Zusatzleistungen zur AHV/IV, Staatsbeitragsverfügung 2015

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2018.00586

Urteil

der 4. Kammer

vom 12. September 2019

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Alexandra Altherr Müller.

In Sachen

Gemeinde Oberengstringen,

vertreten durch den Gemeinderat Oberengstringen,

dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das Sozialamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Zusatzleistungen zur AHV/IV, Staatsbeitragsverfügung 2015 ,

hat sich ergeben:

I.

Mit Verfügung vom 8. März 2016 setzte das Kantonale Sozialamt den Staatsbeitrag für die von der Gemeinde Oberengstringen im Jahr 2015 erbrachten Zusatzleistungen zur AHV/IV auf insgesamt Fr. 1'842'337.- fest und reduzierte diesen Betrag in der Folge durch Verrechnung einer Rückforderung für zu hoch ausgefallene Staatsbeiträge aus früheren Jahren um Fr. 376'611.- zuzüglich "einem Zins von jährlich 5 % auf den zurückgeforderten Staatsbeiträgen […] seit Auszahlungsdatum".

II.

Die Gemeinde Oberengstringen liess am 7. April 2016 gegen die zur Verrechnung gebrachte Rückforderung bei der Sicherheitsdirektion rekurrieren, welche den Rekurs mit Entscheid vom 24. Juli 2018 teilweise guthiess, den Rückforderungsbetrag auf Fr. 300'023.- reduzierte und die Zinspflicht der Gemeinde Oberengstringen aufhob.

III.

Die Gemeinde Oberengstringen liess am 14. September 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und sinngemäss beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid – soweit den Rekurs abweisend – sowie die Verfügung vom 8. März 2016 aufzuheben, ihr den vollen Staatsbeitrag für das Jahr 2015 zuzusprechen und der Staat Zürich zu verpflichten, ihr den Restbetrag von Fr. 833'980.- zuzüglich 5 % Verzugszins ab dem 7. April 2016 zu bezahlen; in verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangte sie die Einholung verschiedener Amtsberichte beim Kantonalen Sozialamt, den Gemeinden Bäretswil, Bauma, Bülach, Dietikon, Erlenbach, Pfäffikon und Stäfa sowie dem Bundesamt für Sozialversicherungen. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 24. September 2018 auf eine Vernehmlassung. Das Kantonale Sozialamt beantragte am 22. Oktober 2018, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit weiteren Stellungnahmen der Gemeinde Oberengstringen vom 23. November 2018 und 7. Februar 2019 sowie des Kantonalen Sozialamts vom 4. Januar und 4. März 2019 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Wie sich sogleich zeigt, kann auf die Einholung verschiedener Amtsberichte, wie dies von der Beschwerdeführerin verlangt wird, ebenso wie auf die Anhörung der von beiden Parteien anerbotenen Zeugen verzichtet werden.

2.

Das Kantonale Sozialamt kürzte den Staatsbeitrag an die Beschwerdeführerin für das Jahr 2015 um Fr. 376'611.-, was die Vorinstanz insofern korrigierte, als sie die Kürzung auf Fr. 300'023.- reduzierte, weil ein Teil der Rückforderung bereits verjährt sei. Hauptsächlicher Streitgegenstand bildet die Frage, ob der Beschwerdegegner Staatsbeiträge für von der Beschwerdeführerin unbestrittenermassen ausgerichtete Zusatzleistungen zur AHV/IV im entsprechenden Umfang zurückfordern darf, wenn der Beschwerdegegner im Rahmen einer Revision zum Schluss kommt, dass ein Teil dieser Beiträge gänzlich oder jedenfalls in dieser Höhe zu Unrecht ausgerichtet worden seien und eine Rückforderung durch die Beschwerdeführerin nicht stattgefunden habe bzw. aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht mehr stattfinden könne.

Die Vorinstanz sowie das Kantonale Sozialamt bejahen dies unter Verweis auf § 8 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2), wonach Aufwendungen nur angerechnet werden, soweit sie für die wirksame, wirtschaftliche und sparsame Aufgabenerfüllung erforderlich sind und den Aufwand des Staates für gleichartige Leistungen nicht übersteigen, sowie §§ 14 f. StaatsbeitragsG, wonach zu Unrecht zugesicherte oder ausbezahlte Staatsbeiträge zurückzufordern oder zu widerrufen sind, wobei der Anspruch auf Rückforderung mit Ablauf von fünf Jahren verjährt.

3.

3.1 Die Ausrichtung von Ergänzungsleistungen im Sinn des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (Ergänzungsleistungsgesetz [ELG], SR 831.30) fällt nach Art. 21 ELG in die Zuständigkeit der Kantone. Der Kanton Zürich gewährt in diesem Sinn Zusatzleistungen, die neben den bundesrechtlichen Ergänzungsleistungen kantonale Beihilfen und Zuschüsse umfassen (§§ 1, 13 ff. und 19a des Zusatzleistungsgesetzes vom 7. Februar 1971 [ZLG, LS 831.3]). Die Durchführung des Zusatzleistungsgesetzes liegt in der Zuständigkeit der Gemeinden, wobei die Zusatzleistungen von derjenigen Gemeinde zu gewähren sind, in welcher die gesuchstellende Person ihren Wohnsitz hat (§§ 2 und 21 ZLG).

3.2 Das Staatsbeitragsgesetz ist als Rahmengesetz ausgestaltet, das allgemeine Definitionen, Bemessungsgrundsätze, Verfahrensbestimmungen und Regeln über die Sicherung des Beitragszwecks enthält. Ob eine bestimmte Tätigkeit durch Staatsbeiträge unterstützt wird, ergibt sich hingegen aus dem jeweiligen Sachgesetz.

Kostenanteile sind Staatsbeiträge, auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt und deren Höhe sich aus der Gesetzgebung ergibt (§ 2 StaatsbeitragsG). In diesem Sinn bestimmt § 34 ZLG, dass der Kanton den Gemeinden einen Kostenanteil von 44 % an die von ihnen ausgerichteten Zusatzleistungen leistet. Die Bemessung des Kostenanteils wird damit durch das Zusatzleistungsgesetz abschliessend geregelt, weshalb entgegen der vorinstanzlichen Auffassung kein Raum besteht für die Anwendung von § 8 Abs. 1 StaatsbeitragsG, zumal die dort genannten Kriterien der wirksamen, wirtschaftlichen und sparsamen Aufgabenerfüllung gar nicht einschlägig sind: Die Verwaltungskosten werden von den Gemeinden getragen (§ 33 Abs. 2 Satz 1 ZLG), und die Höhe der ausbezahlten Zusatzleistungen richtet sich einzig nach den leistungsrechtlichen Vorschriften des Ergänzungsleistungs- und des Zusatzleistungsgesetzes.

3.3

3.3.1 Staatsbeiträge, die zu Unrecht ausbezahlt wurden, können nach § 14 Abs. 1 StaatsbeitragsG unter dem Vorbehalt der Verjährung zurückgefordert werden. Diese Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit § 12 StaatsbeitragsG, wonach Staatsbeiträge ihrem Zweck entsprechend und unter Einhaltung der Bedingungen und Auflagen verwendet werden. Hier ist deshalb massgebend, welche Voraussetzungen sich aus § 34 ZLG für die Ausrichtung des kantonalen Staatsbeitrags an die von einer Gemeinde ausgerichteten Zusatzleistungen ergeben. Namentlich steht infrage, ob der Beschwerdegegner den Kostenanteil kürzen darf, wenn er zum Schluss kommt, eine Gemeinde habe im Einzelfall zu Unrecht oder zu hohe Zusatzleistungen ausgerichtet. Dafür bedarf es einer Auslegung dieser Bestimmung.

3.3.2 Ausgangspunkt der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, auf die dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen sowie den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (vgl. zum Ganzen BGE 141 II 220 E. 3.3.1, 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 177 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).

3.3.3 Nach dem (heutigen) Wortlaut der Bestimmung ist der Staatsbeitrag für sämtliche Zusatzleistungen geschuldet, die ausbezahltwurden; es ist mithin nach dem Wortlaut irrelevant, ob die einzelnen Auszahlungen den leistungsrechtlichen Vorschriften entsprachen. In diesem Zusammenhang fällt sodann auf, dass a§ 36 Abs. 3 ZLG (OS 44, 5 ff., 14) noch ausdrücklich vorsah, dass Beiträge für Aufwendungen, die das Gemeindeorgan entgegen den Gesetzes- und Vollzugsvorschriften gemacht hat, gekürzt oder verweigert würden. Diese Bestimmung wurde mit Inkrafttreten des Staatsbeitragsgesetzes ersatzlos aufgehoben (OS 51, 77 ff., 88). In den Materialien zum heutigen § 34 ZLG und denjenigen zum Staatsbeitragsgesetz findet sich sodann kein Hinweis, dass der Gesetzgeber den Staatsbeitrag weiterhin auf Zusatzleistungen beschränken wollte, die rechtmässig ausbezahlt wurden (vgl. ABl 2012, 520 ff.; KR-Prot. 2011-15, S. 5875; ABl 1988, 1217 ff., 1271; KR-Prot. 1987-91, S. 7713). Solches bedürfte ohnehin einer eindeutigen gesetzlichen Grundlage, da dies zur Folge hätte, dass die Gemeinden das Risiko für falsche Leistungsentscheide unabhängig vom Verschulden vollständig zu tragen hätten (wobei anzumerken ist, dass die Gemeinden aufgrund der Kostenteilung ohnehin 56 % solcher Kosten tragen); eine angeblich langjährige Praxis im Kanton Zürich, wonach "Minderaufwandabrechnungen aufgrund von Verwaltungsfehlern der ZL-Stellen verrechnet werden" (act. 11 S. 46), vermag die notwendige gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen. Gleiches ergibt sich auch aus dem Sinnzusammenhang, in dem Art. 34 ZLG steht: Die Delegation der Vollzugskompetenzen an die Gemeinden beruht auf einem Entscheid des Gesetzgebers. Diese Delegation ist auch staatsbeitragsrechtlich zu beachten: Sämtliche Leistungsentscheide einer Gemeinde ergehen in einer anfechtbaren Verfügung. Ist diese in Rechtskraft erwachsen, ist sie (unter dem Vorbehalt der Rückforderung gestützt auf Art. 25 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG, SR 830.1]) rechtsbeständig und damit nebst den betroffenen Privaten sowohl für die Gemeinde als auch für die kantonalen Behörden verbindlich. Mit anderen Worten steht damit rechtkräftig fest, dass Zusatzleistungen in bestimmter Höhe auszurichten sind, was auch dann gilt, wenn die Höhe falsch berechnet oder überhaupt zu Unrecht ein Anspruch auf Zusatzleistungen anerkannt wurde (umgekehrt aber auch, wenn zu Unrecht keine oder zu tiefe Zusatzleistungen gewährt wurden). Da der Beitragszweck des Kostenanteils sich darin erschöpft, dass der Kanton einen Anteil der von der Gemeinde festgesetzten und ausgerichteten Zusatzleistungen übernimmt, besteht im Rahmen des Staatsbeitragsrechts kein Raum für eine nachträgliche Überprüfung der Rechtmässigkeit einzelner Leistungsentscheide und einen damit verbundenen Eingriff in die an die Gemeinde delegierte Vollzugshoheit.

Damit wurden die strittigen Staatsbeiträge hier im Sinn des Staatsbeitragsgesetzes rechtmässig ausgerichtet, weshalb es an einer Tatbestandsvoraussetzung für eine Rückforderung gestützt auf § 14 Abs. 1 StaatsbeitragsG fehlt.

3.3.4 Im Sinn einer Klarstellung bleibt Folgendes anzumerken: Dass einzelne Leistungsentscheide staatsbeitragsrechtlich nicht nachträglich auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden können, bedeutet nicht, dass dem Beschwerdegegner eine Überprüfung nicht im Rahmen seines Aufsichtsrechts zustünde. Kommt er dabei zum Schluss, die Leistungsausrichtung sei im konkreten Fall unrechtmässig gewesen, kann er die Gemeinde aufsichtsrechtlich anweisen, den fraglichen Betrag gestützt auf Art. 25 ATSG (diese Bestimmung regelt den Widerruf rechtskräftiger Verfügungen) zurückzufordern. Ist die Rückforderung erfolgreich, reduziert sich dadurch der Nettobetrag der ausbezahlten Zusatzleistungen, was wiederum zu einem tieferen Staatsbeitrag führt.

Ob die Beschwerdeführerin gegenüber dem Beschwerdegegner allenfalls gestützt auf das Haftungsgesetz vom 14. September 1969 (LS 170.1) für die behauptete Auszahlung zu hoher Zusatzleistungen schadenersatzpflichtig sein könnte, braucht hier nicht näher geprüft zu werden. Derartige Ansprüche wären nicht mittels Verfügung, sondern in einem Klageverfahren am Verwaltungsgericht geltend zu machen (§ 19 Abs. 2 HaftungsG; vgl. auch Art. 25 ELG).

3.4 Das Kantonale Sozialamt hat demnach den Staatsbeitrag für das Jahr 2015 zu Unrecht um Fr. 376'611.- gekürzt. Der Staatsbeitrag ist deshalb auf insgesamt Fr. 1'842'337.- festzusetzen, wovon der Beschwerdegegner im Rahmen von Teilzahlungen bereits Fr. 1'008'358.- ausgerichtet hat. Auf dem Restbetrag von Fr. 833'979.- sind Verzugszinsen von 5 % pro Jahr zu leisten (§ 29a Abs. 2 Satz 2 VRG); die Zinspflicht beginnt am auf den Eingang des Rekurses bei der Vorinstanz folgenden Tag und damit am 12. April 2016 (VGr, 10. Februar 2016, VB.2015.00531, E. 5.5 Abs. 3).

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und III im Rekursentscheid sind aufzuheben. In Abänderung der Verfügung des Kantonalen Sozialamts vom 8. März 2016 wird der Staatsbeitrag für das Jahr 2015 auf insgesamt Fr. 1'842'337.- festgesetzt und der Beschwerdegegner verpflichtet, der Beschwerdeführerin den nach Abzug von Teilzahlungen in der Höhe von Fr. 1'008'358.- verbleibenden Restbetrag von Fr. 833'979.- zuzüglich 5 % Zins seit dem 12. April 2016 zu bezahlen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bei der Festlegung der Gebührenhöhe ist dem aus der aufwendigen Prozessführung beider Parteien resultierenden besonderen Aufwand des Gerichts Rechnung zu tragen.

Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners steht der obsiegenden Gemeinde in Verfahren zwischen dieser und dem Kanton praxisgemäss eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. etwa VGr, 2. Juli 2019, VB.2018.00412, E. 6 – 28. Juni 2017, VB.2016.00787, E. 6 – 15. März 2017, VB.2016.00228, E. 5).

6.

Da ein Anspruch auf den streitgegenständlichen Staatsbeitrag besteht, kann gegen dieses Urteil Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, 173.110) erhoben werden (Art. 83 lit. k e contrario BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III im Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 24. Juli 2018 werden aufgehoben. In Abänderung der Verfügung des Kantonalen Sozialamts vom 8. März 2016 wird der Staatsbeitrag für das Jahr 2015 auf insgesamt Fr. 1'842'337.- festgesetzt und der Beschwerdegegner verpflichtet, der Beschwerdeführerin den nach Abzug von Teilzahlungen in der Höhe von Fr. 1'008'358.- verbleibenden Restbetrag von Fr. 833'979.- zuzüglich 5 % Zins seit dem 12. April 2016 zu bezahlen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 15'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 15'220.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 15'000.- zu bezahlen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

6. Mitteilung an…