Februar 1977, mit welcher das Bestehen der Autoabstellplätze dokumentiert wurde. Die Parkplätze dienten früher aufgrund einer privatrechtlichen Dienstbarkeit dem auf dem westlich benachbarten Grundstück Kat.-Nr. 04 stehenden Hotel "G" als Besucherparkplätze. Das Hotel "G" wurde bei einem Umbau durch eine Unterniveaugarage ergänzt, worauf die privatrechtliche Verbindung zwischen dem Hotel "G" und den Abstellplätzen aufgelöst wurde. Die Eigentümerschaft des Grundstücks Kat.-Nr. 02 (Beschwerdeführenden) wurde daraufhin aufgefordert, die Zulässigkeit der Autoabstellplätze neu beurteilen zu lassen. Die Beschwerdeführenden reichten am 2. November 2015 ein nachträgliches Baugesuch für 21 Abstellplätze ein. Im Begleitschreiben vom 4. November 2015 zum Baugesuch wird geltend gemacht, die Vergangenheit habe gezeigt, dass dem nahen gelegenen Hotel "F" mit den nur neun Autoabstellplätzen vor dem Haus viel zu wenig Autoabstellmöglichkeiten zur Verfügung stünden, was immer wieder zu Konflikten führe (VGr, 13. Juli 2017, VB.2017.00068, E. 3.2).
Die Baudirektion Kanton Zürich stellte aufgrund der eingereichten Unterlagen fest, es sei von einer vor dem 1. Juli 1972 rechtmässig erstellten und durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen zonenwidrig gewordenen Anlage auszugehen. Damit seien die bereits bestehenden Abstellplätze einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24c RPG in Verbindung mit Art. 42 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) zugänglich. Da die Abstellplätze nicht mehr dem Hotel "G" dienten, seien sie neu als Nebenanlage dem Hotel "F" zuzuordnen. Dabei sei sicherzustellen, dass die Abstellplätze ausschliesslich dem Hotel dienten und insbesondere nicht anderweitig vermietet würden (VGr, 13. Juli 2017, VB.2017.00068, E. 3.2).
Die Bausektion der Stadt Zürich führte aus, dass dem Hotel "F" gemäss § 242 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und Art. 3 ff. der Parkplatzverordnung der Stadt Zürich vom 11. Dezember 1996 (PPV) insgesamt 20 Abstellplätze zustehen. Davon stünden bereits neun zur Verfügung. Der Parzelle Kat.-Nr. 03 könnten somit noch zusätzliche elf Abstellplätze zugewiesen werden. Da die übrigen zehn Abstellplätze Bestandesgarantie genössen, seien sie als Überhang ebenfalls der Parzelle Kat.-Nr. 03 mit dem Hotel "F" zuzuweisen (VGr, 13. Juli 2017, VB.2017.00068, E. 3.2).
3.3 Mit ihrer Beschwerde im Verfahren VB.2017.00068 machten die Beschwerdeführenden geltend, die Sachverhaltsfeststellung der Beschwerdegegnerin sei bereits zu Beginn des Verfahrens unvollständig und unrichtig gewesen. Die streitbetroffenen Parkplätze seien schon in den 1960er Jahren bewilligt und gebaut worden und stünden unter Besitzstandsgarantie. Sie bringen auch vor Bundesgericht eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung vor und rügen, dass die Bestandesgarantie für die Parklätze auch deren freie Nutzung durch die Eigentümer beinhalte.
3.4 Das Verwaltungsgericht leitete aus dem mit einer zivilrechtlichen Dienstbarkeit abgesicherten Bauverbot von 1964 ab, die Parkplätze hätten im massgeblichen Zeitpunkt den darin genannten Anlagen gedient. Die Parkplätze hätten damit rechtlich bereits zum Zeitpunkt ihrer Errichtung eine dienende Funktion gehabt und seien in ihrer Nutzung nicht frei gewesen. Die Bestandesgarantie für die Parkplätze beinhalte nicht deren freie Nutzung. Deshalb seien sie einer anderen Baute bzw. einer anderen grundstücksbezogenen Nutzung zuzweisen (VGr, 13. Juli 2017, VB.2017.00068, E. 4.2). Denn die Beurteilung der Zonenkonformität eines Abstellplatzes sei grundsätzlich mit derjenigen der zugehörigen Baute verknüpft. Solange die Hauptbaute in der Zone, in welcher zugehörige Abstellplätze erstellt werden sollen, zonenkonform sei, seien es in der Regel auch die entsprechenden Parkplätze (VGr, 3. September 2008, VB.2008.00188, E. 2 = RB 2008 Nr. 65 = BEZ 2008 Nr. 47). Eine selbständige Beurteilung sei nur dort angezeigt, wo eine Parkfläche – ohne einen Zusammenhang mit einer Anlage oder einer Baute – gewerblich genutzt werde (RB 1985 Nr. 84 = BEZ 1985 Nr. 21). Abstellplätze seien somit einer zugehörigen Baute bzw. Anlage zuzuweisen (zum Ganzen VGr, 13. Juli 2017, VB.2017.00068, E. 3.3, mit Hinweisen).
3.5 Das Bundesgericht führte in seinem Entscheid vom 25. Oktober 2018 aus, dass eine lückenhafte Sachverhaltsfeststellung vorliege. Die streitbetroffenen Parkplätze lägen unbestrittenermassen in einer Freihaltezone, auf welche Art. 24 ff. RPG Anwendung fänden und bildeten eine bestimmungsgemäss nutzbare, nicht mehr zonenkonforme Anlage, die in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt sei (Art. 24c Abs. 1 RPG). Strittig und zu prüfen sei, ob der Bestandesschutz sich auch auf die freie und selbständige Nutzung der Abstellplätze erstreckt. Dazu sei auf den Stand der Gesetzgebung und die tatsächlichen Verhältnisse im für die Anwendbarkeit des Art. 24c RPG massgeblichen Zeitpunkt abzustellen. Dies sei derjenige der Zuweisung zum Nichtbaugebiet, wozu in der Regel auf das Inkrafttreten des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes am 1. Juli 1972 abgestellt werde.
Das Verwaltungsgericht leite aus dem mit einer zivilrechtlichen Dienstbarkeit begründeten Bauverbot von 1964 ab, die Parkplätze hätten im massgeblichen Zeitpunkt den darin genannten Anlagen gedient. Die zivilrechtliche Dienstbarkeit könne jedoch nur privatrechtliche Wirkungen erzeugen und der Stadt Zürich stehe es frei, zu dessen Geltendmachung den Zivilweg zu beschreiten. In öffentlich-rechtlichen Hinsicht vermöge das Bauverbot hingegen allein keinen dienenden Zweck zu erfüllen. Aus den weiteren Sachverhaltsfeststellungen und Akten gehe nicht schlüssig hervor, ob im massgeblichen Zeitpunkt eine rechtliche Verbindung zwischen den Parkplätzen und einer bestimmten Hauptnutzung bestanden habe oder nicht. Die Sachverhaltsfeststellung sei insoweit lückenhaft und die Sache deshalb zur Vornahme ergänzender Abklärungen an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
4.
Das Verwaltungsgericht könnte zwar gemäss § 7 Abs. 1 VRG grundsätzlich die vom Bundesgericht geforderten ergänzenden Abklärungen selbst vornehmen. Insbesondere wenn der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde, kann das Verwaltungsgericht die Angelegenheit jedoch auch zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen (§ 64 Abs. 1 VRG). Dies bietet sich im vorliegenden Verfahren an, da das Baurekursgericht den Sachverhalt lückenhaft abklärte. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben und das Verfahren zur Vornahme ergänzender Sachverhaltsabklärungen an das Baurekursgericht zurückzuweisen.
5.
Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 16. Dezember 2016 ist aufzuheben. Die Sache ist zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht zurückzuweisen. Dabei wird das Baurekursgericht auch über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursverfahrens neu zu befinden haben.
6.
6.1 Eine Rückweisung zu neuem Entscheid bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Nebenfolgen als Obsiegen der beschwerdeführenden Partei zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGE 137 V 2010 E. 7.1; BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013). Demgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens VB.2017.00068 den Beschwerdegegnerinnen je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG).
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Beschwerdegegnerinnen überdies im gleichen Verhältnis zu einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführenden für das Verfahren VB.2017.00068 zu verpflichten, wobei sich Fr. 2'500.- als angemessen erweisen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
6.2 Was die Kosten des heutigen Entscheids betrifft, so sind bei Rückweisungsentscheiden die Verfahrenskosten so festzulegen, dass die Verfahrensbeteiligten insgesamt nicht schlechter gestellt sind, als wenn der richtige Entscheid von Anfang an getroffen worden wäre (Plüss, § 13 N. 68). Die Kosten des vorliegenden Wiederaufnahmeverfahrens sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen. Mangels Umtrieben ist für das Wiederaufnahmeverfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen.
7.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Das Verfahren VB.2017.00068 wird als Verfahren VB.2018.00748 wiederaufgenommen.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Baurekursgerichts vom 16. Dezember 2016 aufgehoben. Die Sache wird zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens VB.2017.00068 in der Höhe von Fr. 3'160.- werden je zur Hälfte den Beschwerdegegnerinnen auferlegt.
Die Beschwerdegegnerinnen werden im gleichen Verhältnis verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Beschwerdeverfahren VB.2017.00068 eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 600.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 90.-- Zustellkosten,
Fr. 690.-- Total der Kosten.
Die Kosten des Wiederaufnahmeverfahrens (VB.2018.00748) werden auf die Gerichtskasse genommen.
Für das Wiederaufnahmeverfahren werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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