Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2018.00329
Urteil
des Einzelrichters
vom 10. Oktober 2018
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde B,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Lohn,
hat sich ergeben:
I.
A besuchte von 1981 bis 1984 eine Schule für Atem-, Sprech- und Stimmlehrer in Deutschland. Mit Verfügung der Schulpflege B vom 31. Juli 2017 wurde A von der Gemeinde B für das Schuljahr 2017/2018 bzw. vom 1. August 2017 befristet bis zum 31. Juli 2018 als Logopädin mit einem Vollzeitpensum (28 Wochenlektionen) angestellt. Zur Besoldung wurde festgehalten, diese richte sich "nach dem kantonalen Lohnreglement nach Klasse 12.01 / Stufe 17 und beträgt Fr. 126'448.20 brutto pro Jahr bzw. Fr. 9'726.78 pro Monat (90% des Jahresgrundlohnes aufgrund fehlender EDK Anerkennung)". Auf Einsprache von A hin bestätigte die Schulpflege B die Lohnfestsetzung mit Verfügung vom 3. Oktober 2017.
II.
A rekurrierte am 2./3. November 2017 an den Bezirksrat C und verlangte, es sei ihr rückwirkend ab 31. Juli 2017 "der volle Lohn (100%) ohne Reduktion gemäss kantonalem Lohnreglement nach Klasse 12.01/Stufe 17 zu gewähren". Mit Beschluss vom 26. April 2018 wies der Bezirksrat den Rekurs ab.
III.
A führte am 27./28. Mai 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei ihr rückwirkend ab 31. Juli 2017 der "volle Lohn (100%) ohne Reduktion gemäss kantonalem Lohnreglement nach Klasse 12.01/Stufe 17 zu gewähren". Die Gemeinde B verlangte mit Beschwerdeantwort vom 12./13. Juni 2018 die Abweisung des Rechtsmittels unter Entschädigungsfolge. Der Bezirksrat C schloss mit Vernehmlassung vom 25. Juni 2018 auf Abweisung der Beschwerde.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa in personalrechtlichen Angelegenheiten nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3 Strittig ist vorliegend die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene Reduktion eines (hypothetischen) Einsatzlohnes um 10 % aufgrund dessen, dass die Beschwerdeführerin über keinen von der Eidgenössischen Konferenz der Erziehungsdirektoren (EDK) anerkannten einschlägigen Bildungsabschluss verfüge. Der von der Beschwerdegegnerin festgesetzte Jahresbruttolohn von Fr. 126'448.20 entspricht einem nicht reduzierten Jahresbruttolohn von Fr. 140'498.00. Die streitige Lohndifferenz beträgt demnach Fr. 14'049.80 pro Jahr bzw. Fr. 1'170.80 pro Monat. Das Arbeitsverhältnis zwischen den Parteien begann am 1. August 2017 und endete infolge Kündigung durch die Beschwerdeführerin am 22. Dezember 2017. Der Streitwert beläuft sich somit auf rund Fr. 5'500.-. Damit und weil der Angelegenheit auch keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, fällt jene in die Zuständigkeit des Einzelrichters (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 e contrario VRG).
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin war Angestellte der Beschwerdegegnerin. Sie war als Logopädin tätig und unterrichtete somit keine im Lehrplan vorgesehenen Fächer. Daher unterstand sie nach § 1 Abs. 1 Satz 1 e contrario des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31) diesem Gesetz grundsätzlich nicht. Vielmehr ist das von der Beschwerdegegnerin erlassene kommunale Personalrecht massgeblich.
2.2 Nach der Personalverordnung der Gemeinde B gilt für das durch die Gemeinde entlöhnte kommunale Lehrpersonal der Volksschule "das kantonale Lehrerpersonalgesetz"; enthält das Lehrerpersonalgesetz keine Regelung, richtet sich das Arbeitsverhältnis nach den Bestimmungen der kommunalen Personalverordnung. Mit der Vorinstanz ist anzunehmen, dass sich der Verweis in der kommunalen Personalverordnung über den Wortlaut hinaus nicht nur auf das Lehrpersonalgesetz, sondern auch auf die Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 (LPVO, LS 412.311). Die genannten kantonalen Erlasse sind mithin – als kommunales Recht – anwendbar.
3.
3.1 Die Beschwerdegegnerin begründet die umstrittene Lohnfestsetzung wie folgt: Logopädinnen und Logopäden würden zwar kommunal angestellt, unterstünden aber den Ausbildungsvorschriften des Kantons. Nach der einschlägigen Bestimmung des § 29 Abs. 3 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 (VSM, LS 412.103) müssten wie die Beschwerdeführerin in der Sonderpädagogik tätige Fachpersonen für ihre Tätigkeit über eine von der EDK anerkannte Ausbildung verfügen. Die Beschwerdeführerin verfüge nicht über einen solchen Ausbildungsabschluss in Logopädie. In sinngemässer Anwendung der kantonalen Regelungen für die Entlöhnung von Vikarinnen und Vikaren ohne Lehrdiplom (§ 31 Abs. 4 LPVO) werde der befristet angestellten Beschwerdeführerin der Lohn zu 90 % ausgerichtet; sie (die Beschwerdegegnerin) habe sich bei der Lohnfestsetzung auch auf § 16a LPVO gestützt, welche Bestimmung dieselben Grundsätze für die Entlöhnung von Lehrpersonen ohne Lehrdiplom statuiere.
3.2 Nach § 31 Abs. 4 Satz 4 LPVO erhalten Vikarinnen und Vikare ohne Lehrdiplom für die Volksschule den monatlichen Lohn zu 100 % mit Lehrdiplom für die Sekundarstufe II (lit. a), zu 90 % nach Abschluss des Basisstudiums als Volksschullehrperson oder in besonderen Ausbildungen gemäss § 18 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule (lit. b) und zu 80 % in den übrigen Fällen (lit. c); § 16a LPVO statuiert eine inhaltlich gleiche Differenzierung für längstens ein Jahr angestellte Lehrpersonen, welche nicht über die Zulassung zum Schuldienst verfügen (§ 7 Abs. 4 LPG).
3.3
3.3.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, sie verfüge "per Entscheid der Rekurskommission der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EKD) vom 11. April 2017 über eine gesamtschweizerische Anerkennung ihres deutschen Bildungsabschlusses als Äquivalent zu einem schweizerischen Hochschuldiplom in Logopädie sobald die Ausgleichsmassnahmen erfolgreich absolviert sind". In den Akten liegen Auszüge eines Rückweisungsentscheids der Rekurskommission der EDK vom 7. Februar 2017 sowie einer im Anschluss erlassenen Verfügung der EDK vom 11. April 2017. Gemäss der Verfügung vom 11. April 2017 erfolgt eine Anerkennung des deutschen Ausbildungsabschlusses der Beschwerdeführerin in Logopädie unter der Bedingung, dass die festgestellten Defizite im Ausbildungsinhalt im Rahmen von 45 ECTS-Kreditpunkten umfassenden Ausgleichsmassnahmen kompensiert werden. In einer E-Mail an die Beschwerdegegnerin vom 31. Juli 2017 weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass es gegen den Entscheid der EDK vom 11. April 2017 "betr. der Hoehe der ECTS Punktzahl" ein Rekursverfahren gebe; die Ausgleichsmassnahmen würden frühestens im Schuljahr 2018/2019 starten. Die Beschwerdeführerin verfügte nach dem Gesagten während ihrer Anstellung bei der Beschwerdegegnerin nichtüber einen anerkannten Ausbildungsabschluss im Sinn des § 29 Abs. 3 VSM für ihre Tätigkeit als Logopädin. Dass die von ihr zu absolvierenden Ausgleichsmassnahmen weder zum Erwerb eines neuen Bildungstitels noch zu einer Veränderung ihrer "Berufsbezeichnung" führen oder sie eine langjährige Berufserfahrung aufweisen mag, ändert daran nichts.
3.3.2 Die Beschwerdeführerin wendet weiter ein, die kantonalen Bestimmungen, auf welche die Beschwerdegegnerin ihre Lohnfestsetzung stütze, seien nicht einschlägig und deren Anwendung willkürlich, weshalb die Lohnreduktion durch § 16a lit. b LPVO in Verbindung mit § 7 Abs. 4 LPG nicht gerechtfertigt werden könne.
Vorliegend wurde die Beschwerdeführerin aufgrund des fehlenden anerkannten Ausbildungsabschlusses befristet für das Schuljahr 2017/2018 angestellt (vgl. § 29 Abs. 7 VSM sowie 7 Abs. 4 LPG). Dass die Beschwerdegegnerin bei der Festsetzung ihres Lohnes die kantonale Regelung für Vikarinnen und Vikare ohne das grundsätzlich erforderliche Lehrdiplom (§ 31 Abs. 4 LPVO) berücksichtigte, erscheint daher sachgerecht und ist jedenfalls nicht rechtsverletzend. Ebenso wenig ist der Rückgriff der Beschwerdegegnerin auf § 16a LPVO grundsätzlich zu beanstanden; diese Bestimmung regelt die Entlöhnung von Lehrpersonen ohne Lehrdiplom für die Volksschule, welche gestützt auf § 7 Abs. 4 LPG befristet angestellt werden.
3.3.3 Die Beschwerdeführerin macht sodann sinngemäss geltend, es müsse ihr angesichts ihrer in Deutschland abgeschlossenen Ausbildung und ihrer langjährigen Berufserfahrung (wohl in Analogie zu § 31 Abs. 4 Satz 4 lit. a bzw. § 16a lit. a LPVO) der volle Lohn ausgerichtet werden. Dem kann nicht gefolgt werden. Die Beschwerdeführerin hat an der in Deutschland besuchten Schule für Atem-, Sprech- und Stimmlehrer keinen Ausbildungstitel im Sinn des § 29 Abs. 3 VSM erworben (oben 3.2). Dass sie über ein Lehrdiplom der Sekundarstufe II oder einen vergleichbaren Ausbildungsabschluss verfüge, macht sie nicht geltend, und es finden sich in den Akten auch keine diesbezüglichen Hinweise. Die Berufserfahrung der Beschwerdeführerin schliesslich vermag den formalen Bildungsabschluss wie bereits erwähnt (oben 3.2) nicht zu ersetzen.
3.3.4 Schliesslich bringt die Beschwerdeführerin gegen die analoge Anwendung des § 31 Abs. 4 Satz 4 lit. b bzw. § 16a lit. b LPVO vor, das Basisstudium gelte gemäss § 8 Abs. 1 des Reglements über die Prüfungen an der Pädagogischen Hochschule Zürich vom 27. Oktober 2009 (LS 414.414; nachfolgend PHZH-Reglement) bereits nach dem zweiten Semester als abgeschlossen; sie sei aber nicht mit einer Lehrperson gleichzustellen, welche lediglich zwei Semester absolviert habe. Auch damit vermag die Beschwerdeführerin nicht durchzudringen, weil die Lohnreduktion (gegenüber zum Schuldienst zugelassenen Personen) nicht durch die mangelnde Berufserfahrung oder den Fortschritt im Diplomstudium, sondern durch den (noch) nicht erfolgten Abschluss einer anerkannten Ausbildung begründet ist. Dass § 8 Abs. 1 PHZH-Reglement (für den Vollzeitstudiengang) einen Abschluss des Basisstudiums nach zwei Semestern vorsieht und entsprechend (auch) Personen, welche noch ziemlich am Anfang ihrer Berufsausbildung stehen und über weniger Berufserfahrung als die Beschwerdeführerin verfügen, nach § 31 Abs. 4 Satz 4 lit. b bzw. § 16a lit. b LPVO entlöhnt werden, führt deshalb auch nicht zu einer unzulässigen Ungleichbehandlung der Beschwerdeführerin bzw. zu einem Verstoss gegen das Differenzierungsgebot. Vielmehr führte die von ihr anbegehrte Lohnerhöhung bzw. Gleichstellung mit ausgebildeten Logopädinnen und Logopäden dazu, dass sie – ohne ersichtlichen Grund – gleich wie eine (Fach-)Lehrperson mit anerkannter Ausbildung behandelt und damit gegenüber anderen an der Schule ohne den erforderlichen Ausbildungsabschluss Tätigen bevorzugt würde.
Anzumerken bleibt, dass keine Hinweise dafür vorliegen, dass die Berufserfahrung der Beschwerdeführerin im Rahmen der Lohneinstufung nicht rechtsgenügend berücksichtigt worden sei. Solches bringt die Beschwerdeführerin auch nicht vor; vielmehr räumt sie ein, dass (unter anderem) die Berufserfahrung im Rahmen der Lohneinstufung berücksichtigt werde.
3.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Lohnfestsetzung der Beschwerdegegnerin nicht rechtsverletzend erfolgte.
4.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
5.
Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Eine Parteientschädigung ist der unterliegenden Beschwerdeführerin nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Zu prüfen bleibt, ob der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zuzusprechen ist:
Nach § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Gemeinwesen haben in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.]. Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51 mit weiteren Hinweisen). Das vorliegende Verfahren weist weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten auf; auch sind die gestellten Begehren als nicht offensichtlich unbegründet zu beurteilen. Folglich ist (auch) der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zuzusprechen.
6.
Der Streitwert beträgt weniger als Fr 15'000.-. Entsprechend wäre die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung stellte (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 550.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 650.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
Mitteilung an …