Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2018.00265
Urteil
der 4. Kammer
vom 5. September 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde C,
vertreten durch die Schulpflege C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Überführungsverfügung,
hat sich ergeben:
I.
A (geboren 1955) ist mit einem vollen Pensum als Primarlehrer in C angestellt, wobei er seit dem Schuljahr 2011/2012 altersbedingt bei gleichem Lohn zwei Lektionen weniger unterrichtete. Im Rahmen seiner Lehrtätigkeit unterrichtete er zudem drei zusätzliche Lektionen, für die er separat entlöhnt wurde; die Anstellung für diese Mehrlektionen war jeweils für ein Schuljahr befristet, zuletzt bis zum 31. Juli 2017.
Weil das Pensum von Lehrpersonen aufgrund einer per
II.
Mit Rekurs vom 3. Oktober 2017 liess A der Bildungsdirektion im Wesentlichen beantragen, unter Entschädigungsfolge sei er ab dem 1. August 2017 mit einem Beschäftigungsgrad von 113 % anzustellen, eventualiter ihm für die zuvor erteilten drei Mehrlektionen bis zum 13. Juli 2018 Lohn zu bezahlen, subeventualiter ihm eine Abfindung im Umfang der Differenz zwischen bisherigem und neuem Beschäftigungsgrad für 15 Monatslöhne zu gewähren, subsubeventualiter die Angelegenheit an die Schulpflege C zurückzuweisen. Mit Beschluss vom 26. März 2018 trat die Bildungsdirektion auf die Begehren betreffend Weiterausrichtung des Lohns sowie Abfindung nicht ein, überwies diese an den Bezirksrat D (Dispositiv-Ziff. II) und wies den Rekurs in Dispositiv-Ziff. I im Übrigen ab.
III.
A liess am 30. April 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge "inkl. MWSt" sei der Rekursentscheid aufzuheben und sein Beschäftigungsgrad in Abänderung der Verfügung vom 18. August 2017 auf 113 % festzusetzen. Die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 29. Mai 2018 und die Schulpflege C mit Beschwerdeantwort vom 1./4. Juni 2018 schlossen je auf Abweisung des Rechtsmittels.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen einer Schulpflege betreffend personalrechtliche Ansprüche einer Primarlehrperson nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) und § 10 LPG zuständig.
1.2 Der Beschwerdeführer will ab dem 1. August 2017 zu einem höheren Beschäftigungsgrad angestellt sein. In solchen Fällen gelten als Streitwert die strittigen Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (VGr, 2. Dezember 2015, VB.2015.00105, E. 1.2, und 5. März 2014, VB.2013.00792, E. 1.2). Hier hätte das Anstellungsverhältnis bei Beschwerdeerhebung frühestens per 31. Juli 2019 gekündigt werden können (vgl. § 8 Abs. 2 lit. a LPG). Der Streitwert entspricht damit der Lohndifferenz für 24 Monate. Da der Lohn des Beschwerdeführers auf Lohnstufe 22 von Kategorie III platziert ist, ergibt dies einen Betrag von gut Fr. 36'000.-.
2.
Der Beschwerdeführer verlangt die vollständige Aufhebung des Rekursentscheids, womit auch die teilweise Überweisung an den Bezirksrat D angefochten ist. Die Vorinstanz verneint ihre Zuständigkeit, soweit es um die dem Beschwerdeführer bisher gewährten Mehrlektionen gehe, weil es sich dabei um eine "kommunale Anstellung" handle. Dem lässt sich nicht folgen. Dem Lehrpersonalgesetz unterstehen alle an der Volksschule tätigen Lehrpersonen, die im Lehrplan vorgesehene Fächer unterrichten (§ 1 Abs. 1 Satz 1 LPG). Der Beschwerdeführer hielt bei den Mehrlektionen Klassenunterricht und unterrichtete somit im Lehrplan vorgesehene Fächer. Demnach fallen auch die Mehrlektionen in den Anwendungsbereich des Lehrpersonalgesetzes, weshalb die Bildungsdirektion nach § 10 LPG auch in diesem Punkt zuständige Rekursinstanz ist. Dispositiv-Ziff. 1, soweit damit auf den Rekurs nicht eingetreten wurde, sowie Dispositiv-Ziff. 2 im Rekursentscheid sind deshalb aufzuheben.
Kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, eine Vorinstanz sei auf ein Begehren zu Unrecht nicht eingetreten, weist es die Angelegenheit in der Regel zurück; es kann stattdessen aber auch selber in der Sache entscheiden (§ 63 Abs. 1 und § 64 Abs. 1 e contrario VRG; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 63 N. 18, § 64 N. 7). Hier rechtfertigt sich nur schon aus prozessökonomischen Gründen, einen reformatorischen Entscheid zu fällen.
3.
3.1 Mit der angefochtenen Verfügung wurde der Beschwerdeführer ab dem 1. August 2017 mit einem Pensum von 100 % bei einer Nettojahresarbeitszeit von 1'848 Stunden angestellt. Damit wurde die Anstellung des Beschwerdeführers an den auf diesen Zeitpunkt in Kraft getretenen neuen Berufsauftrag für Lehrpersonen angepasst, gemäss dem sich das Pensum von Lehrpersonen nicht mehr allein aufgrund der Anzahl unterrichteter Lektionen bestimmt, sondern aufgrund der anrechenbaren Stunden für die verschiedenen Tätigkeitsbereiche (§ 18 ff. LPG, §§ 9 ff. LPVO; vgl. hierzu auch ABl 2011, 3764 ff.; ABl 2015-27-03), was auch zur Folge hatte, dass die dem Beschwerdeführer bisher altersbedingt gewährte Reduktion der Pflichtlektionenzahl um zwei Wochenlektionen (vgl. a§ 9 LPVO [OS 61, 248]) durch einen höheren Ferienanspruch abgelöst wurde (§ 13 Abs. 3 LPVO in Verbindung mit § 79 Abs. 1 lit. d der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [LS 177.111]). Am Pensum des Beschwerdeführers von 100 % änderte sich dadurch jedoch nichts.
3.2 Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, Anspruch auf eine Anstellung mit einem Pensum von 113 % zu haben. Er begründet dies im Wesentlichen damit, bis zum Ende des Schuljahrs 2016/2017 habe er neben seinem vollen Pensum drei weitere Wochenlektionen unterrichtet, für die er zusätzlich entschädigt worden sei; er habe Anspruch darauf, dieses zusätzliche Pensum weiterhin beibehalten zu können.
Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer bis Ende Juli 2017 – zuletzt drei – zusätzliche Lektionen unterrichtete. Entgegen seiner Darstellung war diese zusätzliche Anstellung indes stets auf ein Schuljahr befristet. Zuletzt hielt die Schulpflege mit Schreiben vom 3. März 2016 fest: "Die Bewilligungen gelten nur für ein Jahr und sie sind als absolute Ausnahme zu betrachten. Ab Schuljahr 2017/18 (Einführung des neu definierten Berufsauftrags) wird ein Beschäftigungsrad von mehr als 100 % nicht mehr möglich sein."
Gemäss dem per 1. August 2017 aufgehobenen a§ 11 Abs. 1 Satz 1 LPVO (OS 61, 248) galten Lektionen, die über ein Vollpensum hinaus geleistet werden, als Mehrlektionen; ein Anspruch auf Erteilung solcher Mehrlektionen bestand nicht. Per 1. August 2017 ist die Möglichkeit, zusätzlich vergütete Mehrlektionen zu erteilen, weggefallen (vgl. auch ABl 2015-27-03, S. 38). Wohl kann eine Lehrperson ausnahmsweise zusätzliche Unterrichtslektionen übernehmen; ein daraus resultierender positiver Arbeitszeitsaldo ist in der Regel aber auf das nächste Schuljahr zu übertragen; eine Vergütung ist nur ausnahmsweise möglich (§ 11 und 12 Abs. 1 LPVO).
Die beantragte dauerhafte Anstellung des Beschwerdeführers zu einem Pensum von mehr als 100 % ist demnach gesetzlich nicht vorgesehen und damit unzulässig.
3.3 Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, er sei in seinem Vertrauen darauf zu schützen, dass er bis zu seinem Altersrücktritt Mehrlektionen leisten dürfe.
Der in Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliches Verhalten, sofern eine genügende Vertrauensgrundlage besteht, auf welche sie sich in guten Treuen verlassen durfte, sie im Vertrauen in die Richtigkeit des behördlichen Verhaltens Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteile nicht rückgängig gemacht werden können, und zudem das private Interesse am Vertrauensschutz das öffentliche Interesse an der objektiv richtigen Rechtsanwendung überwiegt (vgl. statt vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc. 2016, Rz. 627 ff.; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1970 ff.).
Hier fehlt es bereits an einer genügenden Vertrauensgrundlage. Die vom Beschwerdeführer unterrichteten Mehrlektionen waren stets auf ein Schuljahr befristet, und die Schulpflege teilte ihm mehr als ein Jahr vor Ablauf der letzten Befristung mit, dass eine weitere Verlängerung nicht mehr möglich sei. Der Beschwerdeführer konnte deshalb nicht damit rechnen, dass er weiterhin mit Mehrlektionen einen Zusatzverdienst erzielen könne. Im Übrigen führt er zwar private Investitionen ins Feld, die er im Vertrauen auf die Fortdauer des Zusatzverdiensts getätigt habe, legt aber nicht substanziiert dar, inwiefern er Dispositionen getroffen habe, die er ohne Nachteil nicht wieder rückgängig machen könne.
Da ohnehin kein Anspruch auf Mehrlektionen bestand, ist im Übrigen auch nicht zu beanstanden, dass diese Möglichkeit ohne eine Übergangsregelung abgeschafft wurde.
3.4 Eine andere Rechtslage ergäbe sich nur, wenn die Befristung nicht zulässig gewesen wäre und deshalb gestützt auf § 13 Abs. 2 Sätze 1 f. des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) von Gesetzes wegen eine Konversion in eine unbefristete Zusatzanstellung erfolgt wäre (vgl. hierzu VGr, 5. Juni 2018, VB.2018.00088, E. 4.4, und 14. Februar 2018, VB.2017.00737, E. 5.3). Hier geht es jedoch nicht um das Anstellungsverhältnis an sich (dieses ist beim Beschwerdeführer unbefristet), sondern nur um die Erteilung von Mehrlektionen über ein volles Pensum hinaus. Die angestellte Person verpflichtet sich dabei im Ergebnis, für eine bestimmte Dauer Überstunden zu leisten, die entschädigt werden. Auf solche Konstellationen findet § 13 Abs. 2 PG keine Anwendung. Zudem ist die Befristung nur schon mit Blick auf den Ausnahmecharakter einer solchen Vereinbarung sachlich begründet.
3.5 Da die Schulpflege die Zusatzanstellung des Beschwerdeführers zu Recht befristete und es sich entgegen seinen Vorbringen zu keinem Zeitpunkt um eine unbefristete Zusatzanstellung handelte, musste diese nicht gekündigt werden, sondern endete durch ihren Ablauf (§ 2 LPG in Verbindung mit § 16 lit. b PG). Entsprechend hat der Beschwerdeführer nach dem 31. Juli 2017 auch keinen Lohnanspruch aus dieser Zusatzanstellung. Endigt das Anstellungsverhältnis wegen Ablaufs einer Befristung, besteht sodann nach § 2 LPG in Verbindung mit § 26 Abs. 3 PG auch kein Anspruch auf eine Abfindung.
4.
Nach dem Gesagten sind Dispositiv-Ziff. 1 – soweit damit auf den Rekurs nicht eingetreten wurde – sowie Dispositiv-Ziff. 2 im Rekursentscheid aufzuheben. Das ändert indes nichts daran, dass der Beschwerdeführer im Ergebnis unterliegt und die Beschwerde deshalb im Sinn der Erwägungen abzuweisen ist.
Da die Bildungsdirektion die tatsächliche Überweisung des Verfahrens bereits vorgenommen hat, bevor der Rekursentscheid in Rechtskraft erwachsen ist, ist dem Bezirksrat von der Aufhebung der Überweisung durch Mitteilung des Dispositivs dieses Urteils Kenntnis zu geben.
5.
Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Dispositiv-Ziff. 1, soweit damit auf den Rekurs nicht eingetreten wird, und Dispositiv-Ziff. 2 in der Verfügung der Bildungsdirektion vom 26. März 2018 werden aufgehoben.
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 3'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
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