Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00789
Urteil
des Einzelrichters
vom 4. Januar 2018
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Abklärung der Fahreignung,
hat sich ergeben:
I.
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich ordnete mit Verfügung vom 7. Juni 2017 gegenüber A eine verkehrsmedizinische Fahreignungsabklärung an. Dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung eines allfälligen Rekurses wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
II.
In dieser Sache gelangte A in der Folge mit Eingaben vom 3. August 2017 und 4. September 2017 an das Strassenverkehrsamt sowie am 13. September 2017 an die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion. Diese verfügte am 27. Oktober 2017, auf den gegen die erstinstanzliche Verfügung erhobenen Rekurs infolge Versäumnis der Rekursfrist bzw. mangels eines Antrags und einer Begründung nicht einzutreten.
III.
Am 29. November 2017 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, den Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass seine Eingaben vom 3. August 2017, das Wiedererwägungsgesuch vom 4. September 2017 sowie die Eingabe an die Vorinstanz vom 13. September 2017 einen zeitigen und rechtsgenügenden Rekurs darstellen, welcher materiell zu behandeln sei. Auf die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Abklärung der Fahreignung sei zu verzichten und die Beschwerdegegnerin anzuweisen, das Aufgebot des Instituts für Rechtsmedizin an der Universität Zürich (IRM) zur Fahreignungsabklärung am 19. Januar 2018 aufzuheben und keine weiteren Vorladungen bis zur rechtskräftigen Erledigung der Sache zu erlassen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen. Schliesslich stellte der Beschwerdeführer den Verfahrensantrag, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Mit Präsidialverfügung vom 29. November 2017 wurde dem Strassenverkehrsamt und der Vorinstanz Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben und eingangs darauf hingewiesen, dass der Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt.
Das Strassenverkehrsamt beantragte mit Beschwerdeantwort vom 12. Dezember 2017, die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. Die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion teilte am 14. Dezember 2017 mit, auf Vernehmlassung zu verzichten.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im Strassenverkehr ergibt sich aus § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Die Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt durch den Einzelrichter (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 1 VRG), sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zur Beurteilung überwiesen werden (§ 38b Abs. 2 VRG). Da im vorliegenden Fall kein Anlass für eine Überweisung besteht, ist der Entscheid durch den Einzelrichter zu fällen.
2.
2.1 Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 7. Juni 2017, mit welcher diese die verkehrsmedizinische Fahreignungsabklärung anordnete, ist dem Beschwerdeführer am 28. Juli 2017 ausgehändigt worden. Unter dem Titel "vorsorglicher Rekurs, Aktenzustellung, weiteres Verfahren" gelangte der Vertreter des Beschwerdeführers mit Eingabe vom 3. August 2017 an die Beschwerdegegnerin. Darin teilte er mit, dass er auftragsgemäss vorsorglich Rekurs zu erheben habe. Er ersuchte um Zustellung der Akten zwecks später zu erfolgender Begründung. Schliesslich ersuchte er die Beschwerdegegnerin, einstweilen von angedrohten Weiterungen abzusehen. Gemäss Aktennotiz des Sachbearbeiters bei der Beschwerdegegnerin über ein Telefongespräch mit dem Rechtsvertreter vom 10. August 2017 wurden diesem die Akten mit Frist bis 7. September 2017 zugestellt. Zudem wurde offenbar besprochen, dass der Rechtsvertreter bis zu diesem Zeitpunkt mitteilen werde, ob er auf einen Rekurs verzichte. Am 11. August 2017 erfolgte die Aktenzustellung an den Rechtsvertreter. Unter dem Titel "Wiedererwägungsgesuch, eventualiter Rekurs" stellte der Rechtsvertreter bei der Beschwerdegegnerin am 4. September 2017 "anstelle eines Rekurses" das Gesuch, die Verfügung vom 7. Juni 2017 in Wiedererwägung zu ziehen. Abschliessend führte er in der Eingabe aus, dass die Ausführungen als Rekurs gelten würden, falls sie nicht als Wiedererwägungsgesuch entgegengenommen werden sollten. Am 7. September 2017 überwies die Beschwerdegegnerin die Akten an die Rekursabteilung mit dem Bemerken, dass sie an der Verfügung vom 7. Juni 2017 festhalte. Hierauf stellte der Beschwerdeführer am 13. September 2017, um "den Formalien des VRG Genüge zu tun", bei der Rekursabteilung den (vorbehaltlosen) Rekursantrag, auf die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Abklärung der Fahreignung zu verzichten.
2.2 Nach Auffassung der Rekursinstanz ist die Eingabe des Beschwerdeführers vom 3. August 2017 nicht als Rekurseingabe zu verstehen; mit der Eingabe werde vielmehr darauf hingewiesen, dass Rekurs erhoben werden soll. Die Rekursfrist sei noch bis 28. August 2017 gelaufen; erst nach Ablauf dieser Frist und somit verspätet habe der Beschwerdeführer am 4. September 2017 eine weitere Eingabe gemacht. Darauf sei nicht einzutreten. Falls die Eingabe vom 3. August 2017 als Rekurs betrachtet würde, so fehle ihm Antrag und Begründung im Sinn des gesetzlichen Erfordernisses gemäss § 23 VRG; auch bei dieser Betrachtungsweise bleibe es bei einem Nichteintreten auf den Rekurs.
2.3 Nach Ansicht des Beschwerdeführers hätte ihm die Beschwerdegegnerin nach dem Grundsatz von Treu und Glauben vor Ablauf der Rekursfrist mitteilen müssen, dass bzw. weshalb es eine Wiedererwägung nicht in Betracht ziehe. Sodann ergebe sich aus der Eingabe vom 3. August 2017, dass der Beschwerdeführer die Verfügung vom 7. Juni 2017 angefochten bzw. überprüft haben wollte. Zumindest hätte ihm eine Nachfrist gewährt werden müssen. Mit dem Verhalten des Sachbearbeiters der Beschwerdegegnerin sei eine unklare Rechtslage entstanden, die der Beschwerdeführer nicht habe erkennen können und aus der ihm kein Nachteil erwachsen dürfe.
3.
3.1 Der Rekurs ist innert 30 Tagen bei der Rekursinstanz schriftlich einzureichen (§ 22 Abs. 1 VRG). Die Rekursschrift muss einen Antrag und dessen Begründung enthalten (§ 23 Abs. 1 VRG). Zwar kann ein Rekurs vorsorglich bei der Rekursbehörde erhoben werden bedingt für den Fall, dass die erstinstanzliche Behörde ein parallel dazu eingereichtes Wiedererwägungsgesuch abweist (Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 23 N. 10).
3.2 Hingegen reicht es für die Wahrung der Rekursfrist grundsätzlich nicht, bei der verfügenden Behörde ein Wiedererwägungsgesuch einzureichen, verbunden mit dem Eventualantrag, die Eingabe bei abschlägigem Entscheid der Rekursbehörde zu überweisen (Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 23 mit Hinweisen; BGr, 19. November 2007, 2C_631/2007, E. 4; VGr, 13. September 2007, VB.2007.00233, E. 2.1).
3.2.1 Nichts anderes hat der Beschwerdeführer vorliegend getan: Zunächst gelangte er mit einer bezüglich des Rekurswillens unklaren Eingabe an das Strassenverkehrsamt und präzisierte sein Begehren innert der angekündigten Frist am 4. September 2017 dahingehend, dass er um Wiedererwägung der Verfügung vom 7. Juni 2017 und für den Fall der Nichtannahme des Wiedererwägungsgesuchs (eventualiter) um Behandlung als Rekurs ersuchte. Wie gesehen liegt in einem solchen Begehren an die erste Instanz gerade kein rechtsgültiger Rekurs.
3.2.2 Sodann bestand auch im vorliegenden Fall – wie im zitierten Bundesgerichtsentscheid (E. 4.2) – kein Anlass für die Beschwerdegegnerin, die Eingaben des Beschwerdeführers in Anwendung von § 5 Abs. 2 VRG an die Rekursbehörde weiterzuleiten, sind doch keinerlei Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der rechtskundige Vertreter des Beschwerdeführers die Eingabe irrtümlicherweise an die erste Instanz gerichtet hätte (vgl. auch Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 51).
3.2.3 Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, es wäre ihm eine Nachfrist anzusetzen gewesen, stösst seine Rüge ins Leere. Denn – wie gesehen – hat er es auch innert der telefonisch vereinbarten Frist bis 7. September 2017 unterlassen, in rechtsgültiger Weise zu rekurrieren. Die innert der "Nachfrist" eingereichte Eingabe vom 4. September 2017 bestätigte vielmehr seine Absicht, lediglich eventualiter für den Fall der Nichtanhandnahme des Wiedererwägungsgesuchs zu rekurrieren. Angesichts dieser klaren Willensäusserung durch den rechtskundig vertretenen Beschwerdeführer bestand für die Rekursinstanz kein Raum für die Gewährung einer (weiteren) Nachfrist. Daran ändert schliesslich auch nichts, wenn der Vertreter des Beschwerdeführers mit einer Wiedererwägung des erstinstanzlichen Entscheids gerechnet haben sollte; aus den Akten und insbesondere aus der Aktennotiz der Beschwerdegegnerin vom 10. August 2017 sind keine Umstände ersichtlich, die beim Rechtsvertreter nach Treu und Glauben eine entsprechende Annahme begründen konnten.
3.2.4 Schliesslich vermag auch die Eingabe des Beschwerdeführers an die Rekursinstanz vom 17. September 2017 keine rechtsgültige Rekursanhebung zu begründen. Diese Eingabe erweist sich offensichtlich als verspätet.
3.3 Erfüllt eine Eingabe die Voraussetzungen von § 23 VRG im obigen Sinn nicht bzw. ist sie verspätet, so fehlt es an einer notwendigen Prozessvoraussetzung (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 50). Der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz ist damit im Ergebnis zu bestätigen und die Beschwerde dementsprechend abzuweisen.
4.
Mit dem vorliegenden Entscheid werden die Begehren der Parteien betreffend aufschiebende Wirkung gegenstandslos. Dasselbe gilt für Ziffer 3 der Beschwerdeanträge; hierbei handelt es sich um ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen, für deren Anordnung mit dem vorliegenden Nichteintretensentscheid von vornherein kein Anlass besteht. Soweit darin ein neuer Antrag zur Sache erblickt würde, wäre darauf nicht einzutreten, da vor Verwaltungsgericht nur Prozessgegenstand ist, was im Rekursverfahren Streitgegenstand war; neue Sachbegehren sind vor Verwaltungsgericht grundsätzlich unzulässig (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 11). Vor der Rekursinstanz ist eine entsprechende Anweisung an die Beschwerdegegnerin nicht beantragt worden; und falls ein Anweisungsantrag in den Rekursbegehren sinngemäss mitenthalten wäre, würde es ohnehin dabeibleiben, dass auf den Rekurs aus den obgenannten Gründen (E. 3) nicht einzutreten wäre.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 80.-- Zustellkosten,
Fr. 1'080.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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