Beschwerde in Stimmrechtssachen

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2018.00611

Urteil

der 4. Kammer

vom 5. Dezember 2018

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Markus Huber.

In Sachen

Gemeinderat der Stadt Zürich,

vertreten durch RA A,

Beschwerdeführer,

gegen

B,

C,

D,

alle vertreten durch RA E,

Beschwerdegegner,

betreffend Beschwerde in Stimmrechtssachen,

hat sich ergeben:

I.

Am 8. August 2017 wurde bei der Stadt Zürich die Volksinitiative "Züri Autofrei" mit folgendem Wortlaut eingereicht:

"1. Die Gemeindeordnung wird wie folgt geändert:

Art. 2quinquies Abs. 2 (neu)

Das Stadtgebiet wird vom individuellen Motorfahrzeugverkehr befreit und Alternativen werden entsprechend gefördert. Die zwingenden Bestimmungen des kantonalen Rechts und des Bundes bleiben vorbehalten. Erlaubt bleibt ferner der Motorfahrzeugverkehr, soweit er zur Versorgung der Bevölkerung und des Gewerbes, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienste und des öffentlichen Verkehrs, sowie zur Gewährleistung der Mobilität für Menschen mit Behinderung oder eingeschränkter Mobilität erforderlich ist.

Abs. 2 und 3 werden zu Abs. 3 und 4.

Art. 125 Übergangsbestimmungen

Die zuständigen Behörden haben innert nützlicher Frist nach Annahme der Initiative durch das Volk die entsprechenden Beschlüsse zur Durchsetzung der Änderungen gemäss Art. 2quinquies Abs. 2 zu erlassen.

2. Der Stadtrat setzt diese Ergänzungen der Gemeindeordnung nach Genehmigung durch den Regierungsrat in Kraft.

Begründung

Die Volksinitiative strebt eine visionäre Stadt Zürich an. Durch die Befreiung vom individuellen Motorfahrzeugverkehr soll Platz für öffentliche Verkehrsmittel, Fahrräder und Fussgänger und Fussgängerinnen sowie mehr Freiraum geschaffen werden. Durch den frei werdenden Raum soll die Stadt lebenswerter und ökologischer gemacht und Grünflächen gefördert werden."

Mit Weisung vom 22. Dezember 2017 beantragte der Stadtrat der Stadt Zürich dem Gemeinderat derselben die Ungültigerklärung der Initiative. Anlässlich einer Sitzung vom 28. März 2018 erklärte der Gemeinderat die Initiative jedoch für gültig, wies die Initiative zur materiellen Berichterstattung und Antragstellung an den Stadtrat zurück und liess den diesbezüglichen Beschluss am 4. April 2018 im Amtsblatt der Stadt Zürich veröffentlichen.

II.

Gegen den Beschluss des Gemeinderats liessen unter anderen B, C und D beim Bezirksrat Zürich rekurrieren und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Gemeinderatsbeschlusses vom 28. März 2018 aufzuheben und die Volksinitiative "Züri Autofrei" für ungültig zu erklären. Mit Beschluss vom 13. September 2018 hiess der Bezirksrat das Rechtsmittel der drei erwähnten Rekurrenten in Stimmrechtssachen gut, hob den Gemeinderatsbeschluss auf, erklärte die Volksinitiative für ungültig (Dispositiv-Ziff. III) und verpflichtete den Gemeinderat in Dispositiv-Ziff. V, den Obsiegenden eine Parteientschädigung zu bezahlen.

III.

Dagegen führte der Gemeinderat der Stadt Zürich am 24. September 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, unter Entschädigungsfolge sei der Bezirksratsbeschluss vom 13. September 2018 aufzuheben und die Gültigkeit der Volksinitiative "Züri Autofrei" festzustellen.

Der Bezirksrat Zürich gab am 1. Oktober 2018 unter Verweis auf die Begründung seines Beschlusses Verzicht auf Vernehmlassung bekannt. B, C und D liessen am 3. Oktober 2018 in ihrer Beschwerdeantwort darauf schliessen, unter Entschädigungsfolge sei der bezirksrätliche Entscheid zu bestätigen und die Beschwerde abzuweisen. Dazu äusserte sich der Gemeinderat am 10. Oktober 2018.

Die Kammer erwägt:

1.

Kraft des § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen. Sie ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats etwa über einen Stimmrechtsrekurs in kommunalen Angelegenheiten (auch) heute nach § 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) und § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c sowie Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 sowie 2 lit. c Ziff. 1 und §§ 42–44 e contrario VRG gegeben (siehe zum bisherigen Recht VGr, 20. Dezember 2017, VB.2017.00266, E. 1.1). Der Beschwerde in Stimmrechtssachen unterliegen unter anderem Entscheide betreffend die Ungültigerklärung von Initiativen (VGr, 8. Januar 2014, VB.2013.00753, E. 1 Abs. 1). § 21a lit. c VRG räumt den betroffenen Gemeindebehörden eine direkte Rechtsmittelbefugnis in Stimmrechtssachen ein, was im Übrigen über das Bundesrecht hinausgeht (Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21a N. 19). Der Gemeinderat Zürich ist damit zur Beschwerde legitimiert, weshalb offenbleiben kann, ob auch eine Beschwerdelegitimation aufgrund des § 172 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) oder der Gemeindeautonomie gegeben wäre.

Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Die streitige Initiative will erreichen, dass das Stadtgebiet Zürich vom motorisierten Individualverkehr befreit wird und Alternativen entsprechend gefördert werden. Zu diesem anvisierten Ziel soll für jede einzelne Strasse ein Fahrverbot mit den allenfalls dazu erforderlichen Ausnahmen geprüft und signalisiert werden. Laut Initiativtext sollen von diesem generellen Verbot Ausnahmen gemacht werden (können) für die Versorgung der Bevölkerung und des Gewerbes, für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienste und des öffentlichen Verkehrs sowie für die Mobilität von Menschen mit Behinderung oder eingeschränkter Mobilität. Generell weist die Initiative zudem darauf hin, dass die "zwingenden Bestimmungen des kantonalen Rechts und des Bundes" vorbehalten bleiben. Die Initianten skizzieren das bei einer allfälligen Annahme der Initiative durchzuführende Vorgehen wie folgt: In einem ersten Schritt soll die kommunale Verkehrsplanung überprüft und angepasst werden. Dabei sollen Quartierstrassen ohne Groberschliessungsfunktion mit einem Fahrverbot belegt werden. Zwecks Annäherung an das der Initiative innewohnende Ziel sei die Groberschliessung zudem auf möglichst wenige kommunale Strassen und Quartierstrassen zu beschränken. Anschliessend müsse für jede Quartierstrasse ohne Groberschliessungsfunktion einzeln ein Fahrverbot mit allfälligen erforderlichen Ausnahmen geprüft und erlassen werden. Die Initianten sehen ihre Initiative insgesamt als Handlungs­vorgabe; mit ihr alleine sei die vollständige Befreiung der Stadt Zürich vom motorisierten Individualverkehr nicht möglich (vgl. zum Ganzen VGr, 5. Dezember 2018, VB.2018.00612, E. 2 Abs. 1).

Die Vorinstanz begründet die Ungültigerklärung der streitigen Volksinitiative damit, dass ihr Gegenstand im Wesentlichen nicht umgesetzt werden könnte, ohne gegen übergeordnetes Recht zu verstossen. Für weitergehende Verkehrsbeschränkungen, wie sie die Initiative zur Zielerreichung vorsehe, kämen weder vom Bund bezeichnete Durchgangsstrassen noch die Staatsstrassen – das seien alle in den kantonalen und regionalen Verkehrsplänen festgelegten Strassen – in Frage. Lediglich für Gemeinde- und für Quartierstrassen könnten Verkehrsbeschränkungen festgelegt werden, und dies für Erstere aufgrund übergeordneten Rechts ebenso nur mit Einschränkungen. Somit wären alleine Quartierstrassen ohne Groberschliessungsfunktion zur Befreiung vom motorisierten Individualverkehr geeignet, wie sie die Initiative eigentlich für das gesamte Stadtgebiet beabsichtige. Die Initiative lasse sich unter Berücksichtigung des übergeordneten Rechts insgesamt nur soweit umsetzen, als sie als einfacher Auftrag an die städtischen Organe verstanden werden könne, in den Quartieren den Verkehr möglichst weitgehend zu beruhigen. Dies habe mit dem Kernanliegen der Initiative, nämlich das gesamte Stadtgebiet vom individuellen Motorfahrzeugverkehr zu befreien, kaum mehr etwas gemein. Auch die allgemein gehaltenen Vorbehalte zugunsten des Bundes- und des kantonalen Rechts genügten für sich allein nicht, die Initiative vor der Ungültigerklärung zu bewahren: Die Stimmberechtigten würden dazu aufgerufen, sich zu einer Initiative zu äussern, deren Ziel nicht verwirklicht werden könne. Dies sei mit der Garantie der politischen Rechte unvereinbar.

3.

3.1 Gemäss Art. 86 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) regelt das Gesetz die Volksrechte in der Gemeinde, wobei es insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und ein Anfragerecht vorsieht. Einschlägige Bestimmungen zum (kantonalen) Initiativrecht enthält überdies der III. Teil des Gesetzes über die politischen Rechte. Die betreffenden Gesetzesbestimmungen zum Initiativrecht für die Gemeinden (und Zweckverbände) finden sich in den §§ 146–156 GPR. Demnach können in Parlamentsgemeinden Einzel- und Volksinitiativen eingereicht werden über Gegenstände, die dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehen (§ 147 Abs. 2 GPR). Möglich ist die kommunale Initiative sowohl in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs als auch der allgemeinen Anregung (§ 148 Abs. 1 GPR in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 KV), wobei die Einheit der Form kein absolutes Gültigkeitserfordernis darstellt (vgl. Art. 25 Abs. 3 KV; Christian Schuhmacher in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 25 N. 18).

4.

Für die Frage der Gültigkeit einer (kommunalen) Initiative verweist § 148 Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121 Abs. 2 GPR. Danach ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist.

Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 132 I 282 E. 3.1, 129 I 392 E. 2.2, 111 Ia 303 E. 4 mit Hinweisen; BGr, 9. Juli 2003, 1P.1/2003, E. 2.3 [nicht veröffentlicht in BGE 129 I 232]). Bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen Organe vom Grundsatz "in dubio pro populo" (im Zweifel zugunsten der Volksrechte) auszugehen (BGE 134 I 172 E. 2.1, 111 Ia 292 E. 3c/cc, 104 Ia 343 E. 4; BGr, 20. Dezember 2011, 1C_578/2010, E. 3 Ingress [nicht veröffentlicht in BGE 138 I 131]; vgl. auch Peter Saile/Marc Burgherr, Das Initiativrecht der zürcherischen Parlamentsgemeinden, Zürich/St. Gallen 2011, N. 106; Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, Genf etc. 2008, S. 69 f.; differenziert Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982, S. 1 ff., 43 ff.; kritisch Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N. 428 ff., insbesondere N. 432).

4.1 Die Ungültigkeit einer kantonalen oder kommunalen Initiative kann sich daraus ergeben, dass das Begehren gegen jeweils übergeordnetes Recht verstösst. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die zuständige Behörde selbst ohne gesetzliche Grundlage über die Vereinbarkeit des Begehrens mit übergeordnetem Recht und somit über die Gültigkeit einer Volksinitiative befinden und diese allenfalls einer Abstimmung entziehen (BGr, 12. Dezember 1989, ZBl 92/1991, S. 164, E. 3a; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. A., Bern 2016, § 51 N. 29). Die Kantone bestimmen in ihrem Organisationsrecht, ob sowie bejahendenfalls von welchem Organ und nach welchen Kriterien Volksinitiativen auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden (BGr, 6. Juli 2010, 1C_92/2010, E. 2.1). Im Kanton Zürich obliegt die Prüfung für die Gültigkeit einer (kantonalen) Volksinitiative dem Kantonsrat (Art. 28 Abs. 2 KV). Auch in der Stadt Zürich ist dafür das Parlament zuständig: Der Gemeinderat fasst den Beschluss zur Gültigkeit einer Initiative (vgl. Art. 14 lit. g der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 [GO, AS 101], www.stadt-zuerich.ch > Politik & Recht > Amtliche Sammlung).

4.2 Die Bestimmungen der Stadt Zürich zu den Volksinitiativen verweisen generell auf das kantonale Recht: Soweit nicht die Normen der Gemeindeordnung (Art. 15 Abs. 1–4 GO) einschlägig oder dazu ergänzende kommunale Regelungen in der Geschäftsordnung des Gemeinderats erlassen worden sind (Art. 17 Abs. 2 GO), gelten die kantonalen Vorschriften über die (Volks-)Initiativen (Art. 17 Abs. 1 GO). Unter anderem ist aufgrund einer fehlenden anderweitigen Anordnung in der gemeinderätlichen Geschäftsordnung das qualifizierte Quorum der Kantonsverfassung für die Ungültigerklärung einer Volksinitiative massgebend: Nach Art. 28 Abs. 3 KV entscheidet der Kantonsrat darüber mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder. Diese qualifizierte Mehrheit gilt nach dem Gesagten ebenso für den stadtzürcherischen Gemeinderat in Bezug auf die Ungültigerklärung einer städtischen Volksinitiative.

4.3 Im Unterschied zur kantonalen Ebene – wo der Gesetzgeber es entsprechend der bundesgerichtlichen Praxis in Kauf nimmt, dass über eine allenfalls rechtswidrige Initiative abgestimmt wird und die beschlossene Norm erst nachträglich überprüft werden kann (vgl. BGE 111 Ia 284 E. 4b; BGr, 6. Juli 2010, 1C_92/2010, E. 2.2) – steht dem Gemeindeparlament kein Freiraum bezüglich der Ungültigerklärung einer Initiative wegen Verstosses gegen übergeordnetes Recht offen. Im Gemeinderecht gilt allgemein die staatliche Aufsicht über die Gemeinden, und das für die Initiativen geltende Recht enthält keine Vorschrift, welche diese Aufsicht ausschliessen würde für Gemeinderatsbeschlüsse, mit denen eine Initiative der Volksabstimmung unterbreitet wird. Somit besteht die Kompetenz der kantonalen bzw. bezirksrätlichen Behörde, solche Beschlüsse des Gemeinderates kraft ihres Aufsichtsrechts oder auf Rekurs hin zu überprüfen (BGE 111 Ia 284 E. 4b).

5.

Es bleibt zu prüfen, ob der Bezirksrat den Beschluss des Gemeinderats, die Volksinitiative "Züri Autofrei" für gültig zu erklären, mit Recht aufgehoben und die Initiative füglich für ungültig erklärt hat. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ausführt, darf die Aufsichtsbehörde eine Initiative nur dann als ungültig erklären, wenn deren Inhalt in klarer Weise übergeordnetem Recht widerspricht (sinngemäss BGE 139 I 292 E. 5.7). Sie gelangte zum Schluss, die Volksinitiative "Züri Autofrei" liesse sich in wesentlichen Teilen nur unter Verstoss gegen übergeordnetes Recht umsetzen, weshalb diese für ungültig zu erklären sei. Der Beschwerdeführer hält dies für unzutreffend.

5.1 Mit der Initiative wird verlangt, dass die Stadt Zürich vom motorisierten Individualverkehr befreit wird. Alternativen dazu sollen entsprechend gefördert werden.

5.2 Ob oder wie weit eine bestimmte Fläche für Verkehrszwecke bestimmt wird, richtet sich nach dem Recht des Gemeinwesens, dem die Hoheit über die öffentliche Sache zusteht (BGE 122 I 279 E. 2c, auch zum Folgenden). Von Bundesrechts wegen gibt es keinen Anspruch darauf, dass bestimmte Verkehrsanlangen gebaut oder bestimmte Flächen dem Verkehr zur Verfügung gestellt werden. Das Gemeinwesen ist verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, bestehende Strassenfläche dem Verkehr im bisherigen Umfang zu erhalten. Es steht ihm unter Vorbehalt verfassungsmässiger Rechte frei, eine Fläche, die bisher dem Verkehr gewidmet war, einer anderen Zweckbestimmung zuzuführen. Davon ausgenommen sind Durchgangsstrassen.

Sodann stellt eine Ent- bzw. Umwidmung einer Strasse eine kantonalrechtliche Anordnung dar. Die Voraussetzungen und das Verfahren sind dem kantonalen Recht zu entnehmen. Im Allgemeinen wird für eine Entwidmung oder eine Umwidmung ein entsprechendes (überwiegendes) öffentliches Interesse vorausgesetzt. Während das Gemeinwesen also bei der (erstmaligen) Widmung einer Strasse für den Verkehr grundsätzlich frei ist, bestehen bei einer späteren Änderung der Widmung (wie Umwidmung oder Entwidmung) von bestehenden, bereits dem allgemeinen Verkehr geöffneten Strassen Einschränkungen und weitergehende Erfordernisse. Im Grundsatz aber steht es den Kantonen bzw. den von ihnen als berechtigt bezeichneten Gemeinwesen zu, in Ausübung ihrer Hoheit über die öffentlichen Sachen eine Fläche, die bisher dem Verkehr gewidmet war, einer anderen Zweckbestimmung zuzuführen (André Werner Moser, Der öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 114 f.).

5.2.1 Die Kantone sind zum Erlass lokaler Verkehrsanordnungen befugt (Fahrverbote nach Art. 3 Abs. 3 und funktionelle Verkehrsanordnungen nach Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 [SVG, SR 741.01]). Dies gilt nur für bestimmte oder mehrere bestimmte (und ausdrücklich aufgelistete) Strassen; ein Fahrverbot oder andere Verkehrsbeschränkungen durch generellen Rechtssatz zu erlassen, steht den Kantonen nicht zu (BGE 130 I 134 E. 3.2; kritisch Eva Maria Belser, Basler Kommentar, 2014, Art. 3 SVG N. 15). Den Kantonen ist es explizit erlaubt, erstere Befugnis den Gemeinden zu übertragen (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 SVG), was der Kanton Zürich insbesondere zu Gunsten seiner beiden grossen Städte Zürich und Winterthur getan hat (§§ 27–30 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001, LS 741.2). Ent- oder Umwidmungen haben also, sollen sie mit strassenverkehrsrechtlichen Mitteln umgesetzt werden, in der Form einer (anfechtbaren) Allgemeinverfügung zu ergehen. Inhaltlich sind diese – soweit es sich dabei um ein Fahrverbot oder eine andere Beschränkung des Verkehrs handelt – überdies ebenfalls an die Vorgaben von Art. 3 Abs. 3 bzw. Abs. 4 SVG gebunden. Die Umsetzung dieser Beschränkungen, welche den Verkehr auf einer (bis anhin) öffentlichen Strasse verbieten bzw. bestimmte Verkehrsteilnehmer von ihrer Benützung ausschliessen wollen, muss sodann mit Signalen und Markierungen des Bundesstrassenverkehrsrechts geschehen (Moser, S. 115 f.).

Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, steht ein zeitlich unbeschränktes, generelles Fahrverbot nicht in der Kompetenz der Stadt Zürich und würde gegen Bundesrecht verstossen. Bewegt sich die Stadt Zürich bei ihren Verkehrsanordnungen hingegen im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben aus dem Strassenverkehrsrecht und ihrer vom kantonalen Recht zugewiesenen Kompetenz, ist sie befugt, solche Fahrverbote und Fahrbeschränkungen zu erlassen.

5.2.2 Dieser "Freiheit" stehen auch die raumplanungsrechtlichen (Erschliessungs-)Vor­ga­ben des Bundes und des Kantons nicht entgegen. Sie betreffen nämlich (nur) den Bau von Gemeindestrassen und nicht primär die motorisierte Nutzung derselben. Von Bundesrechts wegen müssen Grundstück bestimmungsgemäss erschlossen sein; darunter fällt in strassenmässiger Hinsicht eine hinreichende Zufahrt (Art. 19 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [SR 700]). Dieses Erfordernis der hinreichenden strassenmässigen Erschliessung ist vorwiegend verkehrs-, gesundheits- und feuerpolizeilich motiviert und soll die Zugänglichkeit sowohl für die Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste (Feuerwehr, Krankenwagen, Kehrichtabfuhr, Elektrizitäts- und Wasserwerke usw.) gewährleisten (BGr, 28. Dezember 2011, 1C_375/2011, E. 3.3.3 auch zum Folgenden). Der unbestimmte Rechtsbegriff der "hinreichenden Zufahrt" kann vom kantonalen Recht und der kantonalen Gerichts- und Verwaltungspraxis ausgelegt bzw. präzisiert werden. So gilt im Kanton Zürich nach § 236 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) ein Grundstück als erschlossen, "wenn es für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich ist". Im Besonderen bedingt eine genügende Zugänglichkeit "in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer" (§ 237 Abs. 1 Satz 1 PBG). Zwar enthält § 3 der Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 (LS 700.5) das (Mindest-)Erfordernis eines Zufahrtsweges oder einer entsprechend ausgestalteten tragfähigen Fahrspur als Notzufahrt zu jedem Grundstück und hält gleichzeitig in § 12 fest, dass allgemein auch verkehrsberuhigende Massnahmen unter Vorbehalt dieser Anforderungen an die Notzufahrt stehen. Allerdings sind weder aus diesen Normalien noch aus dem Anwendungsgebot der Verkehrssicherheitsverordnung vom 15. Juni 1983 (LS 722.15) Hinderungsgründe dafür ersichtlich, dass die Stadt eine Erschliessung – insbesondere auch im Hinblick auf ihre künftigen Verkehrs- und Quartierplanungen – nicht so durchführen könnte, dass sie frei vom individuellen Motorfahrzeugverkehr und somit im Einklang mit dem Initiativbegehren bliebe. Gemäss § 6 Abs. 2 der Zugangsnormalien kann in dichtbesiedelten Gebiet die Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln genügen.

5.3 Die Kantonsverfassung des Kantons Zürich führt den Verkehr im Katalog der öffentlichen Aufgaben auf. In Art. 104 KV werden Kanton und Gemeinden verpflichtet, für eine sichere, wirtschaftliche und umweltgerechte Ordnung des gesamten Verkehrs sowie für ein leistungsfähiges Verkehrsnetz zu sorgen (Abs. 1). Obwohl in erster Linie der Bund das Verkehrswesen regelt, kommt den Kantonen vor allem im Strassenwesen (Strassenbau) erheblicher Handlungsspielraum zu (Markus Rüssli in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 104 N. 1). Art. 104 Abs. 2 KV behält dem Kanton denn auch die Hoheit über die Staatsstrassen vor. Dies sind gemäss § 5 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG, LS 722.1) sämtliche in den kantonalen und regionalen Verkehrsplänen festgelegten Strassen; alle übrigen Strassen sind Gemeindestrassen (Abs. 2). Letztere stehen somit – im Rahmen des übergeordneten kantonalen Rechts – unter der Hoheit der Gemeinden (Rüssli, Art. 104 N. 7). Ebenfalls stehen die Gemeindestrassen im Eigentum der jeweiligen Gemeinde, und diese sind grundsätzlich für deren Bau, Unterhalt, Betrieb und Finanzierung verantwortlich (§ 6 Abs. 1, § 26 Abs. 1 StrG). Den Gemeinden fällt unter selbstverständlicher Einhaltung der Bundes- und Kantonsgesetze ein insgesamt erheblicher Gestaltungsspielraum für das Strassenwesen in ihren Gebieten zu. An diesem Befund ändert auch der mit Abstimmung vom 24. September 2017 angenommene und seit 1. Februar 2018 in Kraft stehende Art. 104 Abs. 2bis KV nichts, mit dem der Kanton verpflichtet wird, einerseits für ein leistungsfähiges Staatsstrassennetz für den motorisierten Privatverkehr zu sorgen und andererseits eine Verminderung der Leistungsfähigkeit einzelner Abschnitte derselben im umliegenden Strassennetz mindestens auszugleichen.

5.3.1 Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder sich auf einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Rechts beziehen. Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie in einem ganzen Aufgabengebiet; es genügt eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 136 I 395 E. 3.2.1).

5.3.2 Einer Gemeinde im Kanton Zürich kommt somit auch unter dem Aspekt der Gemeindeautonomie eine gewisse Entscheidungsfreiheit im Bereich des Strassenwesens zu, insbesondere bezüglich Quartierstrassen. Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb nicht auch eine gänzliche Befreiung von Motorfahrzeugen auf Gemeindestrassen unter den Autonomiebereich fallen sollte. Die vor­instanzlichen Erwägungen betreffend allfällige jeweils einzeln zu verfügende Einschränkungen für jede einzelne Quartierstrasse mögen in tatsächlicher Hinsicht zutreffen, führen aber nicht zur Beantwortung der grundsätzlichen Frage bezüglich Zulässigkeit der streitgegenständlichen Initiative. Einer Volksinitiative liegt regelmässig eine politische Stossrichtung zugrunde und es wohnt ihr eine von den Initianten beabsichtigte, in die Zukunft gerichtete Botschaft inne; daneben kann sie direkte Handlungsanweisungen für Behörden enthalten. Diesen Punkten gälte es bei einer allfälligen Annahme der Initiative Rechnung zu tragen und die entsprechenden Forderungen unter Berücksichtigung übergeordneten Rechts – wie es bereits die Initiative formuliert – umzusetzen.

5.4 Die Einschränkungen kantonaler Art für die Gesetzgebung im Gemeindestrassenbereich bestehen jedenfalls nicht in einem solchen Mass, dass eine weitgehende Befreiung der Gemeindestrassen vom motorisierten Individualverkehr von vornherein unmöglich scheint. Es ist somit nicht von einem offensichtlichen Verstoss gegen übergeordnetes Recht auszugehen. Zwar begründet ein Vorbehalt im Initiativtext zugunsten von (kantonalem und) Bundesrecht für sich alleine noch nicht die Vereinbarkeit einer Initiative mit übergeordnetem Recht (vgl. BGE 129 I 392 E. 3.3 auch zum Folgenden). Allerdings besteht bei der vorliegenden Initiative zwischen ihrem Sinn und Zweck und den Geboten des übergeordneten Rechts kein unauflösbarer Widerspruch, der zu einer Ungültigerklärung führen müsste. Für die Abstimmenden ist aus dem Initiativtext ersichtlich, dass zwar eine Befreiung des gesamten Stadtgebiets vom motorisierten Individualverkehrs angestrebt wird, die Umsetzung allerdings unter Wahrung übergeordneten Rechts zu geschehen hat. Nicht zuletzt aufgrund der anschaulichen Materie ist weiter ersichtlich, dass einerseits Staats- und Bundesstrassen selbstverständlich von einem generellen Fahrverbot auszunehmen wären und andererseits auf übergeordnetes Recht, das in die Planung und den Betrieb von Gemeindestrassen einfliesst, Rücksicht zu nehmen wäre. Dass für eine Umsetzung zuerst der kommunale Verkehrsplan zu ändern wäre, wie die Vorinstanz mit Blick auf die anschliessende Genehmigung durch den Regierungsrat ausführt, stünde einer Umsetzung nicht im Weg.

5.5 Ob bei einer allfälligen konkreten Umsetzung der Initiative, über die bislang nur gemutmasst werden kann, die Wirkungen von derart geringem Ausmass wären, dass diese nichts mehr mit dem Kernanliegen der Initiative zu tun hätten, ist nicht augenscheinlich. Es findet sich in der Rechtsprechung keine abstrakte Vorgabe, bis zu welchem Grad das Ziel einer Initiative umsetzbar sein muss, damit eine solche noch als durchführbar gelten kann. Eine bloss relative Umsetzungsschwierigkeit genügt jedoch nicht (Andreas Auer in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz und zu den politischen Rechten in den Gemeinden, Zürich etc. 2017, § 148 GPR N. 32, auch zum Folgenden). Von einer geradezu unüberwindbaren Undurchführbarkeit kann bei der vorliegenden Initiative jedenfalls nicht ausgegangen und das durch sie vertretene Anliegen insofern auch nicht als offensichtlich undurchführbar bezeichnet werden, wie das Recht es für die Ungültigerklärung verlangt (Art. 28 Abs. 1 lit. c KV).

5.6 Dies führt zum Ergebnis, dass der Bezirksrat Zürich die Initiative "Züri Autofrei" zu Unrecht für ungültig erklärt hat. Entsprechend sind die Dispositiv-Ziff. III und V des vor­instanzlichen Beschlusses aufzuheben. Der Beschluss des Beschwerdeführers vom 28. März 2018 bezüglich der Gültigerklärung der Initiative ist wiederherzustellen. Es obliegt im Folgenden dem Stadtrat, die Initiative dem Volk vorzulegen.

6.

Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG ist das Verfahren in Stimmrechtssachen grundsätzlich kostenlos. Die Kosten des vor­liegenden Verfahrens sind auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Eine Entschädigung ist den Beschwerdegegnern ausgangsgemäss nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Von der beantragten Zusprechung einer Parteientschädigung an den Beschwerdeführer ist vorliegend ebenfalls abzusehen: In der Regel haben grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, gehört die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln doch zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Eine Ausnahme ist zu machen, wenn die Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausser­ordentlichen Aufwand verbunden ist, was vorliegend jedoch nicht der Fall ist (zum Ganzen vgl. Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 17 N. 50 ff.).

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung im Dispositiv ist Folgendes festzuhalten: Gegen Entscheide über die Gültigkeit von (kantonalen oder kommunalen) Volksinitiativen steht nach Massgabe von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten wegen Verletzung der politischen Rechte (sogenannte Stimmrechtsbeschwerde, Art. 82 lit. c BGG) offen. Jedoch fehlt es Gemeinden und anderen öffentlichrechtlichen Körperschaften an der Legitimation zur Ergreifung der Stimmrechtsbeschwerde gestützt auf Art. 89 Abs. 3 BGG; es steht ihnen gegebenenfalls einzig die Beschwerde (im Sinne von Art. 82 lit. a BGG) wegen Verletzung ihrer Autonomie gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG offen (BGE 134 I 172 E. 1.3, 136 I 404).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. III und V im Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 13. September 2018 werden aufgehoben, und der Beschluss des Beschwerdeführers vom 28. März 2018 wird wiederhergestellt.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Parteienschädigungen werden nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …

Abweichende Meinung einer Kammerminderheit:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behörden­organisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])

Die Beschwerde ist abzuweisen.

Nach dem Grundsatz "in dubio pro populo" ist bei einer auslegungsbedürftigen Initiative im Rahmen der allgemeinen juristischen Interpretationsregeln von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche mit dem übergeordneten Recht vereinbar erscheint; überdies soll ein Volksbegehren nur dann ungültig erklärt und der Volksabstimmung entzogen werden, wenn es offensichtlich rechtswidrig ist (vgl. BGE 123 I 152 E. 2c; Kölz, S. 43 ff.; Hangartner/Kley, N. 428 ff., N. 2126). Ein allgemeiner Vorbehalt zugunsten des übergeordneten Rechts genügt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für sich allein nicht, um die Übereinstimmung einer Initiative mit dem höherrangigen Recht zu gewährleisten. Wäre es anders, könnte jede noch so klar (bundes)rechtswidrige Initiative mit einer entsprechenden Klausel vor der Ungültigerklärung bewahrt werden und würden die Stimmberechtigten aufgerufen, sich zu einer Initiative zu äussern, deren Ziel gar nicht verwirklicht werden kann, was mit der Garantie der politischen Rechte unvereinbar ist (BGE 129 I 392 E. 3.3; Kölz, S. 46).

Der Initiativtext verlangt, dass das Stadtgebiet vom individuellen Motorfahrzeugverkehr befreit wird. Von diesem generellen Verbot sollen gemäss dem Wortlaut der Initiative Ausnahmen gemacht werden können für den Motorfahrzeugverkehr, soweit er zur Versorgung der Bevölkerung und des Gewerbes, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienste und des öffentlichen Verkehrs sowie zur Gewährleistung der Mobilität für Menschen mit Behinderung oder eingeschränkter Mobilität erforderlich ist. Aus dem Wortlaut der Initiative ergibt sich damit eindeutig, dass diese einzig verkehrspolizeiliche Vorschriften betreffend den Motorfahrzeugverkehr zum Gegenstand hat. Die Erwägungen der Kammermehrheit zu den kommunalen Kompetenzen im Bereich des Baus und Betriebs usw. von Gemeindestrassen gehen daher am Gegenstand der Initiative vorbei. Entscheidend ist, dass nach § 39 Abs. 2 StrG die verkehrspolizeilichen Vorschriften ausdrücklich vorbehalten bleiben, sodass für den streitbetroffenen Regelungsbereich keine Gemeindeautonomie besteht. Die Stadt Zürich verfügt einzig gestützt auf §§ 27 ff. der Kantonalen Signalisationsverordnung über gewisse Kompetenzen betreffend Anordnungen zum motorisierten Verkehr nach Art. 3 Abs. 2 und 4 SVG. Der Stadt Zürich ist es aber namentlich verwehrt, den motorisierten Verkehr auf ihrem Gebiet per Rechtssatz generell zu beschränken (vgl. BGE 130 I 134; Isabelle Häner, Strassenrecht, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band IV, Basel 2008, S. 238).

Die Initiative verlangt, dass das Stadtgebiet vom individuellen Motorfahrzeugverkehr befreit wird. Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, belässt das übergeordnete Recht lediglich Raum für verkehrsberuhigende Massnahmen im Quartierverkehr und für partielle Fahrverbote. Mit dem Anliegen bzw. Regelungsgegenstand der Initiative hat dies kaum noch etwas gemein. Es ist daher unter diesen Umständen verfehlt, gestützt auf den – zu Recht hochgehaltenen – Grundsatz "in dubio pro populo" die Initiative für gültig zu erklären. Denn lässt man den im Initiativtext enthaltenen Vorbehalt zugunsten des übergeordneten Rechts weg, ergibt sich aufgrund des eindeutigen Wortlauts der Initiative, dass diese gegen die bundes- und kantonalgesetzlichen verkehrspolizeilichen Vorschriften und die Zuständigkeitsordnung verstösst. Wird der Grundsatz "in dubio pro populo" derart extensiv angewendet, wird der demokratischen Willensbildung und dem Initiativrecht ein zweifelhafter Dienst erwiesen.