Informationszugang (Vernichtungsbegehren)

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2018.00488

Urteil

der 3. Kammer

vom 25. April 2019

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Informationszugang (Vernichtungsbegehren),

hat sich ergeben:

I.

A. A besuchte im März 2015 die Basisbeschäftigung der Dienststelle Soziale Einrichtungen und Betriebe (SEB) der Stadt Zürich. Nach dem Besuch der Basisbeschäftigung erstellte die SEB am 26. März 2015 eine Integrationsempfehlung. Mit Gesuch vom 6. Januar 2017 beantragte A beim Stadtrat von Zürich unter anderem die Vernichtung von Seite 1 sowie 3 bis 6 der Integrationsempfehlung und die Erstellung eines Berichts über die Löschung an Dritte. Mit Verfügung vom 3. März 2017 wies die SEB, an welche das Gesuch vom Stadtrat weitergeleitet wurde, dieses ab.

B. A gelangte daraufhin am 8. Mai 2017 mit im Wesentlichen gleichen Anträgen an den Stadtrat. Mit Beschluss vom 4. Oktober 2017 wies der Stadtrat von Zürich die Einsprache ab.

II.

Dagegen erhob A am 17. November 2017 Rekurs beim Bezirksrat Zürich, indem er wiederum dieselben Anträge stellte. Mit Beschluss vom 5. Juli 2018 (GE.2017.41/2.02.01) hiess der Bezirksrat den Rekurs teilweise gut und ordnete die Streichung zweier Textpassagen der Integrationsempfehlung sowie die Mitteilung der korrigierten Version an die mit der Integrationsempfehlung bedienten Stellen an. Im Übrigen wies er den Rekurs ab und auferlegte A die Verfahrenskosten.

III.

Am 15. August 2018 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Vernichtung der Integrationsempfehlung sowie die Erstellung eines Berichts über die Löschung an Dritte; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Mit Präsidialverfügung vom 21. August 2018 setzte das Verwaltungsgericht A eine Frist von 20 Tagen an, um die ihn allenfalls treffenden Kosten des Beschwerdeverfahrens durch einen Vorschuss von Fr. 1'500.- sicherzustellen, den er fristgerecht leistete. Der Bezirksrat Zürich verwies am 4. Oktober 2018 auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat Zürich, vertreten durch den Vorsteher des Sozialdepartements, liess sich am 22. Oktober 2018 vernehmen und beantragte die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. A nahm am 2. November 2018 Einsicht in die Akten. Mit Stempelverfügung vom 9. November 2018 wurde A die Frist zur Replik bis zum 29. November 2018 erstreckt. Er replizierte am 28. November 2018. Der Stadtrat äusserte sich nicht mehr.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Neue Sachbegehren sind im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht gleich wie im Rekursverfahren grundsätzlich unzulässig. Es darf damit nicht mehr oder etwas anderes als ursprünglich verlangt beantragt werden (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20a N. 10; derselbe, § 52 N. 11).

Vor der Vorinstanz hatte der Beschwerdeführer lediglich die Vernichtung der Seiten 1 sowie 3 bis 6 der Integrationsempfehlung verlangt, während er im vorliegenden Verfahren neu die Vernichtung der ganzen Integrationsempfehlung und damit auch von Seite 2 beantragte. Dies stellt einen neuen und unzulässigen Sachantrag dar. Bezüglich die erstmals vor Verwaltungsgericht beantragte Vernichtung von Seite 2 der Integrationsempfehlung ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten.

2.

2.1 Nach § 21 lit. a des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Feb­ruar 2007 (IDG) kann eine betroffene Person vom öffentlichen Organ verlangen, dass es unrichtige Personendaten berichtigt oder vernichtet. Entgegen dem Wortlaut besteht ein Recht auf Vernichtung nicht nur dann, wenn Personendaten unrichtig sind, sondern auch dann, wenn Daten widerrechtlich bearbeitet wurden. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn das öffentliche Organ Daten ohne gesetzliche Grundlage bearbeitet, widerrechtlich beschafft oder die Bearbeitung eine unverhältnismässige Einschränkung der Persönlichkeitsrechte der betroffenen Person darstellt (Rolf H. Weber, Datenschutz v. Öffentlichkeitsprinzip, Zürich 2010, N. 571). Denn die Existenz dieser aufgrund der fehlenden gesetzlichen Grundlage widerrechtlich erstellten Information muss unabhängig davon, ob ihr Inhalt richtig ist oder nicht, beseitigt werden können.

Das Bearbeiten besonderer Personendaten, wozu auch Informationen über die individuelle Sozialhilfe fallen (vgl. § 3 Abs. 4 lit. a Ziffer 3 IDG) bedarf einer hinreichend bestimmten Regelung in einem formellen Gesetz (§ 8 Abs. 2 IDG). Eine Aufgabe, die das Bearbeiten von besonderen Personendaten beinhaltet, muss sich deshalb auf eine gesetzliche Grundlage stützen, die insbesondere die Bestimmung des verantwortlichen Organs, das Ziel oder den Zweck der Datenbearbeitung, die Kategorien der bearbeiteten Daten sowie die Art und Weise der Datenbearbeitung enthält. Das verantwortliche Organ ist dabei eindeutig zu bezeichnen. Allgemeine Zuweisungen der Verantwortung an die "Gemeinde" sind nicht ausreichend, sofern nicht eine andere gesetzliche Grundlage die Aufgabe klar zuweist oder eine Präzisierung auf Verordnungsstufe erfolgt. Aus der Umschreibung des Zwecks muss ersichtlich werden, dass besondere Personendaten benötigt werden. Mit der Festlegung der Datenkategorien wird die notwendige Transparenz geschaffen, von welchen Organen besondere Personendaten bearbeitet werden. Die Art und Weise der Datenbearbeitung soll darüber Auskunft geben, mit welchen Mitteln die besonderen Personendaten bearbeitet werden. Dabei geht es insbesondere um die Transparenz darüber, wie Daten beschafft oder bekanntgegeben werden. In der Gesamtbeurteilung ist eine Regelung hinreichend bestimmt, wenn die Zweck-Mittel-Relation der Datenbearbeitung überprüfbar und die Verhältnismässigkeit der Datenbearbeitung damit beurteilbar wird (Bruno Baeriswyl in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012, § 8 N. 14–21).

2.2 Der Beschwerdeführer rügt, die Integrationsempfehlung habe keine Rechtsgrundlage, weshalb sie zu vernichten sei. Die von der Vorinstanz genannten Bestimmungen (§§ 3a Abs. 2, 3b Abs. 1, 21 sowie 47d des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]) würden die Anforderungen an eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage nicht erfüllen.

2.3 Nach § 3a Abs. 2 SHG ermöglichen die Gemeinden den Hilfesuchenden die Teilnahme an geeigneten Bildungs- oder Beschäftigungsmassnahmen, sofern es im Einzelfall erforderlich ist und kein Anspruch auf andere gesetzliche Eingliederungsmassnahmen besteht. Zudem können die Gemeinden von Hilfeempfangenden Gegenleistungen zur Sozialhilfe verlangen, die nach Möglichkeit ihrer Integration der Hilfeempfangenden in die Gesellschaft dienen (§ 3b Abs. 1 SHG). So darf die wirtschaftliche Hilfe mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu verbessern (§ 21 SHG). Schliesslich sind im Rahmen der Interinstitutionellen Zusammenarbeit die Sozialhilfeorgane ermächtigt, mit den im Einzelfall beteiligten Stellen Informationen, insbesondere über die Personalien sowie die persönlichen, beruflichen und finanziellen Verhältnisse des Hilfesuchenden auszutauschen, sofern dies für die Förderung seiner Eingliederung geeignet und erforderlich ist (§ 47d SHG).

2.4 In der Stadt Zürich ist das Sozialdepartement für die persönliche und wirtschaftliche Hilfe zuständig (Art. 75 lit. a der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970). Als Teil des Sozialdepartements ist die Dienststelle Soziale Einrichtungen und Betriebe für die Führung von Angeboten zur beruflichen und sozialen Integration zuständig (Art. 72 lit. a des Stadtratsbeschlusses über die Departementsgliederung und -aufgaben vom 26. März 1997). Diese ist somit auch zu der mit den genannten Aufgaben einhergehenden Bearbeitung besonderer Personendaten zuständig. Somit ist das Erfordernis der Benennung des für die Datenbearbeitung verantwortlichen Organs gegeben.

2.5 Aus dem sich aus den genannten Bestimmungen (E. 2.3) ergebenden Zweck, nämlich der Eingliederung des Hilfeempfangenden durch die Teilnahme an geeigneten Bildungs- und Beschäftigungsmassnahmen im Rahmen der Sozialhilfe, wird auch deutlich, dass besondere sozialhilferechtliche Personendaten erhoben werden müssen, die im Zusammenhang mit der Eingliederung stehen. Da mit einer Eingliederungsmassnahme allein eine vollständige Integration in die Arbeitswelt oftmals nicht erreicht werden kann, deckt die bezweckte Integration auch die Empfehlung des weiteren Vorgehens und möglicher weiterer Eingliederungsschritte ab. Die genannten Bestimmungen erfassen damit auch die Erstellung einer Integrationsempfehlung zur Abklärung weiterer Eingliederungsmassnahmen. Die Datenkategorien umfassen sämtliche Akten, die sich aus der Wahrnehmung der Aufgabe der Eingliederungsmassnahmen, zu deren Erfüllung die entsprechenden Akten angelegt werden, ergeben. Dabei werden nebst der Erstellung der Daten, welche sich aus dem Zweck der Integrationsmassnahmen ergeben, auch Daten bekanntgegeben. Gemäss § 47d SHG sind die Sozialhilfeorgane im Rahmen der Interinstitutionellen Zusammenarbeit ermächtigt, mit den im Einzelfall beteiligten Stellen gemäss § 3c SHG Informationen insbesondere über die Personalien sowie die persönlichen, beruflichen und finanziellen Verhältnisse des Hilfesuchenden auszutauschen, sofern dies für die Förderung seiner Eingliederung geeignet und erforderlich ist. Aus § 47d SHG gehen somit das verantwortliche Organ (Sozialhilfeorgan, i. c. die SEB), der Zweck (Zusammenarbeit zur Förderung der Eingliederung), die Datenkategorien (Personalien sowie die persönlichen, beruflichen und finanziellen Verhältnisse, sofern für die Förderung der Eingliederung erforderlich) und die Datenbearbeitung (Austausch von Informationen) klar und ausdrücklich hervorgeht. Gesamthaft betrachtet ist eine Zweck-Mittel-Relation der Datenbearbeitung überprüfbar, und die Verhältnismässigkeit der Datenbearbeitung kann anhand der genannten Bestimmungen beurteilt werden. Demgemäss bestehen für die Erstellung und Weiterleitung der Integrationsempfehlung hinreichende gesetzliche Bestimmungen, weshalb diese nicht widerrechtlich bearbeitet worden ist. Die Richtigkeit der in der Integrationsempfehlung enthaltenen Personendaten wurde sodann im Verfahren VB.2018.00483 abgehandelt. Der Entscheid über die Richtigkeit der Personendaten erfolgte in derselben Sitzung wie der vorliegende. Die Integrationsempfehlung ist daher nicht zu vernichten. Entsprechend muss auch keine Bestätigung über die Löschung an Dritte weitergegeben werden.

3.

3.1 Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, da ihm die Vorinstanz vier Entscheide gleichzeitig zugestellt habe, habe sie seinen Anspruch auf ein faires Verfahren verletzt, denn er hätte nicht gleichzeitig vier Entscheide sachgerecht prüfen und anfechten können.

3.2 Art. 29 Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) garantiert jeder Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen einen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Der Anspruch auf ein gerechtes Verfahren bildet für sämtliche Verfahrensarten ein offenes Grundprinzip zur Sicherung rechtsstaatlicher Verfahren. Art. 29 Abs. 1 ist Grundtatbestand der im Einzelnen ausgebildeten verfassungsmässigen Verfahrensrechte und grundlegender Ausdruck des prozessualen Fairnessgrund­satzes. Er ist damit auch Auffangtatbestand für Konstellationen, die nicht spezifisch einem Teilgehalt zugeordnet werden können (Gerold Steinmann in: St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, Art. 1–80, 3. A., Zürich etc. 2014, Art. 29 N. 39).

3.3 Die Beschlüsse der Vorinstanz wurden dem Beschwerdeführer am 16. Juli 2018 und damit während der laufenden Gerichtferien (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008) zugestellt. Im Fall einer Zustellung während der Gerichtsferien gilt der erste Tag nach dem Ende des Fristenstillstands – also der erste Tag nach dem letzten Gerichtferientag, vorliegend der 16. August 2018 – als erster zählender Tag für die Rechtsmittelfrist (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 11 N. 24). Die Rechtsmittelfrist endete somit für den Beschwerdeführer erst am Freitag, 14. September 2018. Damit verblieb ihm genügend Zeit, alle Entscheide sachgerecht zu prüfen und anzufechten. Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV ist nicht gegeben.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihm bei diesem Ergebnis keine zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Beschwerdegegner steht ebenfalls keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu seinen angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen (Plüss, § 17 N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 160.-- Zustellkosten,

Fr. 1'160.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt und vorab aus der von ihm geleisteten Kaution bezogen. Die Gerichtskasse wird darüber abrechnen.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern einzureichen.

6. Mitteilung an …