Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2018.00057
Urteil
der 4. Kammer
vom 23. Januar 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
2.C,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Kosten (Einsichtsgesuch nach IDG) ,
hat sich ergeben:
I.
Ausgelöst durch eine E-Mail von A vom 18. Februar 2015 führte der Bezirksrat B bis im April jenes Jahres ein aufsichtsrechtliches Verfahren betreffend C durch.
C ersuchte am 2. November 2016 um Einsicht in sämtliche einschlägige Korrespondenz von A an den Bezirksrat. Dieser beschloss am 16. gleichen Monats (ohne vorgängige Begrüssung von A), C nach Rechtskraft des Entscheids in kostenloser Kopie einzig die E-Mail von A vom 18. Februar 2015 zuzusenden. Am 5. Dezember 2016 wurde A der Beschluss ausgehändigt.
II.
A rekurrierte am 4. Januar 2017 und verlangte, unter Entschädigungsfolge zu Lasten von C sowie in Aufhebung des Beschlusses vom 16. November 2016 sei die Sache – wegen Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör – an den Bezirksrat B zurückzuweisen, eventualiter das Gesuch vom 2. nämlichen Monats (vollumfänglich) abzulehnen.
In den Rechtsmittelanworten verwies der Bezirksrat auf seinen Beschluss und fand, es spreche – falls nötig – nichts gegen ein Nachholen der Gehörsgewährung, während C auf Rekursabweisung unter Entschädigungsfolge zu Lasten von A schloss. A äusserte sich dazu nicht. Später allerdings benützte er die ihm eingeräumte Gelegenheit, den vom Bezirksrat missachteten Gehörsanspruch wahrzunehmen.
Mit Beschluss vom 6. Dezember 2017 wies der Regierungsrat den Rekurs ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'177.- A (Dispositiv-Ziff. II) und sprach in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung(en) zu. Dieser Beschluss wurde A nach dessen eigener Schilderung am 12. desselben Monats, tatsächlich aber erst tags darauf zugestellt.
III.
Am (Montag,) 29. Januar 2018 führte A beim Verwaltungsgericht Beschwerde mit dem Antrag, unter Entschädigungsfolge zu Lasten des Bezirksrats B sowie in Aufhebung der Dispositiv-Ziff. II f. im Beschluss vom 6. Dezember 2017 sei die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen, eventualiter seien die Kosten des Rekursverfahrens dem Bezirksrat aufzuerlegen und sei ihm für dieses eine angemessene Entschädigung zuzusprechen.
C verzichtete stillschweigend auf eine Rechtsmittelantwort. Je unter Beilage von Vorakten begnügte sich der Bezirksrat mit einem Verweis auf den Beschluss des Regierungsrats, wohingegen sich dieser im Kostenpunkt – weil er statt der Heilung der Gehörsverletzung das Unterliegen von A berücksichtig habe – mit dem Schluss auf Gutheissung der Beschwerde vernehmen liess, die Entschädigungsfrage jedoch der Beurteilung des Verwaltungsgerichts anheimstellte.
Die Kammer erwägt:
1.
Da der Regierungsrat als Vorinstanz gewirkt hat, es um keinen Erlass geht und ein Sachentscheid zu fällen ist, gilt es über die Beschwerde kraft der §§ 38 sowie 38a Abs. 1 und des § 38b Abs. 1 sowie 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Dreierbesetzung zu befinden.
Nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als solches von Amts wegen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 70 N. 8). Diese ist gemäss § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 lit. a, §§ 19a, 19b Abs. 1 sowie Abs. 2 lit. a Ziff. 3, §§ 41 und 42–44 e contrario VRG bei Anfechtung erstinstanzlicher Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen von Bezirksräten – so vorliegend – zu bejahen (siehe oben I f.); das gilt auch für die vorinstanzliche Nebenfolgenregelung allein wie hier (§ 44 Abs. 3 VRG und dazu Regina Kiener, VRG-Kommentar, § 44 N. 33 f.; ferner Plüss, § 13 N. 94, § 17 N. 91; VGr, 24. November 2017, VB.2017.00575, E. 1 Abs. 2, sowie 9. April 2018, VB.2018.00113, E. 1 Abs. 3).
Auch die übrigen Eintretensbedingungen sind erfüllt; insbesondere hat der Beschwerdeführer die – während der Gerichtsferien vom 18. Dezember 2017 bis 2. Januar 2018 ruhende – Rechtsmittelfrist von 30 Tagen gewahrt (dazu § 53 Satz 2 und § 70 f. in Verbindung mit §§ 11 und 22 Abs. 1 f. VRG sowie Art. 145 Abs. 1 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [SR 272]; Plüss, § 70 N. 8 f., § 71 N. 8; oben II f).
2.
Der Beschwerdeführer ficht ausschliesslich die Nebenfolgenregelung des Rekursentscheids an und wehrt sich auch füglich nicht gegen die dort festgelegte Höhe der Verfahrenskosten (siehe §§ 5 sowie 7–9 der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 [LS 682]). Darum bleibt nachstehend lediglich zu prüfen, ob sich Kostenverteilung und Verweigerung einer Parteientschädigung zu Lasten des Beschwerdeführers durch die Vorinstanz mit deren Beschluss zur Hauptsache vertrügen, sowie im Verneinungsfall zu beurteilen, was vorzukehren sei.
2.1 Laut § 13 Abs. 2 VRG tragen mehrere am (namentlich Rechtsmittel-)Verfahren Beteiligte – oder auch bloss einer – die Kosten regelmässig entsprechend ihrem Unterliegen (erster Satz); Kosten, verursacht durch Verletzen prozeduraler Vorschriften oder nachträgliches Vor- bzw. Einbringen solcher Tatsachen respektive Beweismittel, auf die man sich schon früher hätte berufen können, sind ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden (zweiter Satz); Kosten lassen sich freilich unter Umständen ohne Anknüpfen an diese Normen nach Billigkeitserwägungen belasten. Gesetzlich bildet demnach das Unterliegerprinzip die Regel, während das Verursacher- und das Billigkeitsprinzip ausnahmsweise zur Anwendung gelangen; die Entscheidinstanz verfügt bei der Kostenverteilung grundsätzlich über einen grossen Ermessensspielraum (zum Ganzen Plüss, § 13 N. 41–43, 50, 55, 63, 65 sowie 96; VGr, 15. November 2017, VB.2017.00466, E. 2.1 Abs. 1 – 27. März 2018, VB.2017.00715, E. 2.2 – 19. Juli 2018, VB.2017.00802, E. 9.2).
Insofern dürfte das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen Vorschrift aufgrund des § 50 in Verbindung mit § 20 VRG hier nicht schon eingreifen, wenn die Vorinstanz im angefochtenen Kostenfolgepunkt ihr Ermessen lediglich unzweckmässig gehandhabt hätte, sondern erst bei Ermessensmissbrauch, -über- oder -unterschreitung (vgl. Marco Donatsch, VRG-Kommentar, § 50 N. 15 ff.; VGr, 15. November 2017, VB.2017.00466, E. 2.1 Abs. 2).
2.1.1 Nun sagt der VRG-Kommentar teilweise etwas unklar (Plüss, § 13 N. 54): "Wenn der Entscheid [?] auf einen Verfahrensfehler der Vorinstanz zurückgeht [?] und nicht von der unterliegenden Partei verursacht wurde [der Entscheid oder der Fehler?], rechtfertigt sich in der Regel eine Kostenauferlegung nach dem Verursacherprinzip (N. 59) bzw. nach Billigkeitserwägungen (N. 64). Die Anwendung des Unterliegerprinzips ist aber auch in solchen Fällen nicht ausgeschlossen (N. 71)." Für einen Fall wie hier heisst es dann in N. 59, "[a]uch einem Gemeinwesen bzw. einer Vorinstanz können gestützt auf das Verursacherprinzip Verfahrenskosten auferlegt werden […]. Dies ist beispielweise zulässig, […] wenn eine vorinstanzliche Behörde das rechtliche Gehör verletzte und es im Anfechtungsverfahren lediglich dank einer Heilung der Gehörsverletzung nicht zu einer Gutheissung des Rechtsmittels kam", und in N. 64, "Billigkeitsgründe, die dafür sprechen, der unterliegenden Partei nicht die (vollen) Kosten aufzuerlegen, liegen in der Regel vor, […] wenn eine Partei einen Verfahrensfehler der Vorinstanz rügt und lediglich deshalb nicht durchdringt, weil die Entscheidinstanz von einer Heilung des Fehlers ausgeht […] – es sei denn, es handle sich um einen inhaltlich nicht wesentlichen Verfahrensfehler […]."
Demgegenüber gilt der Vorbehalt des Unterliegerprinzips für Rechtsmittel ergreifende Parteien bei Rückweisungsentscheiden in N. 71 mittlerweile nicht mehr, wie sich alsbald zeigt (siehe BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013). Anscheinend denkt der Kommentar hinwiederum – anders als bei Billigkeitserwägungen – an eine etwa bloss teilweise Kostenbelastung in Anwendung des Verursacherprinzips nicht mit Bezug auf Rekursbehörden, sondern nur hinsichtlich obsiegender Parteien (Plüss, § 13 N. 55; vgl. VGr, 31. August 2017, VB.2016.00511, E. 4 Abs. 1 – 6. September 2017, VB.2017.00291, E. 4.1 – 14. Februar 2018, VB.2017.00737, E. 7 Abs. 1); Letzteres immerhin ist hier der Beschwerdegegner.
Jedenfalls muss nach bundesgerichtlicher Praxis der Heilung von Verfahrensfehlern bei der Kostenregelung Rechnung getragen werden, sei es durch Reduktion der Kosten, Verzicht auf Kostenerhebung oder indem der etwa für eine Gehörsverletzung verantwortlichen Behörde Kosten – auch bloss teilweise – auferlegt werden; hierbei besteht ein Ermessensspielraum (BGr, 14. März 2018, 1C_360/2017, E. 12).
2.1.2 Eine Auswertung der seit Erscheinen des aktuellen VRG-Kommentars im Frühling 2014 getroffenen und auf www.vgrzh.ch veröffentlichten Verwaltungsgerichtsentscheide in Fällen wie dem vorliegenden ergibt Folgendes:
Auferlegung eines Drittels der Kosten zu Lasten der Vorinstanzen (21. Januar 2016, VB.2014.00074 – 21. September 2016, VB.2016.00279 – 26. Juni 2018, VB.2018.00041);
Auferlegung eines Viertels der Kosten zu Lasten der Vorinstanzen (27. Januar 2016, VB.2015.00564, und 7. Juni 2018, VB.2017.00851);
Übernahme eines Kostenfünftels auf die Gerichtskasse wegen Heilung einer Gehörsverletzung (27. Juli 2017, VB.2017.00352);
blosse Reduzierung der Gerichtsgebühr aus gleichem Grund (25. Juni 2018, VB.2017.00213);
trotz Heilung einer Gehörsverletzung Belastung der unterliegenden beschwerdeführenden Parteien mit den gesamten Kosten (15. Januar 2015, VB.2014.00406 –
Wird hingegen ein angefochtener Entscheid wegen Gehörsverweigerung unter Rückweisung an die Vorinstanz aufgehoben, so ist entweder diese nach dem Verursacherprinzip oder die beschwerdegegnerische Partei gemäss dem Unterliegerprinzip zu verpflichten, die Kosten des Rechtsmittelverfahrens zu tragen (VGr, 21. Januar 2015, VB.2014.00351 – 4. Februar 2016, VB.2013.00631 – 11. Februar 2016, VB.2015.00729 – 17. März 2016, VB.2015.00684 – 13. April 2016, VB.2016.00122 – 12. Mai 2016, VB.2015.00407 – 9. November 2016, VB.2016.00438 – 12. Juli 2017, VB.2017.00218 – 30. August 2017, VB.2017.00472 – 21. September 2017, VB.2016.00683 – 25. Oktober 2017, VB.2017.00588 – 23. November 2017, VB.2016.00519 – 5. Februar 2018, VB.2018.00032 – 9. März 2018, VB.2017.00798 – 13. März 2018, VB.2017.00852 – 7. Juni 2018, VB.2018.00153 – 4. Juli 2018, SR.2017.00009).
Eine Auferlegung der gesamten Kosten in Gehörsanspruchsverletzungen heilenden Rechtsmittelverfahren zu Lasten der gehörsverweigernden Vorinstanzen fand also nur in 7 bereits älteren Fällen statt, während in 34 weiteren die ein Rechtsmittel einreichenden Parteien mehr oder weniger mitbezahlen mussten. Aus der 4. Abteilung gibt es bloss Geschäfte, die solchen Vorinstanzen die Hälfte, ein Drittel oder Viertel der Kosten überbanden. Oft verraten die Entscheide nicht, warum sie die ein Rechtsmittel erhebenden Parteien inwieweit verschonen. Sich aufdrängendes Kriterium sollte wohl die Schwere der Gehörsverletzungen mit deren Bedeutung im Gesamtkontext bilden. Mit den bundesgerichtlichen Anforderungen dürften sich grundsätzlich alle gewählten Lösungen vereinbaren lassen; problematisch scheint immerhin, Rechtsmittel ergreifenden und unterliegenden Parteien die gesamten Kosten aufzuerlegen, wie es der angefochtene Beschluss tut. Das beanstandet denn auch der Beschwerdeführer, ohne dass sich die Vorinstanz vor Verwaltungsgericht dagegen wehrt (siehe oben III Abs. 2).
2.1.3 Der Beschwerdegegner verletzte den unbestritten sogar spezialgesetzlich verankerten Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör schwer, indem er Letzterem überhaupt keine Gelegenheit bot, zum Gesuch der Beschwerdegegnerin auf Zugang zu jenen betreffenden Informationen Stellung zu nehmen (vgl. § 26 Abs. 1 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 [LS 170.4]; oben I Abs. 2). Die Vorinstanz verlässt deshalb ihren Ermessensspielraum, wenn sie der Heilung dieser Verletzung im Rekursverfahren bei der Kostenverteilung keinerlei Rechnung trägt. Insofern liegt Ermessensmissbrauch vor, bei welchem das Verwaltungsgericht in Dispositiv-Ziff. II des angefochtenen Beschlusses eingreifen darf (siehe vorn 2.1 Abs. 2 sowie 2.1.1 Abs. 3).
Wie dargetan, besteht bei der
eigentlich der Vorinstanz obliegenden näheren Bestimmung eines nicht vollen –
oder gar keines – beschwerdeführerischen Anteils an den Rekursverfahrenskosten
ein weites Ermessen. Dieses darf das Verwaltungsgericht jedoch, statt die Sache
deswegen dem Hauptantrag des Beschwerdeführers entsprechend in Anwendung des § 64
Abs. 1 VRG zurückzuweisen, gestützt auf § 63 Abs. 1 VRG
reformatorisch auch selbst ausüben; das drängt sich hier aus
verfahrensökonomischen Gründen auf (Donatsch, § 50 N. 70 ff., § 63
2.1.4 In dieser Hinsicht macht der Beschwerdeführer namentlich geltend, er hätte im Rekursverfahren vollumfänglich obsiegt, wenn die Vorinstanz die Verletzung seines Gehörsanspruchs nicht selbst geheilt hätte – das trifft zu (hierzu vorn 2.1.2 Abs. 2) –; auch lasse sich die Kostenauflage im angefochtenen Beschluss nicht damit begründen, dass er in der Sache nach Einholen seiner Stellungnahme unterlegen sei, denn – auch das stimmt – eine solche hätte er vor dem Beschwerdegegner ohne dessen Gehörsverletzung kostenlos erstatten können.
Derartige Argumente reichen freilich nach der Praxis jedenfalls in der 4. Abteilung und grossmehrheitlich auch in den übrigen nicht aus, um dem Beschwerdeführer keine Kosten zu überbinden. Es lässt sich nämlich nicht ausblenden, dass er im Rekursverfahren verlor. Gewiss hätte er bei einer Rückweisung an den Beschwerdegegner wegen Gehörsverletzung zunächst obsiegt und nichts bezahlen müssen. Hätte dieser aber auf das Nachholen der Anhörung hin in der Sache erneut gleich entschieden sowie der Beschwerdeführer abermals die Vorinstanz angerufen, wäre er unterlegen und hätte dann die vollen Kosten eines zweiten Rechtsgangs tragen müssen. Insofern fährt er besser, wenn er nun in teilweiser Gutheissung seines Eventualantrags – wie nach alledem als angemessen erscheint, lediglich – mit einer Hälfte der Rekursverfahrenskosten sowie der Beschwerdegegner mit der andern zu belasten ist.
Gewiss käme für eine Kostenbelastung an Stelle des Beschwerdegegners oder neben diesem auch die Beschwerdegegnerin wegen Antrags auf Rekursabweisung in Frage, ohne dass ihr Stillschweigen vor Verwaltungsgericht daran etwas zu ändern vermöchte (vgl. oben II f. je Abs. 2, 2.1.2 Abs. 1 letzter Spiegelstrich; Plüss, § 13 N. 52; VGr, 20. Januar 2012, VB.2011.00742, E. 3 Abs. 1, und 8. September 2015, VB.2015.00461, E. 6.2 Abs. 2). Das mutete hier aber nicht angemessen an.
2.2 Für die Entschädigungspflicht in Rekurs- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren gilt laut § 17 Abs. 2 Ingress VRG das Unterliegerprinzip (Plüss, § 17 N. 19; VGr, 24. Juni 2015, VB.2015.00257, E. 3, und 23. August 2017, VB.2017.00189, E. 6.2 Abs. 1). Anspruch auf eine Parteientschädigung vermag erst ein zumindest überwiegendes oder mehrheitliches Obsiegen zu verschaffen; das Unterlieger- kann auch – namentlich zu Lasten Verfahrensfehler begehender Vorinstanzen – durch das Verursacherprinzip bzw. sonstige Überlegungen der Billigkeit ergänzt oder verdrängt werden (Plüss, § 17 N. 21 und 25 f.; VGr, 4. Januar 2019, VB.2018.00051, E. 2.2 Abs. 2 mit Hinweisen).
Für Gehörsanspruchsverletzungen heilende Rechtsmittelverfahren sprach das Verwaltungsgericht bei den vorn 2.1.2 Abs. 1 aufgelisteten Geschäften Parteientschädigungen – so verlangt, grundsätzlich gerechtfertigt und anders als bei Rückweisungen wegen Missachtung dieses Anspruchs (siehe vorn 2.1.2 Abs. 2) – zu Lasten gehörsverweigernder Vorinstanzen und zu Gunsten der Rechtsmittel ergreifenden sowie verlierenden Parteien nur in 4 der 7 Fälle zu, wo es auch die gesamten Kosten solchen Vorinstanzen auferlegte; in den weitern 34 gab es bloss einmal eine reduzierte Parteientschädigung zu Lasten einer Vorinstanz, und zwar unter deren gleichzeitiger Belastung mit einer Kostenhälfte (4. Kammer, 8. Juli 2015, VB.2015.00076). Das lässt sich nicht anders verstehen, denn dass das Unterliegerprinzip überhaupt oder mit einer Ausnahme gewissermassen doch insofern Anwendung finde, als eine Vorinstanz erst entschädigungspflichtig werden könne, wenn sie auch mehr als die Hälfte der Verfahrenskosten zu tragen habe. Deshalb muss es hier beim Versagen einer Parteientschädigung für das Rekursverfahren bleiben und ist die Beschwerde im Übrigen abzuweisen (vgl. oben II Abs. 3, III Abs. 1; 2.1.4 Abs. 2).
Wie sich beifügen lässt, liegt entgegen dem Beschwerdeführer kein kraft des § 17 Abs. 2 lit. a VRG für die Entschädigung einer Partei ohne Rechtsbeistand wie hier vorausgesetzter angemessener besonderer Aufwand dafür vor, die Gehörsverweigerung des Beschwerdegegners zu erkennen und bei der Vorinstanz zu rügen (siehe Plüss, § 17 N. 47 sowie 49). Anders dürfte es sich in der Informationszugangssache als solcher verhalten, wo der Beschwerdeführer aber nicht obsiegte. Auch von daher rechtfertigt sich keine Parteientschädigung für das Rekursverfahren.
3.
Der Beschwerdeführer obsiegt betreffend vorinstanzliche Kosten mit Fr. 583.50 hälftig; in Bezug auf eine angemessene – nicht zuzusprechende – Parteientschädigung für das Rekursverfahren bzw. vielleicht bloss für die Rekursschrift macht er einen eigenen Aufwand von zehn Stunden, Kosten von Fr. 500.- für die Konsultation eines Juristen und Fr. 30.- an Spesen geltend (vgl. vorn II, III Abs. 1). In diesem Licht rechtfertigt sich, die Gerichtskosten gestützt auf das Unterliegerprinzip nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner je zur Hälfte aufzuerlegen und die Beschwerdegegnerin damit aus Billigkeitsgründen zu verschonen (siehe oben III Abs. 2; 2.1 Abs. 1, 2.1.4 Abs. 3).
Jedenfalls mangels überwiegenden Obsiegens ist dem Beschwerdeführer für das verwaltungsgerichtliche Verfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. vorn 2.2 Abs. 1).
4.
Zur Rechtsmittelbelehrung in Ziff. 5 des nachstehenden Erkenntnisdispositivs ist zu bemerken, dass es hinsichtlich dieses nur Nebenfolgen beschlagenden Urteils die gleiche Weiterzugsmöglichkeit wie zur Hauptsache gebe (vgl. Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2018, Art. 83 BGG N. 9 e contrario; Plüss, § 13 N. 94, § 17 N. 91; VGr, 21. Dezember 2018, VB.2018.00788, E. 3).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde und unter Abänderung von Dispositiv-Ziff. II im Beschluss des Regierungsrats vom 6. Dezember 2017 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdeführer und dem Bezirksrat B je zur Hälfte auferlegt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 90.-- Zustellkosten,
Fr. 590.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und dem Bezirksrat B je zur Hälfte auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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