Zulassung als Lehrperson für integrative Förderung

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2018.00621

Urteil

der 4. Kammer

vom 16. Dezember 2018

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Volksschulamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Zulassung als Lehrperson für integrative Förderung,

hat sich ergeben:

I.

A. A (geboren 1961) ist ausgebildete Primarlehrerin und arbeitet nach eigener Darstellung seit 1996 als Lehrperson im Bereich Sonderpädagogik. Am 24. März 2010 ersuchte sie das Volksschulamt um Anerkennung als Lehrperson für integrative Förderung. Das Volksschulamt wies das Ersuchen am 19. August 2010 ab, erlaubte A indes, bis Ende des Schuljahres 2012/2013 als Förderlehrperson an der Volksschule zu unterrichten; nach Ablauf dieser Frist sei eine weitere Tätigkeit als Förderlehrperson ausgeschlossen, sofern A kein anerkanntes Diplom in Sonderpädagogik mit "Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik" erworben oder keinen entsprechenden Ausbildungslehrgang aufgenommen habe. Auf Ersuchen von A verlängerte das Volksschulamt deren befristete Zulassung zur Tätigkeit als Förderlehrperson mit Verfügung vom 11. März 2013 bis Ende des Schuljahres 2013/2014, wobei es wiederum festhielt, eine weitere Tätigkeit als Förderlehrperson sei ausgeschlossen, sofern A nicht ein Masterstudium in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik aufnehme. Am 13. Juli 2016 ersuchte A erneut um Verlängerung ihrer Zulassung zur Tätigkeit als Förderlehrperson. Das Volksschulamt verlängerte ihre Zulassung mit Verfügung vom 21. Juli 2016 bis zum Ende des Schuljahrs 2016/2017 und schloss erneut eine weitere Verlängerung unter Vorbehalt der Aufnahme eines Masterstudiums in Schulischer Heilpädagogik aus.

B. Am 12. Juni 2017 ersuchte A das Volksschulamt um stufenspezifische Zulassung als Lehrperson für integrative Förderung an der Primarschule X. Mit Verfügung vom 23. Juni 2017 hielt das Volksschulamt fest, dass A die Ausbildungsauflagen (Aufnahme eines Masterstudiums in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung schulische Heilpädagogik bis Ende des Schuljahrs 2016/2017) nicht erfüllt habe (Dispositiv-Ziff. I), lehnte eine Zulassung von A als Förderlehrperson gestützt auf § 29 Abs. 5 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 (VSM, LS 412.103) ab (Dispositiv-Ziff. II), und stellte fest, dass A ab dem Schuljahr 2017/2018 nicht mehr als Förderlehrperson (Dispositiv-Ziff. III), hingegen als Regelklassenlehrperson auf der Primarstufe oder als Lehrperson für Deutsch als Zweitsprache (DaZ) tätig sein könne (Dispositiv-Ziff. IV).

II.

A liess am 24. Juli 2017 rekurrieren und verlangen, es sei ihr "die stufenbezifische Zulassung als Lehrperson für Integrative Förderung in der Gemeinde X auf der Unterstufe und im Kindergarten ADL zu erteilen". Die Bildungsdirektion legte daraufhin das Rekursverfahren R-2017-0150 an.

Mit Verfügung vom 20. September 2017 erlaubte das Volksschulamt A auf Ersuchen der Schule X hin, bis Ende des Schuljahrs 2017/2018 als Förderlehrperson tätig zu sein; eine weitere Verlängerung sei ausgeschlossen, wenn A nicht ein Masterstudium in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik aufnehme. Am 23. Oktober 2017 liess A gegen die Verfügung vom 20. September 2017 rekurrieren und verlangte deren Aufhebung, soweit eine weitere Tätigkeit als Lehrperson unter dem Vorbehalt eines einschlägigen Ausbildungsganges ausgeschlossen werde. Die Bildungsdirektion rubrizierte dieses Verfahren unter der Nummer R-2017-0187.

Mit Verfügung vom 31. Juli 2018 vereinigte die Bildungsdirektion die Verfahren R-2017-0150 und R-2017-0187 und wies die Rekurse ab.

III.

A liess am 24. September 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und sinngemäss im Wesentlichen beantragen, sie sei unter Entschädigungsfolge "zuzüglich Mehrwertsteuer" zu Lasten des Volksschulamts gestützt auf § 29 Abs. 5 VSM als Förderlehrperson zum Schuldienst zuzulassen. Die Bildungsdirektion verzichtete am 17. Oktober 2017 auf Vernehmlassung. Das Volksschulamt schloss am 26./29. Oktober 2017 auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend die Zulassung einer Person zum Schuldienst gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2 Der hier umstrittenen Frage, ob die Aus- und Weiterbildungen der Beschwerdeführerin sowie ihre Berufserfahrung als genügend im Sinn von § 29 Abs. 5 VSM einzustufen und jene somit künftig als kantonale Lehrperson in der Sonderschulung zuzulassen ist, kommt kein Streitwert zu, weshalb die Kammer für die Behandlung der Streitsache zuständig ist (§ 38 Abs. 1 VRG).

2.

2.1 Gemäss § 29 Abs. 1 VSM in Verbindung mit § 33 Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) müssen Förderlehrpersonen für die Zulassung zum Schuldienst über ein von der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) anerkanntes Hochschuldiplom in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik verfügen. Im Einzelfall kann der Beschwerdegegner gestützt auf § 29 Abs. 5 VSM zudem gleichwertige Ausbildungen oder berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung als genügende Ausbildung anerkennen oder aber einer Person zumindest gestützt auf § 29 Abs. 6 Satz 1 VSM die Zulassung zu einer Unterrichtstätigkeit in einem Teilbereich erteilen, sofern die für diese Tätigkeit notwendigen Voraussetzungen erfüllt sind; diese Zulassung kann mit Auflagen und Bedingungen verbunden (§ 29 Abs. 6 Satz 2 VSM) sowie unter den in § 29 Abs. 7 VSM genannten Voraussetzungen auch lediglich befristet erteilt werden (vgl. ABl 2009 2651 ff., 2652 f.).

2.2 Die Beschwerdeführerin verfügt unbestrittenermassen nicht über einen anerkannten Ausbildungsabschluss im Sinn des § 29 Abs. 1 VSM. Sie macht indes geltend, der Beschwerdegegner hätte sie angesichts der von ihr besuchten Aus- und Weiterbildungsveranstaltungen sowie ihrer langjährigen Berufserfahrung gestützt auf § 29 Abs. 5 VSM zum Schuldienst zulassen müssen. Folglich muss geprüft werden, ob der Beschwerdegegner zu Recht eine einzelfallweise Anerkennung abgelehnt hat. Dabei ist zu beachten, dass dem Beschwerdegegner bei der Anwendung von § 29 Abs. 5 VSM ein gewisser Ermessenspielraum zukommt und das Verwaltungsgericht die Ermessensausübung der Vorinstanz bzw. der erstinstanzlich verfügenden Behörde nicht frei überprüfen darf. So lassen sich mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde einzig Rechtsverletzungen (einschliesslich Ermessensmissbrauch, -über und -unterschreitungen) sowie die unrichtige und ungenügende Feststellung des Sachverhalts rügen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; vgl. Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 50 N. 25 ff.). Ob ein unangemessener Entscheid vorliegt, kann das Gericht hingegen grundsätzlich – und so auch hier – nicht überprüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).

2.3 Hinsichtlich der in der Beschwerde angeführten Aus- und Weiterbildungen gilt es zunächst anzumerken, dass diese dem Beschwerdegegner bei Erlass der Verfügungen vom 23. Juni bzw. 20. September 2017 mit Ausnahme eines im März 2004 absolvierten Weiterbildungsmoduls der Pädagogischen Hochschule zum Thema "Multikulturelle Konflikte professionell angehen – ein theoriefundiertes Training" sowie der Teilnahme am Schweizer Heilpädagogik-Kongress vom 29./30. August 2017 bekannt waren. Selbiges gilt für die Vorinstanz. Der Beschwerdegegner bezweifelte die Teilnahme der Beschwerdeführerin an den von ihr aufgeführten Aus- und Weiterbildungsveranstaltungen nicht, sondern erachtete sie als nicht genügend für eine Zulassung zum Schuldienst gestützt auf § 29 Abs. 5 VSM. Es sei offensichtlich, dass die angeführten Weiterbildungsbesuche, Tagungen und Kongresse sowie die von der Hochschule anerkannten Leistungen im Umfang von 11 ECTS-Punkten ein Studium in schulischer Heilpädagogik nicht ersetzen könnten, verlange ein solches doch einen Nachweis von 90 ECTS-Punkten. Auch die Vorinstanz geht davon aus, dass die Ausbildung der Beschwerdeführerin offensichtlich weder hinsichtlich Profil, Inhalt oder Umfang einem Studium in Schulischer Heilpädagogik gleichwertig sei noch deren berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in Kombination mit ihrer Berufserfahrung als für eine einzelfallweise Zulassung als Förderlehrperson genügten. Es liegt auf der Hand, dass es sich bei einer Weiterbildung zu multikulturellen Konflikten nicht um eine in Zusammenhang mit der einzelfallweisen Zulassung zum Schuldienst als Förderlehrperson relevante handelt. Ansonsten bringt die Beschwerde nichts vor, was den Schluss des Beschwerdegegners bzw. der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin verfüge über keine im Sinn des § 29 Abs. 5 VSM genügende Aus- und Weiterbildung, als rechtsverletzend erscheinen liesse. Daran ändert auch eine Teilnahme der Beschwerdeführerin am Heilpädagogik-Kongress vom August 2017 nichts.

Was die Berufserfahrung der Beschwerdeführerin angeht, ist festzuhalten, dass diese nur in Kombination mit einer genügenden Aus- und Weiterbildung zu einer einzelfallweisen Anerkennung nach § 29 Abs. 5 VSM führen kann. Aus den neu eingereichten Arbeitszeugnissen sowie dem Referenzschreiben der Schule X vom 7. September 2018 geht sodann nicht hervor, dass die Beschwerdeführerin über mehr Berufserfahrung als Förderlehrperson verfügen würde, als sie gegenüber dem Beschwerdegegner bisher geltend machte. Vielmehr lässt sich den Arbeitszeugnissen vom 12. Dezember 2005 und 15. August 2006 entnehmen, dass die Beschwerdeführerin zwischen 1996 und Ende des Schuljahrs 2005/2006 ausschliesslich oder ganz überwiegend als Fachlehrerin für Deutsch als Zweitsprache tätig war.

2.4 Die Beschwerdeführerin macht weiter sinngemäss geltend, aus der Zulassungspraxis des Beschwerdegegners, wie diese in den Ausbildungsauflagen für schulische Heilpädagoginnen und -pädagogen vom 2. März 2015 bzw. 10. Januar 2018 festgehalten sei, ergebe sich, dass sie das Hochschulstudium in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulischer Heilpädagogik altersbedingt nicht mehr absolvieren müsse. Bereits gestützt auf die Ausbildungsauflagen vom 2. März 2015 hätte sie dies nicht mehr tun müssen, weil sie zu diesem Zeitpunkt bereits 56 Jahre alt gewesen sei. Dabei verkennt die Beschwerdeführerin zunächst, dass die in Frage stehenden Ausbildungsauflagen für Lehrpersonen ihres Alters, welche im Jahr 2015 bereits als Förderlehrperson tätig waren und hinsichtlich deren (weiterer) Zulassung bereits Ausbildungsauflagen verfügt waren, vorsahen, dass die verfügten Ausbildungsauflagen (weiterhin) erfüllt werden und die Lehrpersonen entsprechend ein Hochschulstudium in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik absolvieren müssen (vgl. Anhang 1 lit. a der Ausbildungsauflagen vom 2. März 2015).

Zwar trifft es zu, dass die Ausbildungsauflagen vom 10. Januar 2018 in Anhang 1 lit. a nunmehr vorsehen, dass amtierende Lehrpersonen mit verfügten Ausbildungsauflagen ab einem Jahrgangsalter von 56 oder mehr Jahren das Hochschulstudium in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik nicht mehr absolvieren müssen, sofern sie über ein EDK-anerkanntes Lehrdiplom verfügen. Wie die Vorinstanz indes zutreffend erwägt, gilt es zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführerin seit 2010 wiederholt Ausnahmebewilligungen zur Tätigkeit als Förderlehrperson gewährt, deren Verlängerung aber stets davon abhängig gemacht wurde, dass die Beschwerdeführerin das an sich erforderliche Hochschulstudium absolviere bzw. beginne. Auch ergibt sich aus den Akten sowie den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz, dass die Ausnahmebewilligungen wiederholt unter Berücksichtigung der familiären Situation der Beschwerdeführerin bzw. zur Vermeidung von Schwierigkeiten der Schule hinsichtlich der Stellenbesetzung und Unterrichtsplanung gewährt wurden, und die Beschwerdeführerin teilweise ohne die erforderliche (Ausnahme-)Bewilligung als Förderlehrperson unterrichtete. Die Beschwerdeführerin wusste bzw. weiss mithin seit Langem, dass sie nicht über die für Förderlehrpersonen erforderliche Ausbildung verfüge, und hat diese jedenfalls bis zum Erlass der Ausgangsverfügungen dennoch nicht angetreten. Dass sie überhaupt in den Anwendungsbereich der Sonderregelungen für ältere Lehrpersonen fällt, ist nach dem Gesagten einzig darauf zurückzuführen, dass ihr der Beschwerdegegner wiederholt Ausnahmebewilligungen gewährte. Schon vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner und die Vorinstanz das Ansinnen der Beschwerdeführerin, nunmehr aufgrund ihres fortgeschrittenen Alters eine Zulassung als Förderlehrperson zu erwirken, ohne die Ausbildungsauflage (doch noch) erfüllen zu müssen, als treuwidrig bzw. nicht schutzwürdig erachten, hätte sie doch für eine längerfristige Tätigkeit als Förderlehrperson das hier in Frage stehende Heilpädagogikstudium bereits während des Schuljahrs 2010/2011 aufnehmen müssen.

Ob die Beschwerdeführerin – wie vom Beschwerdegegner vermutet – gar nie die Absicht hatte, ein Studium in Schulischer Heilpädagogik zu absolvieren, sondern die Ausbildungsauflage durch wiederholte Ausnahmebewilligungen und nunmehr unter Berufung auf die Sonderregelung für ältere Lehrpersonen zu umgehen versuchte bzw. versucht, oder ob sie – wie in der Beschwerde geltend gemacht – aufgrund ihrer familiären Situation nachvollziehbare Gründe gehabt haben mag, die Ausbildung aufzuschieben, kann vorliegend offenbleiben. So oder anders hat sie die Nichterfüllung der Ausbildungsauflage zu vertreten und würde sie gegenüber anderen Lehrpersonen, welche ihnen auferlegten Ausbildungsauflagen erfüllten, in ungerechtfertigter Weise bevorzugt, wenn sie nunmehr von der erleichterten Zulassung für ältere Lehrpersonen profitieren dürfte.

2.5 Nach dem Gesagten erweist sich der Schluss des Beschwerdegegners und der Vor­instanz, die Beschwerdeführerin könne nicht gestützt auf § 29 Abs. 5 VSM als Förderlehrperson zum Schuldienst zugelassen werden, nicht als rechtsverletzend.

3.

Die Beschwerde ist abzuweisen.

4.

Im vorliegenden Verfahren sind keine personalrechtlichen Fragen zwischen der Beschwerdeführerin als Arbeitnehmerin und ihrer derzeitigen Arbeitgeberin umstritten; es geht darin einzig um die – von einem konkreten Arbeitsverhältnis losgelöste – Zulassung der Beschwerdeführerin als Förderlehrperson in der Volksschule durch den Beschwerdegegner. Unter diesen Umständen ist nicht von einer personalrechtlichen Streitigkeit im Sinn von § 65a Abs. 3 Satz 1 VRG auszugehen, weshalb Gerichtskosten zu erheben sind (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 65a N. 23 in Verbindung mit § 13 N. 85).

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung bleibt ihr verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf dem Gebiet der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausbildung. Als Rechtsmittel ist daher auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde zu verweisen (Art. 113 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.

6. Mitteilung an …