Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00862
Urteil
der 4. Kammer
vom 28. März 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Schönenberg,
Beschwerdegegner,
betreffend Neukonstituierung des Gemeinderats ,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Schönenberg konstituierte sich mit Beschluss vom 3. Oktober 2017 für den Rest der Amtsdauer 2014–2018 neu. Dabei wurden namentlich A die Funktionen des 1. Vizepräsidenten und Finanzvorstehers entzogen und A neu als Hochbauvorsteher bestellt.
II.
Mit Rekurs vom 9. November 2017 beantragte A beim Bezirksrat Horgen, diesen Beschluss des Gemeinderats Schönenberg ersatzlos aufzuheben. Mit Beschluss vom 1. Dezember 2017 wies der Bezirksrat den Rekurs ab, soweit er auf ihn eintrat, und auferlegte A die Verfahrenskosten von Fr. 598.-.
III.
Mit Beschwerde vom 16./18. Dezember 2017 beantragte A dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid unter Kostenfolge zu Lasten des Bezirksrats Horgen aufzuheben. Mit Eingabe vom 19. Dezember 2017 stellte er ein Ausstandsbegehren gegen den Bezirksratspräsidenten. Der Bezirksrat verzichtete am 12. Januar 2018 ausdrücklich auf Vernehmlassung; der Gemeinderat Schönenberg beantragte mit Beschwerdeantwort vom 30./31. Januar 2018 die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amts wegen. Erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen eines Gemeinderats können grundsätzlich beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (vgl. § 41 in Verbindung mit §§ 19 ff. sowie §§ 42–44 e contrario VRG).
Die Vorinstanz bezeichnet den Rekurs als offensichtlich unzulässig, da der Beschwerdeführer als Mitglied des Gemeinderats durch die Neukonstituierung nicht in schutzwürdigen Interessen betroffen sei. Sie verneint die Rekursberechtigung des Beschwerdeführers nach § 21 Abs. 1 VRG, sodass vorliegend im Ergebnis ein Nichteintretensentscheid angefochten wird. Der Beschwerdeführer ist als formell unterliegende Person legitimiert, sich gegen jenen zu wehren (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist die Beschwerde an die Hand zu nehmen.
2.
Das erst vor Verwaltungsgericht gestellte
Ausstandsbegehren erweist sich als verspätet, ist ein solches doch unverzüglich
geltend zu machen, das heisst, sobald bekannt oder absehbar ist, dass eine
möglicherweise befangene Person an der Behandlung der Angelegenheit mitwirke (Regina
Kiener, VRG-Kommentar, § 5a N. 43). Da der Beschwerdeführer den
Ausstandsgrund nicht bereits bei der Vorinstanz vorbrachte, hat er seinen Anspruch
auf Geltendmachung verwirkt (BGE 138 I 1 E. 2.2 Abs. 2, 134 I 20
– beispielsweise Stephan Wullschleger in: Thomas
Sutter-Somm/Franz Hasenböhler/Christoph Leuenberger [Hrsg.], Kommentar zur
Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], 3. A., Zürich etc. 2016,
Art. 49 N. 12, mit Hinweisen; Peter Diggelmann in: Alexander
Brunner/Dominik Gasser/Ivo Schwander [Hrsg.], Schweizerische
Zivilprozessordnung [ZPO], 2. A., Zürich/St. Gallen 2016,
Art. 49 N. 1).
3.
3.1 Gemäss Art. 23 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Gemeinde Schönenberg vom 25. April 2010 (Gemeindeordnung, www.schoenenberg.ch > Verwaltung
Onlineschalter > Präsidiales > Gemeindeordnung 2010) teilt der Gemeinderat zu Beginn der Amtsdauer jedem Mitglied die Leitung einer Hauptabteilung zu; jedes Mitglied ist zur Übernahme der entsprechenden Verwaltungszweige verpflichtet. Nach einer Ersatzwahl während der Amtsdauer oder wenn besondere Gründe vorliegen, kann der Gemeinderat die Aufgaben neu verteilen (Art. 23 Abs. 2 der Gemeindeordnung).
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts gilt im Sinn einer gewissen Beständigkeit der Behördenarbeit die Konstituierung auch ohne ausdrückliche Regelung grundsätzlich für die gesamte Amtsdauer; liegen dafür sachliche Gründe vor, kann eine Neukonstituierung aber auch während der Amtsperiode erfolgen; das Interesse des Behördenmitglieds an der Ausübung der ihm ursprünglich zugewiesenen Funktion während der ganzen Amtsdauer hat dabei hinter das Interesse am Funktionieren der Behörde zurückzutreten (vgl. hierzu RB 1970 Nr. 21 [= ZBl 72/1971, S. 337]; BGr, 8. Juni 1990, ZBl 92/1991, S. 33, E. 2b und 3b). Vorauszusetzen ist aber, dass es sich um Gründe handelt, die auch für Aussenstehende die Notwendigkeit einer Neukonstituierung nachvollziehbar erscheinen lassen, wobei dem grossen Ermessensspielraum der Behörde Rechnung zu tragen ist.
Im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens kann eine Neukonstituierung während der Amtsdauer indes nur insofern überprüft werden, als die beschwerdeführende Partei in einem eigenen schutzwürdigen Interesse betroffen ist (§ 21 Abs. 1 VRG). Geht es ihr demgegenüber um den korrekten Gang der Behördentätigkeit, stehen nur aufsichtsrechtliche Rechtsbehelfe zur Verfügung (VGr, 6. September 2017, VB.2017.00168, E. 4.1). Soweit (vordergründig) organisatorische Massnahmen eine Persönlichkeitsverletzung oder eine (versteckte) disziplinarische Massnahme darstellen, greifen sie ausnahmsweise in die Rechtsstellung der betroffenen Personen ein und ist die Anfechtbarkeit solcher Massnahmen angesichts des Rechtsschutzinteresses der Betroffenen zu bejahen (vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 19 N. 12). Diese für das öffentliche Personalrecht entwickelte Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht in der Vergangenheit herangezogen, um die Anfechtbarkeit eines behördlichen Konstituierungsbeschlusses zu begründen (VGr, 20. April 2016, VB.2016.00056, E. 2.4 mit Hinweis [nicht unter www.vgrzh.ch]).
3.2 Der Beschwerdeführer war ab Mitte bis Ende 2017 krankgeschrieben. Ende September 2017 entschieden die Gemeinden Wädenswil, Hütten und Schönenberg, dass sie sich aufgrund einer hängigen Gemeindebeschwerde nicht wie geplant auf Anfang 2018 zusammenschliessen könnten (vgl. www.waedenswil.ch > Aktuelle Meldungen > 29. September 2017: Medienmitteilung Gemeindezusammenschluss). Die am 3. Oktober 2017 erfolgte Neukonstituierung war aus Sicht des Beschwerdegegners notwendig, da zu diesem Zeitpunkt für das Jahr 2018 ein Budget habe "aus dem Boden gestampft" werden müssen und der Beschwerdeführer in seiner Eigenschaft als Finanzvorstand nicht zur Verfügung gestanden habe.
Im Licht der vorstehend zitierten Rechtsprechung liesse sich zwar fragen, ob durch die im Konstituierungsbeschluss vom 6. Dezember 2016 enthaltene Regelung der Stellvertretung das Funktionieren des Beschwerdegegners und namentlich die Ausübung der Funktion des Finanzvorstands nicht hinreichend gewährleistet gewesen wäre. Dies ist indessen nicht zu beurteilen, da nicht erkennbar ist, inwiefern der Beschwerdeführer durch die angefochtene Neukonstituierung in seinen Persönlichkeitsrechten verletzt sein könnte. Insbesondere lässt sich nicht auf eine Gehörsverletzung schliessen, da die Verfahrensgarantien von Art. 29 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) nur in Verfahren zu beachten sind, in denen über individuelle Rechte und Pflichten entschieden wird (Giovanni Biaggini, BV – Kommentar ‒ Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Zürich 2017, Art. 29 N. 3 mit weiteren Hinweisen). Der Konstituierungsbeschluss einer Behörde ist ein (verwaltungs-)interner Organisationsakt, durch welchen grundsätzlich keine verbindlichen und erzwingbaren Rechte und Pflichten Privater begründet werden; er kann daher nicht als materielle Verfügung bzw. Anordnung im Sinn des Verwaltungsrechtspflegegesetzes qualifiziert werden (vgl. Bosshart/Bertschi, § 19 N. 3 ff., insbesondere N. 12 ff.). Wie aufgezeigt (vorn 3.1 Abs. 3), lässt die Gerichtspraxis die Anfechtung solcher Akte – ohne zwischen dem Anfechtungsobjekt und der Beschwerdeberechtigung zu differenzieren – aber gleichwohl zu, wenn das Rechtsschutzinteresse dies gebietet (vgl. dazu allgemein Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 889 ff., insbesondere Rz. 891). Die Vorbringen des Beschwerdeführers zielen im Wesentlichen auf das Zustandekommen der beschlossenen Neukonstituierung (namentlich die unterbliebene Anhörung und damit fehlende Möglichkeit zur Stellungnahme seinerseits), was aufgrund des Gesagten noch keinen Eingriff in seine Rechtsposition bewirken kann.
4.
Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen, und dem Beschwerdeführer sind ausgangsgemäss die Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da es sich vorliegend nicht um eine personalrechtliche Streitigkeit handelt, ist § 65a Abs. 3 VRG nicht anwendbar, wonach in solchen Streitigkeiten bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.- keine Gerichtsgebühren aufzuerlegen sind (VGr, 6. September 2017, VB.2017.00168, E. 8.1).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 1'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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