Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00871
Urteil
der 4. Kammer
vom 11. April 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gemeinde Fischenthal,
vertreten durch den Gemeinderat Fischenthal,
Beschwerdeführer,
gegen
Bezirksrat Hinwil,
Beschwerdegegner,
betreffend aufsichtsrechtliche Aufhebung einer Kompetenzordnung ,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Fischenthal erliess am 9. Juli 2014 eine "Kompetenzordnung Gesetzliche Sozialhilfe" (Kompetenzordnung) und setzte diese per 1. August 2014 in Kraft. Gemäss Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung entscheidet das "Ressort Soziales" in eigener Kompetenz, sofern der eingereichte Antrag im Rahmen der "explizit in den SKOS-Richtlinien [Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für die Sozialhilfe] aufgeführten Werten, resp. den nachfolgend aufgeführten Ergänzungen" liegt.
Der Bezirksrat Hinwil beschloss am 31. Mai 2017 in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde über die Gemeinde Fischenthal unter anderem Folgendes:
"I. Die Delegationsnorm in der Geschäftsordnung der Sozialbehörde wird aufgehoben und die Sozialbehörde der Gemeinde Fischenthal wird angewiesen, - sofern eine Delegation von Kompetenzen an die Ressortvorständin vorgenommen werden soll – eine Geschäftsordnung mit zweifelsfrei bestimmbaren Kompetenzen, welche delegiert werden, zu erlassen und bis zum Erlass dieser Delegationsnorm sämtliche Entscheide im Bereich der wirtschaftlichen Hilfe selber zu treffen.
Die Sozialbehörde Fischenthal wird angewiesen, dem Bezirksrat Hinwil bis spätestens 30. Juni 2017 die neue Delegationsnorm einzureichen bzw. schriftlich mitzuteilen, dass sie auf die Delegation von Kompetenzen an den Ressortvorsteher verzichtet.
II. […]
III. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 800.00 pauschal werden der Sozialbehörde Fischenthal auferlegt.
[…]"
II.
Die Gemeinde Fischenthal rekurrierte dagegen am 5./6. Juli 2017 beim Regierungsrat, welcher den Rekurs mit Beschluss vom 22. November 2017 abwies (Dispositiv-Ziff. I), jedoch Dispositiv-Ziff. I des bezirksrätlichen Beschlusses vom 31. Mai 2017 durch Folgendes ersetzte (Dispositiv-Ziff. II):
"Die Rekurrentin wird angewiesen, ihre Kompetenzregelung bis am 28. Februar 2018 im Sinne der Erwägungen zu revidieren oder – in Ausübung ihrer im Rahmen von § 57 GG (bzw. ab 1. Januar 2018 im Rahmen von §§ 44 und 170 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015) bestehenden kommunalen Organisationsautonomie – durch eine andere dem Bestimmtheitsgebot ausreichend Rechnung tragende Zuständigkeitsregelung zu ersetzen und diese dem Bezirksrat Hinwil nach Erlass zu Kenntnis zu bringen. Bis zum Erlass der revidierten Kompetenzregelung wird der mit den Aufgaben der Sozialbehörde betraute Gemeinderat angewiesen, sämtliche ihm als Sozialbehörde obliegende Entscheide selbst zu treffen."
Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 488.- auferlegte der Regierungsrat in Dispositiv-Ziff. III seines Beschlusses der Gemeinde Fischenthal.
III.
Die Gemeinde Fischenthal erhob am 19. Dezember 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, der Rekursentscheid sei aufzuheben, die Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen und die Kosten des bezirks- und des regierungsrätlichen Verfahrens seien "gebührend herabzusetzen, beispielsweise auf jeweils die Hälfte". Der Bezirksrat Hinwil verzichtete am 5. Januar 2018 unter Verweis auf die Begründung seines Entscheids auf eine Beschwerdeantwort; die Staatskanzlei liess sich am 11./12. Januar 2018 namens des Regierungsrats mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 und 2 je lit. a, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig (vgl. auch RB 2002 Nr. 14; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 86).
Die sinngemäss eine Verletzung der Gemeindeautonomie rügende Beschwerdeführerin ist nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert.
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Am 1. Januar 2018 ist das Gemeindegesetz vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) in Kraft getreten; es hat auf diesen Zeitpunkt das Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 (aGG, GS I 40 ff.) abgelöst. Hier spielt dies insofern keine Rolle, als sowohl § 57 Abs. 1 Satz 1 aGG (OS 54, 279) als auch § 44 GG dem Gemeinderat gestatten, Aufgaben zur selbständigen Erledigung an ein einzelnes Mitglied zu delegieren. Während nach altem Recht dafür noch eine Ermächtigung in der Gemeindeordnung vorhanden sein musste, gestattet das neue Recht die Delegation auch ohne Rechtsgrundlage in der Gemeindeordnung (vgl. hierzu Benjamin Schindler/Anna Rüefli in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 44 N. 16).
3.
3.1 Streitgegenstand bildet eine Delegation der Entscheidungskompetenzen vom Gemeinderat an das Ressort Soziales, wobei Beschwerdegegner und Vorinstanz davon ausgehen, dass es sich dabei um eine Delegation der Entscheidungskompetenzen an die jeweilige Ressortvorsteherin oder den jeweiligen Ressortvorsteher handle.
Die Delegationsnorm hat folgenden Wortlaut:
"Bewegt sich der eingereichte Antrag innerhalb der explizit in den SKOS-Richtlinien aufgeführten Werten, resp. den nachfolgen aufgeführten Ergänzungen, so gilt er als Normantrag. Über Sozialhilfeleistungen in Normfällen entscheidet das Ressort in eigener Kompetenz. Dabei orientiert sich das Ressort bei der Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe am unteren Limit der SKOS-Richtlinien. Es kann in begründeten Fällen davon abweichen."
3.2 Der Beschwerdegegner hob diese Delegationsnorm auf, weil "die Definition des Normfalles zu wenig präzisiert" sei. Betroffene seien deshalb nicht in der Lage, "zweifelsfrei" festzustellen, ob der Gemeinderat oder das Ressort für einen Entscheid zuständig seien. Die Vorinstanz kommt demgegenüber zum Schluss, dass sich die Zuständigkeit durch den Verweis auf die SKOS-Richtlinien mit genügender Klarheit ergebe; sie moniert jedoch, dass nicht klar sei, auf welche Fassung der SKOS-Richtlinien verwiesen werde.
3.3 Gemäss § 6 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1) in der seit dem 1. Januar 2018 in Kraft stehenden Fassung ist ohne gegenteilige Regelung in der Gemeindeordnung der Gemeindevorstand der politischen Gemeinde Fürsorgebehörde (vgl. für Fischenthal auch Art. 25 Ziff. 9 der am 1. Februar 2018 in Kraft getretenen Gemeindeordnung vom 24. September 2017 [https://www.fischenthal.ch/admin/uploads/OnlineSchalter/2018_02_01_GO.pdf]). Bis Ende 2017 ergab sich die Zuständigkeit des Gemeinderats für Fischenthal aus Art. 25 Ziff. 5 der Gemeindeordnung vom 3. März 2013 in Verbindung mit § 6 Abs. 2 SHG in der bis zum 31. Dezember 2017 gültigen Fassung (OS 48, 197). Wie oben unter 2 dargelegt, kann der Gemeinderat Entscheidungsbefugnisse an einzelne seiner Mitglieder delegieren. Hier erfolgte die Delegation generell-abstrakt im Rahmen eines Behördenerlasses und damit in rechtsgenügender Weise (vgl. hierzu Schindler/Rüefli, § 44 N. 16); die Gemeindeordnung sieht das Recht zur Delegation zudem ausdrücklich vor (Art. 20 Abs. 1 GO bzw. aGO). Sodann kommt die Vorinstanz zu Recht zum Schluss, dass die Zuständigkeit des Ressorts Soziales durch Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung sowie die in Ziff. 5 der Kompetenzordnung enthaltenen Präzisierungen genügend bestimmt ist. Sie führt hierzu aus, dass Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung ein "Regel-Ausnahme-Verhältnis" festlege, das auch ohne vorgängige Konsultation der SKOS-Richtlinien vorhersehbar mache, wer im Regelfall für den Erlass von Verfügungen betreffend Sozialhilfe zuständig sei.
Die Vorinstanz erachtet die Zuständigkeitsregelung aber insofern als problematisch, als mit den SKOS-Richtlinien auf ein privates Regelungswerk verwiesen werde. Da nicht auf eine bestimmte Version verwiesen werde, bleibe unklar, ob der Verweis dynamischer oder statischer Natur sei. Ein dynamischer Verweis auf die SKOS-Richtlinien sei problematisch, da es sich dabei um ein privates Regelungswerk handle. Diese Sichtweise greift indes zu kurz. Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung ist vor dem Hintergrund des übergeordneten kantonalen Rechts auszulegen. Gemäss § 17 Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV, LS 851.11) bemisst sich die wirtschaftliche Hilfe nach den SKOS-Richtlinien vom April 2005 in der ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung (Satz 2); vorbehalten bleiben begründete Abweichungen im Einzelfall (Satz 3). Im Licht dieser Bestimmung lässt sich Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung zwanglos so verstehen, dass die Gewährung wirtschaftlicher Hilfe im Rahmen der gemäss § 17 Abs. 1 Satz 2 SHV anwendbaren SKOS-Richtlinien in die Zuständigkeit des Ressort Soziales fällt, während der Gemeinderat zuständig bleibt, sofern im Sinn von § 17 Abs. 1 Satz 3 SHV von den SKOS-Richtlinien abgewichen werden soll. Entsprechend wird ein in die Zuständigkeit des Ressorts Soziales fallender Antrag in der Kompetenzordnung als "Normantrag" bezeichnet. Damit ist der Hinweis auf die SKOS-Richtlinien in Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung nicht als direkter (statischer oder dynamischer) Verweis auf diese Richtlinien, sondern als dynamischer Verweis auf die gemäss § 17 Abs. 1 Satz 2 SHV jeweils anwendbare Fassung dieser Richtlinien zu verstehen. Im Ergebnis liegt somit kein Verweis auf ein privates Regelungswerk, sondern auf eine Bestimmung des übergeordneten Rechts vor. Zwar hätte ein Hinweis auf § 17 Abs. 1 SHV die Auslegung der Kompetenzordnung vereinfacht; auch in der heutigen Fassung ist die Kompetenzordnung aber jedenfalls so klar, dass ein aufsichtsrechtliches Einschreiten nicht geboten war.
3.4 Im Rahmen eines obiter dictum weist die Vorinstanz sodann darauf hin, dass Art. 79 Satz 3 der Organisationsverordnung vom 20. August 2014 (OrgV) wonach das Ressort Soziales im Rahmen der SKOS-Richtlinien "abschliessend" zuständig sei, im Widerspruch zur in § 170 Abs. 1 lit. a GG vorgeschriebenen Neubeurteilung durch den Gemeinderat stehe. Jedoch ergibt sich bereits aus Ziff. 3.4 Satz 2 der Kompetenzordnung, dass gegen Verfügungen des Ressorts Soziales innert 30 Tagen eine Überprüfung durch den Gemeinderat verlangt werden kann; die in Art. 79 Satz 3 OrgV enthaltene Regelung hat demnach nicht den Zweck, ein gemeindeinternes Rechtsmittel auszuschliessen. Dies ergibt sich sodann auch aus Art. 20 Abs. 2 GO bzw. aGO, wonach bei Anordnungen von Mitgliedern einer Behörde innert 30 Tagen eine Überprüfung durch die Gesamtbehörde verlangt werden könne. Es trifft zwar zu, dass die Formulierung in Art. 79 Satz 3 OrgV unglücklich gewählt ist und besser von einer selbständigen Erledigungsbefugnis die Rede wäre (vgl. auch § 44 GG); dies rechtfertigte indes ein aufsichtsrechtliches Einschreiten noch nicht. Im Übrigen ginge § 170 Abs. 1 GG einer kommunalen Regelung, welche kein gemeindeinternes Rechtsmittel zulässt, ohnehin vor.
3.5 Nach dem Gesagten bestand bezüglich der Kompetenzordnung kein Anlass für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten. In Gutheissung der Beschwerde sind deshalb Dispositiv-Ziff. I und II des Rekursentscheids sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Beschwerdegegners aufzuheben.
Damit ist die Beschwerdeführerin nunmehr auch im Rekursverfahren als obsiegend zu betrachten, weshalb die Verfahrenskosten des vorinstanzlichen Verfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen sind (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Weil bezüglich der Kompetenzordnung kein Anlass für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten bestand, ist sodann auch die erstinstanzliche Kostenauflage diesbezüglich zu korrigieren. Unter Berücksichtigung einer weiteren in der Ausgangsverfügung enthaltenen aufsichtsrechtlichen Anordnung – die nicht angefochten wurde – sind die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens im Sinn des Antrags der Beschwerdeführerin dieser zur Hälfte zu belassen und im Übrigen auf die Staatskasse zu nehmen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Bezirksrats Hinwil vom 31. Mai 2017 werden die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 800.- zur Hälfte der Beschwerdeführerin auferlegt und im Übrigen auf die Staatskasse genommen.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Regierungsrats vom 22. November 2017 werden die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 488.- dem Beschwerdegegner auferlegt.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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