Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2018.00412
Urteil
der 4. Kammer
vom 2. Juli 2019
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
Gemeinde A,
vertreten durch die Abteilung Soziales,
diese vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Kostenersatz ,
hat sich ergeben:
I.
Mit Unterstützungsanzeige vom 20. Dezember 2012 ersuchte die Politische Gemeinde A beim Sozialamt des Kantons Zürich um Kostenersatz durch den Kanton für den von ihr seit dem 7. November gleichen Jahrs mit wirtschaftlicher Hilfe der Sozialhilfe unterstützten, aufenthaltsberechtigten deutschen Staatsangehörigen C. In der Folge wurden der Gemeinde A die mit Einzelfallrechnungen für das zweite Halbjahr 2012 bis und mit erstem Halbjahr 2014 gemeldeten Kosten der wirtschaftlichen Hilfe jeweils antragsgemäss ersetzt. Mit Nachtragsmeldung vom 13. November 2014 teilte die Gemeinde A dem kantonalen Sozialamt mit, C sei per 15. Oktober 2014 für Beschäftigungseinsätze beim Teillohnprojekt D angemeldet; für die Anstellung würden dem Sozialdienst der Gemeinde A die Nettolohnkosten in Rechnung gestellt, welche sich nach den geleisteten Stunden und der Lohnstufe richteten. Mit Schreiben vom 29. Dezember 2015 (recte: 2014) liess das kantonale Sozialamt die Gemeinde A wissen, dass es sich bei Lohnkosten und Sozialversicherungsbeiträgen nicht um dem Kanton weiterverrechenbare Sozialhilfeleistungen handle. Während die Einzelfallrechnung für das zweite Halbjahr 2014 noch keine entsprechenden Kostenpositionen enthielt und infolgedessen vom Kanton vollumfänglich beglichen wurde, machte die Gemeinde A für das erste Halbjahr 2015 im Zusammenhang mit dem von C in der Folge besuchten Programm E der Stiftung F mit Einzelfallrechnung vom 29. Oktober 2015 entsprechende Lohn- und Lohnnebenkosten geltend.
Mit Verfügung vom 11. Dezember 2015 lehnte das kantonale Sozialamt die Leistung von Kostenersatz über den eingeforderten Gesamtbetrag von Fr. 14'009.70 im Umfang der darin enthaltenen Nettolohnkosten sowie der Sozialabgaben von insgesamt Fr. 1'981.- (Fr. 1'680.- bzw. Fr. 301.-) ab und lud die Gemeinde A zur Einreichung einer entsprechend korrigierten Einzelfallrechnung für das erste Halbjahr 2015 ein.
II.
Die Sicherheitsdirektion wies den seitens der Gemeinde A hiergegen eingereichten Rekurs vom 11. Januar 2016 mit Entscheid vom 11. Juni 2018 ab (Dispositiv-Ziff. I), nahm die Kosten des Rekursverfahrens auf die Staatskasse (Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte der Rekurrentin eine Parteientschädigung (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Mit Beschwerde vom 10. Juli 2018 liess die Gemeinde A beim Verwaltungsgericht beantragen, unter Aufhebung der Verfügung des kantonalen Sozialamts vom 11. Dezember 2015 sowie des Rekursentscheids der Sicherheitsdirektion vom 11. Juni 2018 sei das Sozialamt unter Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu verpflichten, der Gemeinde A im Unterstützungsfall C für das erste Halbjahr 2015 Kostenersatz im (unverminderten) Umfang von Fr. 14'009.70 nebst Verzugszinsen von 5 % ab 1. Februar 2016 zu leisten.
Die Sicherheitsdirektion gab am 17. Juli 2018 ihren Verzicht auf Vernehmlassung bekannt und reichte die Akten ein. Das kantonale Sozialamt beantragte mit Beschwerdeantwort vom 7. September 2018 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, und reichte dem Verwaltungsgericht weitere Unterlagen ein. Hierzu liess sich die Gemeinde A am 17. September 2018 vernehmen. Das kantonale Sozialamt verzichtete am 19. September 2018 auf weitere Stellungnahme.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend den Ersatz der den Wohngemeinden entstehenden Kosten aus wirtschaftlicher Hilfe der Sozialhilfe an Ausländer durch den Kanton nach § 44 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1) zuständig (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2 Die beschwerdeführende Gemeinde ist vorliegend nicht in ihrer Eigenschaft als Trägerin von Sozialhilfekosten, sondern als Ansprecherin auf Kostenersatz gegenüber dem Kanton betroffen. In dieser Konstellation bedarf es zur Beschwerdeberechtigung keines Nachweises einer präjudiziellen Wirkung des angefochtenen Entscheids (vgl. demgegenüber zur Beschwerdelegitimation der Gemeinden im erstgenannten Fall BGE 140 V 328 E. 6.6; VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00604, E. 2.1). Vielmehr ist die Beschwerdeführerin, deren Gesuch um Kostenersatz nicht (bzw. nicht vollumfänglich) entsprochen wurde, ohne Weiteres zur Beschwerde nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG berechtigt (so der Sache nach auch VGr, 27. März 2019, VB.2018.00394, E. 1.3; 8. Januar 2014, VB.2013.00498, E. 1.1 und 10. Mai 2007, VB.2007.00077, E. 1.2).
1.3
1.3.1 Im Streit liegt die Einzelfallrechnung für das erste Halbjahr 2015, mit welcher die Beschwerdeführerin Kostenersatz im Gesamtbetrag von Fr. 14'009.70 einforderte. Dem Begehren wurde jedenfalls im Umfang der darin enthaltenen Nettolohnkosten sowie der Sozialabgaben von insgesamt Fr. 1'981.- (Fr. 1'680.- bzw. Fr. 301.-) nicht entsprochen. Zur Berechtigung des restlichen Betrags schweigt sich die Ausgangsverfügung des kantonalen Sozialamts aus, indem sie das Begehren – im Sinn einer Endverfügung gemäss § 19a Abs. 1 VRG – als Ganzes abschlug und die Beschwerdeführerin zur Einreichung einer korrigierten Einzelfallrechnung (und damit zur Stellung eines neuerlichen Gesuchs) für das betreffende Halbjahr einlud. So oder so ist damit nicht von einem Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwert auszugehen, womit die Sache grundsätzlich in die einzelrichterliche Zuständigkeit fällt (vgl. § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
1.3.2 Gemäss § 38b Abs. 2 VRG kann die Entscheidung einer nach § 38b Abs. 1 VRG in die einzelrichterliche Zuständigkeit fallenden Streitsache bei grundsätzlicher Bedeutung an die Kammer übertragen werden. Die Beschwerdeführerin betont die Grundsätzlichkeit und die präjudizielle Wirkung des vorliegenden Verfahrens. Der Beschwerdegegner weist auf eine entsprechend gelagerte ständige Behördenpraxis hin, gegen welche sich die Beschwerde wende. Auch die Vorinstanz spricht von einem erheblichen öffentlichen Interesse an einem kantonal höchstrichterlichen Entscheid zu den sich stellenden Grundsatzfragen in Bezug auf die hier infrage stehende Behördenpraxis. Die Parteien verlangen die Überweisung an die Kammer indes nicht ausdrücklich. Eines solchen Antrags bzw. – anders als im bundesgerichtlichen Verfahren gemäss Art. 42 Abs. 2 Satz 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) – einer besonderen Darlegung der Grundsätzlichkeit bedarf es nach § 38b Abs. 2 VRG (jedenfalls soweit es um Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung und keine besondere Betroffenheit im Einzelfall geht) zwar nicht; entsprechende Parteivorbringen können jedoch ein Indiz für die Tragweite des infrage stehenden Falls darstellen. Der Entscheid zur Überweisung eines Falls an die Kammer obliegt – soweit nicht die Abteilungspräsidentin oder der Abteilungspräsident die ordentliche Besetzung angesichts offenkundiger Grundsätzlichkeit von Anbeginn weg vorsieht (vgl. § 13 Abs. 1 lit. a und c der Organisationsverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [OV VGr, LS 175.21]) – dem für die Erledigung des Einzelrichtergeschäfts eingesetzten Abteilungsmitglied (§ 13 Abs. 3 lit. b und § 19 Abs. 2 OV VGr), welches darüber von Amtes wegen zu befinden hat. Dabei steht diesem ein gewisser Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Frage zu, ob es sich um einen Fall von grundsätzlicher Bedeutung handle, nicht jedoch – nach überzeugender Meinung im Schrifttum – ein Entschliessungsermessen darüber, ob ein als grundsätzlich erkannter Fall der Kammer zu überweisen sei (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 38b N. 23). Praxisgemäss ergeht über die Überweisung (oder Nichtüberweisung) eines Einzelrichterfalls an die Kammer nach § 38b Abs. 2 VRG kein selbständig eröffneter Zwischenentscheid; vielmehr erfolgt die Festlegung (und Begründung) der diesbezüglichen gerichtsinternen Zuständigkeit – wie hier – erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Endentscheids.
1.3.3 Wie sich den nachstehenden Erwägungen entnehmen lässt, kommt dem vorliegenden Entscheid über den konkreten Einzelfall hinaus präjudizielle Bedeutung in Bezug auf die Ersatzfähigkeit von Kosten im Zusammenhang mit (sozialhilferechtlich angeordneten) Beschäftigungsprogrammen zu, indem er namentlich mit einer (angeblichen) bisherigen Behördenpraxis bricht. Die Sache ist damit mit Blick auf deren Grundsätzlichkeit gemäss § 38b Abs. 2 VRG von der Kammer zu entscheiden.
2.
Nach § 44 Abs. 1 SHG ersetzt der Kanton der Wohngemeinde die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe an Ausländer, die noch nicht zehn Jahre ununterbrochen Wohnsitz im Kanton haben, soweit nicht der Heimatstaat ersatzpflichtig ist. Der Kostenersatz wird nach § 34 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV, LS 851.11) mit schriftlicher Anzeige des Hilfsfalls an die zuständige Behörde bzw. das kantonale Sozialamt (vgl. § 7a SHV) geltend gemacht (Abs. 1); vom Kanton zu übernehmende Kosten sind dem kantonalen Sozialamt halbjährlich in Rechnung zu stellen (Abs. 4). Das kantonale Sozialamt entscheidet über die Anerkennung der staatlichen Kostenersatzpflicht (§ 36 Abs. 1 SHV).
Nach § 14 Abs. 1 SHG hat, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Die Hilfe richtet sich nach den Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalls und den örtlichen Verhältnissen (§ 2 Abs. 1 SHG). Nach dem das ganze Sozialhilferecht beherrschenden Grundsatz der Subsidiarität gehen andere gesetzliche Leistungen sowie Leistungen Dritter und sozialer Institutionen den Leistungen der Sozialhilfe vor (vgl. § 2 Abs. 2 SHG; VGr, 8. Januar 2014, VB.2013.00498, E. 2 mit weiteren Hinweisen).
Nach § 3a Abs. 1 SHG fördern Kanton und Gemeinden die Eingliederung der Hilfesuchenden in die Gesellschaft und die Arbeitswelt. Die Gemeinden ermöglichen den Hilfesuchenden unter anderem die Teilnahme an Beschäftigungsmassnahmen, sofern es im Einzelfall erforderlich ist und kein Anspruch auf andere gesetzliche Eingliederungsmassnahmen besteht (§ 3a Abs. 2 SHG).
Zwischen den Parteien ist strittig, inwieweit der Lohn (mitsamt Lohnnebenkosten), welcher einem Hilfesuchenden im Rahmen eines (von der Sozialhilfe angeordneten) Beschäftigungsprogramms ausgerichtet und der Trägerschaft des Arbeitsprogramms seitens der Sozialhilfe vergütet wird, als wirtschaftliche Hilfe im Sinn von § 44 Abs. 1 SHG der Weiterverrechnung durch den Kanton unterliegt.
3.
3.1 Das vorliegend besuchte Arbeitsprogramm richtet sich an Erwerbslose ohne Tagesstruktur, worunter Sozialhilfeberechtigte, die wegen Suchtproblemen, körperlichen oder psychischen Beeinträchtigungen nur eingeschränkt arbeitsfähig oder aus anderen Gründen nur schwer in den ersten Arbeitsmarkt vermittelbar sind. Die Teilnehmenden sollen durch ihren begleiteten Arbeitseinsatz in vornehmlich handwerklichen Bereichen einen Beitrag zu ihrer sozialen und beruflichen Integration leisten und einen Teil ihres Existenzbedarfs selbst verdienen. Voraussetzung ist unter anderem eine Kostengutsprache der zuständigen Gemeinde. Abgesehen von den Anmelde-, Tages- und Monatspauschalen der Beitragsgemeinden (Fr. 150.-, 100.- bzw. 250.-) haben diese für die seitens der Trägerschaft des Arbeitsprogramms an die Teilnehmenden zu entrichtenden Taglöhne und Sozialversicherungsbeiträge aufzukommen. Von den genannten Kostenfaktoren, welche sich vorliegend im (streitgegenständlichen) ersten Halbjahr 2015 auf insgesamt Fr. 6'199.- beliefen, ist einzig hinsichtlich der Nettolohnkosten und Sozialabgaben (28 Taglöhne à Fr. 60.- zuzüglich Sozialabgaben von Fr. 10.75 pro Tag, insgesamt Fr. 1'981.-) streitig, ob es sich dabei um ersatzpflichtige wirtschaftliche Hilfe handle. Dass der vorliegend betroffene Sozialhilfeempfänger zur Zielgruppe der an diesem Arbeitsprogramm Teilnehmenden gehört und dessen Anmeldung zur Teilnahme durch die Beschwerdeführerin insofern berechtigterweise erfolgte, wird seitens des Beschwerdegegners nicht in Abrede gestellt.
3.2 Gegenstand der Ersatzpflicht nach § 44 SHG ist nach dem Wortlaut der Bestimmung die von der Wohngemeinde geleistete wirtschaftliche Hilfe. Kostenfaktoren aus anderen der kommunalen Fürsorgebehörde obliegenden Aufgaben nach § 7 SHG, worunter die persönliche Hilfe oder der aus den ihr obliegenden Aufgaben resultierende Verwaltungsaufwand fallen, sind – selbst wenn sie der unterstützten ausländischen Person individuell zurechenbar wären – nicht ersatzpflichtig bzw. nach dem Grundsatz von § 41 SHG von der Gemeinde selbst zu tragen. Die wirtschaftliche Hilfe wird nach Massgabe der §§ 14 ff. SHG sowie der §§ 16 ff. SHV gewährt. Sie soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG). Grundlage für die Bemessung bilden nach § 17 SHV die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) vom April 2005 (4. überarbeitete Ausgabe) in der ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung. Sowohl das Sozialhilfegesetz als auch die SKOS-Richtlinien beruhen auf einem subjektbezogenen Ansatz und tragen mithin den persönlichen und örtlichen Verhältnissen des Einzelfalls Rechnung (VGr, 27. März 2019, VB.2018.00394, E. 3.3).
Bei Einsatz- und Beschäftigungsprogrammen der infrage stehenden Art handelt es sich um sogenannte Massnahmen zur sozialen und beruflichen Integration (Kap. D der SKOS-Richtlinien). Diese können grundsätzlich auf zwei Arten finanziert werden (Kap. D.5, auch zum Folgenden): Bei der Subjektfinanzierung werden die Kosten, die bei einer Integrationsmassnahme entstehen, von der zuständigen Sozialhilfebehörde zulasten des individuellen Unterstützungskontos übernommen. Bei der Objektfinanzierung erhält der Träger Subventionen, die aufgrund eines Leistungsauftrags festgelegt werden. Auch Mischvarianten zwischen Objekt- und Subjektfinanzierung sind denkbar. Den SKOS-Richtlinien lässt sich nicht unmittelbar entnehmen, ob und inwieweit es sich bei Subjekt- bzw. Objektfinanzierungen, für welche die Sozialhilfe und kein anderer Leistungserbringer (Arbeitslosenversicherung, Invalidenversicherung oder Berufsberatung) aufkommt, um wirtschaftliche Hilfe oder allenfalls eine andere, unter Umständen auch eigene Leistungskategorie der Sozialhilfe handelt. So nimmt auch das zürcherische Sozialhilfegesetz zwar die Gemeinden in die Pflicht, den Hilfesuchenden zur Förderung ihrer Eingliederung die Teilnahme an geeigneten Bildungs- oder Beschäftigungsmassnahmen zu ermöglichen (§ 3a Abs. 2 SHG), ohne aber diese Art von Unterstützung beispielsweise beim Leistungsumfang oder den Leistungsformen der wirtschaftlichen Hilfe (§§ 15 f. SHG) ausdrücklich vorzusehen. Der regierungsrätlichen Weisung zur Änderung des SHG vom 19. März 2007 (OS 62, 267), mit welcher Novelle unter anderem die Massnahmen der beruflichen und sozialen Integration im Gesetz verankert wurden (insbesondere §§ 3a–3c SHG), lässt sich zu den Kostenfolgen entsprechender Eingliederungsmassnahmen entnehmen, dass diesbezüglich die bereits geltenden Grundsätze zum Tragen kommen sollten (ABl 2006, 1102 ff., 1109, auch zum Folgenden). Danach gelten subjektbezogene im Gegensatz zu objektbezogenen Programmkosten als nach §§ 41 ff. SHG und § 34 SHV weiterverrechenbare Sozialhilfeleistungen. Es stellt sich mithin die Frage, ob es sich bei den Vergütungen der Sozialhilfebehörde an den Veranstalter des Beschäftigungsprogramms, mit welchen der von Letzterem an den am Programm teilnehmenden Sozialhilfeberechtigten auszurichtende Lohn (mitsamt den darauf entfallenden Sozialversicherungsbeiträgen) gedeckt werden, um subjektbezogene Programmkosten im erwähnten Sinn handelt.
3.3 Zur Beantwortung dieser Frage greifen die Ausgangsverfügung und der Rekursentscheid auf eine Rechtsprechung zurück, welche im Kontext der Weiterverrechnung von Unterstützungskosten im Verhältnis zwischen Wohnsitz- und Heimatkanton in Anwendung des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG, SR 851.1) ergangen ist (Beschwerdeentscheide des EJPD, 31. Januar 2005, C2-0220557 und 1. Dezember 2005, C2-0220906 [beide Entscheide auch abrufbar über das Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, August 2012, www.sozialhilfe.zh.ch, unter Kap. 18.1.02] sowie VGr, 8. April 2008, VB.2008.00061, E. 5). Gemäss Art. 3 Abs. 1 ZUG sind Unterstützungen im Sinn jenes Gesetzes Geld- und Naturalleistungen eines Gemeinwesens, die nach kantonalem Recht an Bedürftige ausgerichtet werden und nach den Bedürfnissen berechnet werden. Nicht als (weiterverrechenbare) Unterstützung gelten demgegenüber Sozialleistungen, auf die ein Rechtsanspruch besteht und deren Betrag nicht nach behördlichem Ermessen festgesetzt, sondern nach Vorschriften berechnet wird (Art. 3 Abs. 2 lit. a ZUG). Lohnzahlungen, die im Rahmen von Integrations- oder Beschäftigungsprogrammen an Teilnehmerinnen und Teilnehmer ausgerichtet werden und die darauf abzielen, die Bedürftigkeit zu mindern oder zu verhindern, gelten dabei nicht als Unterstützung, sondern als nicht weiterverrechenbare Leistungen im Sinn von Art. 3 Abs. 2 lit. a ZUG, wenn sie nicht nach den individuellen Bedürfnissen im Einzelfall berechnet, sondern als Entgelt für Arbeitsleistungen ausgerichtet werden (EJPD, 31. Januar 2005, C2-0220557, E. 12 f., auch zum Folgenden). Dabei mass das EJPD dem gewählten Finanzierungsmodell erhebliche Bedeutung zu: Hätten sich die Beteiligten darauf geeinigt, dem Bedürftigen im Rahmen des Beschäftigungsprogramms keinen Lohn auszurichten, sondern ihn weiterhin mit Sozialhilfe zu unterstützen, wären die diesbezüglichen Vergütungen als Unterstützungen zu betrachten gewesen (E. 13.2; so entschieden auch im erwähnten VGr, 8. April 2008, VB.2008.00061, E. 5.3 f.). Demgegenüber werde ein auf der Grundlage eines Arbeitsvertrags zwischen dem Veranstalter des Beschäftigungsprogramms und dem Teilnehmer vereinbarter Lohn ausserhalb des Verhältnisses mit der Fürsorgebehörde direkt ausgerichtet. Es lägen Leistungen vor, die sich nach (arbeits-)vertraglicher Vereinbarung und nicht nach behördlichem Ermessen bestimmten und sich insofern nicht unter den Begriff der Unterstützung subsumieren liessen. Daran ändere auch nichts, dass es sich beim infrage stehenden Lohn um einen sogenannten Soziallohn gehandelt habe, welcher sich naturgemäss bis zu einem gewissen Grad an den Bedürfnissen der am Beschäftigungsgrad teilnehmenden Person orientiere. Immerhin lag der ausgerichtete Lohn in jenem Fall auch über den Unterstützungen, die dem Betreffenden gemäss SKOS-Richtlinien zu entrichten gewesen wären. Die Tatbestände der Ersatzpflicht der Heimatkantone seien generell einschränkend auszulegen und das Ziel, Integrationsmassnahmen als Unterstützungsleistungen im Sinn des ZUG weiterzuverrechnen, sei auf anderem Weg, beispielsweise mittels Revision des ZUG, zu erreichen (EJPD, 31. Januar 2005, C2-0220557, E. 13.3). In ähnlicher Weise argumentierte das EJPD im zweitgenannten Entscheid (EJPD,
3.4 Beim Unterstützungsbegriff gemäss Art. 3 ZUG handelt es sich um einen bundesrechtlichen Begriff, welcher für den Kostenersatz im interkantonalen Verhältnis abschliessend Geltung beansprucht. Demgegenüber muss sich die Ersatzpflicht des Kantons gegenüber den Gemeinden nach § 44 Abs. 1 SHG nicht zwingend nach denselben Abgrenzungskriterien richten. Der im Sozialhilfe-Behördenhandbuch (Kap. 18.1.02, Ziff. 1 letzter Abs., 6. April 2016) vertretene Standpunkt, wonach der bundesrechtliche Begriff der Unterstützungsleistung auch im innerkantonalen Bereich und namentlich bei der Weiterverrechnung nach § 44 SHG gelte, lässt sich jedenfalls nicht aus der derogatorischen Kraft des Bundesrechts herleiten, weil die (innerkantonale) Kostentragung im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden gar nicht zum Regelungsgegenstand des ZUG gehört (vgl. Art. 29 Abs. 2 ZUG). Vielmehr knüpft § 44 Abs. 1 SHG an den kantonalen Begriff der wirtschaftlichen Hilfe an, ohne einen erkennbaren Bezug zum Bundesrecht herzustellen (vgl. demgegenüber etwa § 44 Abs. 2 und 3 SHG). Entsprechend ist er auch primär in jenem Kontext auszulegen, wobei es überdies der Entstehungsgeschichte der Ersatzpflicht des Kantons gegenüber den Gemeinden Rechnung zu tragen gilt. Mit dem Sozialhilfegesetz von 1981 wurde es im Kanton Zürich neu den Gemeinden angetragen, für die wirtschaftliche Hilfe an Ausländerinnen und Ausländer aufzukommen, welche mehr als zehn Jahre ununterbrochen im Kanton Wohnsitz haben. Umgekehrt sollte aber der Kanton den Wohngemeinden die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe ersetzen, welche den Gemeinden im Zusammenhang mit der Unterstützung von ausländischen Personen mit kürzerer Aufenthaltsdauer entstanden (Weisung zum SHG, ABl 1979 S. 1137 ff., 1164). Aus dieser Optik spricht einiges dafür, dass eine solche Schadloshaltung der Gemeinden auch dann zum Tragen kommen sollte, wenn eine Gemeinde Hilfesuchende aus dem genannten ausländischen Personenkreis eine im Sinn von § 3a Abs. 2 SHG im Einzelfall als erforderlich erkannte Teilnahme an einem entsprechend gelagerten Beschäftigungsprogramm ermöglicht. Durch § 3a SHG wurde der Sozialhilfe nämlich angetragen, unabhängig von der Existenzsicherung die Eingliederung von Hilfesuchenden in die Gesellschaft bzw. deren Teilnahme und Teilhabe am wirtschaftlichen und sozialen Leben der Gemeinschaft – soweit im Einzelfall geboten – zu unterstützen (Weisung zur betreffenden Änderung, ABl 2006 S. 1102 ff., 1109). Es vermöchte daher nicht einzuleuchten, wenn sich die Ersatzpflicht des Kantons trotz dieser (aufgrund nachträglicher Gesetzesänderung) hinzugetretenen Verpflichtung der kommunalen Sozialhilfe bloss auf die wirtschaftliche Hilfe im herkömmlichen Sinn beschränken würde und die Gemeinden für sozialhilferechtlich gebotene Massnahmen der sozialen und beruflichen Integration zu namhaften Teilen selber aufkommen müssten. Insofern ist angezeigt, dass der Kanton umfassend Ersatz leistet für auf dem Weg einer Subjektfinanzierung durch die Sozialhilfe getragene Kosten eines derartigen Beschäftigungsprogramms.
3.5 Dies muss grundsätzlich auch dann gelten, wenn der teilnehmenden unterstützten Person im Rahmen des Programms im Sinn eines gewissen Anreizes ein von der Sozialhilfe gegenüber dem Veranstalter vor- oder rückzufinanzierender Sozial- oder Teillohn ausgerichtet wird, dieser jedoch jenen Betrag nicht massgeblich übersteigt, welche der hilfesuchenden Person im Rahmen herkömmlicher wirtschaftlicher Hilfe nach üblicher Bedarfsberechnung unterstützungsweise zugesprochen würde, sodass der Lohn im Wesentlichen als reines Surrogat für die im selben Umfang entfallene oder reduzierte wirtschaftliche Hilfe erscheint. Die Verneinung einer diesbezüglichen Ersatzpflicht bärge die Gefahr von Fehlanreizen: Würden die Gemeinden auf eine Integrationsunterstützung durch ein Beschäftigungsprogramm der vorliegenden Art verzichten und die unterstützte Person keinen Lohn aus einem solchen Programm erzielen, würde sich der über die herkömmliche wirtschaftliche Hilfe zu finanzierende Bedarf entsprechend erhöhen, wobei diese Mehrkosten durch den Kanton im Rahmen von § 44 SHG ohne Weiteres ersetzt würden; bei fehlender Ersatzpflicht wäre es insofern nicht im Interesse der Gemeinden, die Teilnahme an solchen Beschäftigungsprogrammen zu ermöglichen, was den mit § 3a SHG verfolgten Intentionen des Gesetzgebers zuwiderliefe. Dass die Gemeinden bei zu bejahender Ersatzpflicht Sozialhilfeempfängerinnen und -empfänger leichtfertig an Beschäftigungsprogrammen teilnehmen lassen würden, ist schon deswegen nicht anzunehmen, weil sich eine solche Teilnahme nach § 3a Abs. 2 SHG im Einzelfall als (geeignet und) erforderlich erweisen muss, andernfalls der Kanton diese Kosten nach § 44 Abs. 1 SHG auch nicht zu ersetzen hätte. Damit liegt das diesbezügliche Risiko bei den Gemeinden. Geht es um Beschäftigungsprogramme, welche zur Hauptsache auf Integration bedacht sind und die erbrachte und entlöhnte Arbeitsleistung einen blossen Nebenaspekt bildet, kommt dem Umstand, dass zwischen dem Programmveranstalter und dem -teilnehmer aus obligationen- und sozialversicherungsrechtlicher Optik ein Arbeitsverhältnis vorliegen mag (vgl. dazu etwa Anne Meier/Kurt Pärli, Sozialversicherungsrechtliche Fragen bei Beschäftigungsverhältnissen unter sozialhilferechtlichen Bedingungen, SZS 2018 S. 4 ff.), – was die Ersatzpflicht nach § 44 SHG anbetrifft – richtigerweise keine entscheidende Bedeutung zu. Das von der betreffenden Person erzielte Entgelt nimmt sich in diesen Fällen bei Lichte besehen nämlich weniger als Lohn denn als eine Honorierung der von ihr im Hinblick auf ihre soziale und/oder berufliche Integration im Rahmen des Programms erbrachten Leistung aus. In diesem Sinn sind – in Anlehnung an das in Kap. D.5 der SKOS-Richtlinien auch für den ZUG-Bereich Propagierte – Löhne inklusive darauf geschuldete Sozialversicherungsbeiträge bei Beschäftigungsprogrammen im genannten Sinn als der kantonalen Ersatzpflicht gemäss § 44 Abs. 1 SHG unterstehend zu betrachten. Eine Unterscheidung zwischen eigentlichen Teilnehmerbeiträgen (in casu in Form von Anmelde-, Tages- und Monatspauschalen) und Vergütungen für Nettolohn und Sozialabgaben ist nach dem Gesagten nicht angezeigt. Vielmehr sind die Kosten eines solchen Programms als Ganzes als (subjektfinanzierte) Teilnehmerbeiträge zu verstehen.
3.6 Im vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen für die von der Beschwerdeführerin verlangte Übernahme auch der Nettolohn- und Sozialversicherungsbeiträge durch den Beschwerdegegner erfüllt. Dies ergibt sich zunächst mit Blick auf die Ausrichtung des infrage stehenden (niederschwelligen) Beschäftigungsprogramms (oben 3.1), bei welchem die Integration nur eingeschränkt arbeitsfähiger oder schwer vermittelbarer Personen ohne Tagesstruktur im Rahmen begleiteter Arbeitseinsätze im Zentrum steht. Sodann beschränkte sich der Einsatz der unterstützten Person auf maximal drei Arbeitseinsätze pro Woche bei einem Taglohn von Fr. 60.-, wobei sich – nach unbestritten gebliebener Darstellung der Beschwerdeführerin – die Höhe der durch die Einsätze in besagtem Programm maximal generierbaren Taglöhne jener des monatlichen Grundbedarfs für den Lebensunterhalt des Betreffenden entspricht, weshalb sich der infrage stehende Soziallohn nicht als primär leistungsbezogen, sondern in erster Linie bedarfsabhängig ausgestaltet erweist. Zudem wurde der erzielte Soziallohn vollumfänglich den Sozialhilfeleistungen angerechnet und vom Bedarf abgezogen, womit ein eigentliches Surrogat im vorgenannten Sinn vorliegt. Da sowohl Taglohn als auch Sozialversicherungsbeiträge als Ausgaben zulasten des individuellen Unterstützungskontos ausgewiesen wurden, liegt schliesslich auch eine Subjektfinanzierung vor, wovon im Übrigen auch die Vorinstanz ausgeht.
3.7 Damit liegt in den streitgegenständlichen Nettolohnkosten sowie den Sozialversicherungsbeiträgen wirtschaftliche Hilfe im Sinn von § 44 Abs. 1 SHG vor, welche der Beschwerdeführerin seitens des Beschwerdegegners zu ersetzen ist.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sind die Ausgangsverfügung sowie der Rekursentscheid entsprechend aufzuheben. Der Beschwerdegegner ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für die mit Einzelfallrechnung vom 29. Oktober 2015 für das erste Halbjahr 2015 geltend gemachten Kosten im Unterstützungsfall C im beantragten Umfang – unter Einschluss der Nettolohnkosten und Sozialversicherungsbeiträge – Ersatz zu leisten.
5.
Die Beschwerdeführerin verlangt – wie schon im Rekursverfahren – die Zusprechung von Verzugszins von 5 % pro Jahr auf dem geschuldeten Betrag seit dem 1. Februar 2016. Die Pflicht zur Leistung von Verzugszinsen für öffentlich-rechtliche Forderungen gilt als allgemeiner Rechtsgrundsatz und besteht grundsätzlich auch ohne gesetzliche Grundlage (Tobias Jaag, VRG-Kommentar, § 29 N. 6). Nach § 29a Abs. 2 VRG setzt die Verzugszinspflicht bei öffentlich-rechtlichen Forderungen eine Mahnung voraus. Die Mahnung ist eine an den Schuldner gerichtete Erklärung des Gläubigers, die zum Ausdruck bringt, dass er die Leistung ohne Säumnis verlangt. Solches kann auch – wie vorliegend mit Rekurseingabe vom 11. Januar 2016 – durch (der Gegenpartei eröffnete) Rechtsmitteleingabe erfolgen. Entsprechend ist der Beschwerde auch insofern zu entsprechen. Anzumerken bleibt, dass sich die Verzugszinspflicht nicht auf den zugesprochenen Gesamtbetrag beziehen würde, sollte der Beschwerdegegner seiner Ersatzpflicht bereits im nicht streitigen Umfang (oben 1.3.1) nachgekommen sein.
6.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens, bei deren Festlegung es der erhöhten Komplexität der vorliegenden Streitsache Rechnung zu tragen gilt, dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Dieser hat die Beschwerdeführerin mit Blick auf die infrage stehenden schwierigen Rechtsfragen für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und die Verfügung des kantonalen Sozialamts vom
Dezember 2015 sowie Dispositiv-Ziff. I und III des Rekursentscheids der Sicherheitsdirektion vom 11. Juni 2018 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das erste Halbjahr 2015 aus dem Unterstützungsfall C Kostenersatz im Umgang von Fr. 14'009.70 zu leisten, zuzüglich Verzugszinsen von 5 % seit
Februar 2016.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 3'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren mit insgesamt Fr. 4'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu entschädigen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
Mitteilung an …