Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00787
Urteil
des Einzelrichters
vom 4. Juli 2018
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich,
8090 Zürich,
vertreten durch das Mittelschul- und Berufsbildungsamt,
Beschwerdegegner,
betreffend Lohnklasseneinteilung,
hat sich ergeben:
I.
A (geboren im Jahr 1951) war mit einem Vollzeitpensum als Rektor und Berufsschullehrperson mbA an der Berufsschule X tätig und in Lohnstufe 27 der Lohnklasse 22 des Lohnreglements 24 eingereiht. Mit Schreiben vom 14. Januar 2013 erklärte er gegenüber der Schulkommission der Berufsschule X seinen Rücktritt als Rektor per Ende August 2014; gleichzeitig teilte er mit, dass er der Berufsschule X oder weiteren Schulen bis zum ordentlichen Rücktrittsalter im Umfang von maximal 50 % weiterhin zu Verfügung stehe.
Mit Schreiben vom 15. August 2013 an den Amtschef des kantonalen Mittelschul- und Berufsbildungsamts (MBA) sowie vom 20. November 2013 an die Schulkommission der Berufsschule X bekräftigte A seine Bereitschaft, nach seinem Rücktritt als Rektor dem MBA, der Berufsschule X oder weiteren Schulen im Sinn eines Altersrücktritts in Teilschritten bis zum ordentlichen Rücktrittsalter maximal im Rahmen eines 50%-Pensums zur Verfügung zu stehen. Mit Zirkularbeschluss vom 13. Juni 2014 genehmigte die Schulkommission der Berufsschule X den von A beantragten Altersrücktritt in Teilschritten.
Am 12./22. September 2014 verfügte das MBA den Funktionswechsel von A per 1. September 2014 von Rektor/Berufsschullehrperson mbA zu Berufsschullehrperson mbA mit einem zugesicherten Beschäftigungsgrad von 50 % und wies ihn bei unveränderter Lohnstufe neu nur noch der Lohnklasse 21 zu. In der Folge ersuchte A unter Beanstandung der Lohneinreihung beim MBA fristgerecht um Begründung der Verfügung.
Mit Verfügung vom 17. Februar 2015 hielt das MBA an der Einreihung in der Lohnklasse 21 fest mit der Begründung, die Lohnklasse 22 sei nur für die Schulleitungsmitglieder vorgesehen.
II.
Mit Verfügung vom 24. Oktober 2017 wies die Bildungsdirektion den von A hiergegen eingereichten Rekurs ab, mit welchem dieser um Beibehaltung der Lohnklasse 22 für das restliche Teilpensum ersucht hatte.
III.
Am 27. November 2017 liess A beim Verwaltungsgericht Beschwerde im Wesentlichen mit den Anträgen einreichen, ihn unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) sowie in Aufhebung der Verfügung der Bildungsdirektion ab dem 1. September 2014 in Lohnklasse 22, Lohnstufe 27 des Lohnreglements 24 einzureihen und ihm für die Zeit ab
Die Bildungsdirektion und das MBA schlossen am 11./12. Dezember 2017 bzw. am 12./15. Januar 2018 je auf Abweisung der Beschwerde. Am 15. Februar 2018 liess A zur Vernehmlassung des MBA Stellung nehmen. Das MBA liess dem Verwaltungsgericht am 9./13. März 2018 Unterlagen zu möglichen Vergleichsfällen zukommen, wozu sich A am 14. März 2018 äusserte.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen des MBA betreffend die Lohnfestsetzung von Mittel- und Berufsschullehrpersonen (§ 5 lit. a der Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 [MBVVO, LS 413.112]) nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Streitgegenstand vor Vorinstanz bildete die Rechtmässigkeit der Neueinreihung des Beschwerdeführers in die Lohnklasse 21 (statt 22) per 1. September 2014. Soweit sich der Beschwerdeführer, welcher um Lohnnachzahlung auf der Basis von Lohnklasse 22 "bis zu seinem definitiven Ausscheiden" ersucht, auch gegen eine angebliche neuerliche Rückklassierung per 1. September 2015 (in Lohnklasse 20) wehren sollte, läge dies ausserhalb des Streitgegenstands und liesse sich auf die Beschwerde insofern nicht eintreten.
1.3 Im Streit liegt die korrekte Lohneinstufung des Beschwerdeführers ab 1. September 2014 bis zu seinem (nicht näher bestimmten) definitiven Ausscheiden. Der Beschwerdeführer vollendete im Oktober 2016 das 65. Altersjahr, womit das Arbeitsverhältnis (mutmasslich) bis Ende des Herbstsemesters 2016/2017 dauerte (§ 24c Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10]) und Lohn bis Ende Februar 2017 auszurichten war (§ 9 Abs. 1 MBVVO). Die Differenz zwischen Lohnklasse 21 und 22 (jeweils bei Lohnstufe 27) beträgt nach der einschlägigen Lohnskala (Anhang B der Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 [MBVO, LS 413.111] in der bis Ende 2017 geltenden Fassung gemäss OS 67, 15) im Rahmen eines 50%-Pensums rund Fr. 5'955.- pro Jahr, woraus sich ein Streitwert von nicht ganz Fr. 14'900.- ergibt. Damit fällt die Angelegenheit – in Ermangelung eines Falls von grundsätzlicher Bedeutung – in die einzelrichterliche Zuständigkeit (vgl. § 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).
2.
2.1 Vorliegend ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer sowohl vor wie auch nach seinem Funktionswechsel vom 1. September 2014 als Lehrperson an einer kantonalen Berufsfachschule zu betrachten ist, womit die MBVO- und MBVVO-Regelungen zur Anwendung kommen. Im Übrigen gelten für das Anstellungsverhältnis dieser Lehrpersonen die Bestimmungen des (allgemeinen) kantonalen Personalrechts (§ 1 Abs. 2 PG und § 14 Abs. 3 des Einführungsgesetzes vom 14. Januar 2008 zum Bundesgesetz über die Berufsbildung [EG BBG, LS 413.31]) mitsamt den zugehörigen Ausführungsverordnungen (§ 2 MBVO). Der Einreihungsplan für die Entlöhnung der Lehrpersonen an den kantonalen Mittel- und Berufsschulen weist sechs Lohnklassen à 27 Lohnstufen auf (§ 6 in Verbindung mit der Lohnskala im Anhang B MBVO). Die Einreihung erfolgt gemäss § 6a nach dem Einreihungsplan in Anhang A MBVO. Für Lehrpersonen mbA (§ 3 Abs. 1 lit. c MBVO) ist die Lohnklasse 22 einerseits für Schulleitungsmitglieder und andererseits für Lehrpersonen vorgesehen, welche an Mittel-, Berufsmittel- oder kaufmännischen Berufsschulen (nicht dagegen an anderen Berufsschulen) unterrichten und weitere Voraussetzungen erfüllen (Ziff. II des Anhangs A MBVO).
2.2 Als Rektor war der Beschwerdeführer Mitglied der Schulleitung (§ 12 Abs. 2 EG BBG). Dass er auch nach seinem Funktionswechsel weiterhin der Schulleitung angehören würde und aus diesem Grund Anspruch auf Beibehaltung der Lohnklasse 22 hätte, wird mit Grund nicht behauptet. Ebenso ist unbestritten geblieben, dass der Beschwerdeführer nach seinem Funktionswechsel weder an einer Mittelschule noch an einer Berufsmittel- oder kaufmännischen Berufsschule unterrichtete. Dass er nach Massgabe der allgemeinen Leistungsklassenregelung (§§ 14 und 18 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 [PVO, LS 177.11]) bei Gewährung individueller Lohnerhöhungen die anbegehrte Einstufung in Lohnklasse 22 theoretisch auch ohne die vorgenannten Voraussetzungen hätte erreichen können, ist – soweit im MBVO-Geltungsbereich überhaupt zutreffend – unerheblich, da mit Blick auf die Kann-Formulierung in § 18 PVO jedenfalls kein Anspruch auf eine derartige Einreihung besteht. Es ist denn auch weder dargetan noch ersichtlich, dass die bisherige Einreihung des Beschwerdeführers in Lohnklasse 22 auf einer funktionsunabhängig gewährten individuellen Lohnerhöhung beruhen würde, welche entsprechend über den Funktionswechsel hinaus beizubehalten wäre. Es liegt diesbezüglich gerade keine Besitzstandskonstellation vor. Auch ist keine andere Bestimmung in den personalrechtlichen Erlassen ersichtlich, welche dem Beschwerdeführer die anbegehrte Beibehaltung der bisherigen Lohneinreihung nach Aufgabe der Leitungsfunktion garantieren würde. Entscheidend ist, dass es vorliegend gerade nicht um einen herkömmlichen Altersrücktritt in zwei Schritten im Sinn einer blossen Reduktion des Beschäftigungsgrads (vgl. § 19a der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111] und dazu die Weisung in ABl 2016-12-09), sondern primär um die (vollständige) Abgabe eines bisherigen Amts (Rektor) und die nachfolgende Wahrnehmung anderer Aufgaben geht. Insofern liegt auch keine Rückstufung bezogen auf die bisherige Tätigkeit gemäss § 19 PVO vor, deren verfahrensrechtliche Voraussetzungen es einzuhalten gegolten hätte. Unbehelflich ist sodann auch der Verweis des Beschwerdeführers auf die Übergangsbestimmung von § 15 Abs. 6 MBVO; diese regelte lediglich die Überführung der Anstellungsverhältnisse unter das neue Mittelschul- und Berufsschullehrpersonalrecht auf Beginn des Schuljahrs 2000/2001 (§ 15 Abs. 1 MBVO) und verlieh nur diesbezüglich einen gewissen Besitzstand. Vorliegend geht es um einen Funktionswechsel im Rahmen eines bereits überführten Anstellungsverhältnisses, weshalb der Beschwerdeführer aus jener Übergangsbestimmung nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag. Die Neueinreihung des Beschwerdeführers in Lohnklasse 21 nach dessen Funktionswechsel per
3.
3.1 Der Beschwerdeführer verweist auf ein Schreiben der kantonalen Volkswirtschaftsdirektion an die Kommission für Personal- und Besoldungsfragen vom 20. September 1988, in welchem es um das Gesuch einer kantonalen Berufsschule um unverminderte Weiterbesoldung eines Berufsschullehrers über dessen Rücktritt aus der Schulleitung hinaus ging. Darin war die Direktion zum Ergebnis gekommen, dass eine Lehrperson, welche nicht mehr der Schulleitung angehöre, zwar grundsätzlich wieder so zu entlöhnen sei, wie es ihrer Einreihung als Hauptlehrkraft vor der Wahl in die Schulleitung entspreche. Jedoch seien "Ausnahmen […] vertretbar, wenn ein Lehrer das 50. Altersjahr vollendet hat, während mindestens drei Amtsdauern (= 12 Jahren) der Schulleitung angehört und sich dadurch in besonderem Masse für die Schule engagiert hat. Solche Lehrer sollten auch nach ihrem Rücktritt aus der Schulleitung [auf der für Mitglieder der Schulleitung geltenden Grundlage, jedoch ohne jährliche Zulage] weiterbesoldet werden können." Aus Sicht des Beschwerdeführers, welcher – vom Beschwerdegegner unwidersprochen – 23 Jahre als Rektor amtete und demgemäss in den Kreis der begünstigten Lehrpersonen fallen würde, kommt diesem Schreiben Weisungscharakter zu, und er erachtet es inhaltlich als "weiterhin in Kraft und anwendbar". Bei diesem Schreiben handelt es sich nicht um eine Rechtsverordnung, sondern höchstens um eine Verwaltungsverordnung im Hinblick auf eine einheitliche Handhabung des Verwaltungsermessens (zu den Verwaltungsverordnungen Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 41 Rz. 11 ff.). Abgefasst wie ein Antrag oder eine Empfehlung in einem konkreten Einzelfall zuhanden der angeschriebenen Kommission, bestehen gewisse Zweifel an der (selbst nur verwaltungsinternen) generellen Verbindlichkeit des Schreibens. Immerhin scheint aber auch das MBA von einer (wenn auch mittlerweile überholten) "Regelung" auszugehen, ohne freilich eine entsprechende Praxis anzuerkennen. So oder anders können Verwaltungsrechtsverhältnisse nicht allein gestützt auf Verwaltungsverordnungen geregelt werden; Verfügungsgrundlage bleiben die Gesetze und Rechtsverordnungen. Vorliegend massgebend ist entsprechend primär die Mittel- und Berufsschullehrer(vollzugs)verordnung, welche – wie das MBA zu Recht einwendet – neueren Datums ist und einer älteren Verwaltungsverordnung die Grundlage zu entziehen vermag. Unbehelflich ist der Einwand des Beschwerdeführers, dass § 17 Abs. 4 MBVO keine Aufhebung von "Weisungen" vorsehe und die in Frage stehende "Weisung" demzufolge weiterhin massgebend sein soll, gelten doch für Verwaltungsverordnungen nicht die für Rechtssätze vorgesehenen gesetzlichen Publikationsanforderungen und sind Verwaltungsverordnungen überdies (schon nach Massgabe des Grundsatzes der normativen Äquivalenz) nicht im Rahmen von Rechtsverordnungen, sondern – wenn überhaupt – durch Revision der betreffenden oder Ersatz durch eine neue Verwaltungsverordnung abzuändern oder aufzuheben. Auch ohne solche Vorkehren ist etwa dann vom Wegfall einer Verwaltungsverordnung auszugehen, wenn neuere Rechtssätze bisherige Ermessensspielräume der Verwaltung, welche Gegenstand der Verwaltungsverordnung bildeten, beseitigen oder die Rechtsgrundlage, auf welcher die Verwaltungsverordnung beruhte, aufgehoben wird (vgl. Lukas Pfisterer, Verwaltungsverordnungen des Bundes, Lausanne 2007, S. 171 f.). Davon ist vorliegend auszugehen, nachdem der Regierungsrat das Mittel- und Berufsschullehrpersonalrecht im Rahmen einer Totalrevision im Jahr 1999 auf eine neue rechtliche Grundlage stellte. Das erwähnte Schreiben der – zumal heute auch nicht mehr zuständigen – Volkswirtschaftsdirektion aus dem Jahr 1988 ist demzufolge, selbst wenn es eine entsprechend gelagerte Praxis unter damaligem Mittelschul- und Berufsschullehrpersonalrecht begründet haben sollte, nicht geeignet, dem Beschwerdeführer einen (aus Treu und Glauben oder der Rechtsgleichheit abgeleiteten) Anspruch auf die anbegehrte Beibehaltung der bisherigen Lohneinreihung zu verschaffen. Dass dem Beschwerdeführer seitens des MBA oder der Bildungsdirektion eine vertrauensbegründende, ihn selber betreffende Zusicherung in Bezug auf die Lohnklassierung oder die Weitergeltung des im Schreiben der Volkswirtschaftsdirektion Festgehaltenen abgegeben worden wäre, wird nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich (zur fehlenden Massgeblichkeit von blossen Verwaltungsverordnungen als Vertrauensgrundlage mangels inhaltlicher Bestimmtheit BGr, 2. Februar 2015, 2C_499/2014, E. 3.4.4).
3.2 Hingegen bringt der Beschwerdeführer vor, dass mehrere ehemalige Schulleitungsmitglieder der Berufsschule X nach ihrem – nach Inkrafttreten der Mittel- und Berufsschullehrer(vollzugs)verordnung erfolgten – Rücktritt aus der Schulleitung ihre bisherige Einreihung hätten unverändert beibehalten können. Dies wird denn auch vom MBA teilweise bestätigt. Aus den von Letzterem eingereichten Unterlagen lässt sich erkennen, dass C (in der Schulleitung bis 31. August 2008) sowie D und E (beide in der Schulleitung bis 31. August 2011) ihre Einreihung in Lohnklasse 22 jeweils behalten konnten. Zumindest einer der beiden Letztgenannten war im Zeitpunkt, als der Beschwerdeführer seinen Rücktritt als Rektor bekanntgab (Januar 2013), noch an der Schule tätig, nicht dagegen zum Zeitpunkt seines effektiven Funktionswechsels bzw. der Ausgangsverfügung des MBA (September 2014). Gleich verfahren wie beim Beschwerdeführer wurde demgegenüber beim später ausgeschiedenen F (in der Schulleitung bis 31. August 2015), welcher von Lohnklasse 22 neu in Lohnklasse 21 versetzt wurde. Mit dem Beschwerdeführer ist insofern zu konstatieren, dass es in jüngerer Vergangenheit unter aktuellem Berufsschullehrpersonalrecht Fälle gab, in denen aus der Schulleitung ausscheidende Lehrpersonen mbA unverändert in Lohnklasse 22 eingereiht blieben. Bei sämtlichen betreffenden Fällen handelt es sich indes um Lehrpersonen, welche zeitlich vor dem Beschwerdeführer aus der Schulleitung ausschieden und im Zeitpunkt seines Rücktritts als Rektor nicht mehr im Schuldienst standen. Auch wurde der Beschwerdeführer nicht schlechter gestellt als ein Schulleitungsmitglied, welches ein Jahr später aus der Schulleitung zurücktrat. Nach Angabe des MBA steht hinter diesen früheren Fällen ein Versehen oder zumindest keine eigentliche Praxis. Träfe diese Auffassung zu und handelte es sich bei den betreffenden Lehrpersonen um Einzelfälle, wäre nicht zu beanstanden, wenn das MBA sich nun mit Blick auf die Rechtsgleichheit zu einer einheitlich gehandhabten, wenn auch strengeren Praxis bekennen sollte. Selbst wenn aber das MBA eine vom früheren Recht übernommene konstante grosszügigere Behördenpraxis fortgeführt und diese nunmehr aufgegeben haben sollte, wäre dies jedenfalls dann nicht rechtsverletzend, wenn ernsthafte und sachliche Gründe für die Praxisänderung vorliegen, diese in grundsätzlicher Weise erfolgt und das Interesse an der neuen Rechtsanwendung überwiegt (vgl. zur Praxisänderung und deren Voraussetzungen Tschannen/Zimmerli/Müller, § 23 Rz. 14 ff.). Das MBA erachtete eine (allfällige) unter früherem Recht bestehende Praxis insofern als überholt, als das neue Recht im Gegensatz zum früheren für Mitglieder des Rektorats eine Amtszeitbeschränkung vorsieht (vgl. § 12 Abs. 3 EG BGG bzw. § 8 Abs. 2 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 [MSG, LS 413.21]) und nicht mehr ein Anreiz besteht, allein aus finanziellen Gründen bis zur Pensionierung im Amt auszuharren. Umgekehrt formuliert, bedarf es angesichts der geltenden Amtszeitbeschränkung keines finanziellen Anreizes mehr, um langjährige Rektoratsmitglieder bereits vor ihrer Pensionierung zu einem freiwilligen Ausscheiden aus der Schulleitung zu bewegen, da sie ohnehin nicht (mehr) Anspruch darauf haben, beliebig in jenem Amt zu verbleiben. Eine solche Begründung, welche sich an den Gegebenheiten des neuen Rechts orientiert, erscheint jedenfalls sachlich nicht unhaltbar, und es lassen sich dafür auch hinreichende öffentliche Interessen ins Feld führen, zumal die vom MBA vertretene Sicht eine Stütze im – funktionsbezogen ausgerichteten – MBVO-Einreihungsplan findet. Auch gibt das MBA zu erkennen, dass es keine sachlichen Gründe für eine gegenteilige (bzw. die allfällige frühere) Praxis zu erkennen vermag, womit davon ausgegangen werden kann, dass es von einer solchen generell und konsequent Abstand nimmt und in ähnlich gelagerten künftigen Fällen gleich verfährt. Weitere Abklärungen in diesem Zusammenhang erübrigen sich insofern. Die Praxisänderung verstösst schliesslich auch nicht gegen Treu und Glauben, weil gegen Änderungen einer materiellrechtlichen Praxis kein allgemeiner Vertrauensschutz besteht (BGE 103 Ib 197 E. 4 S. 202; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 23 Rz. 16 Ziff. 4) und eine individuelle Zusicherung (nach dem oben 3.1 am Ende Ausgeführten) gegenüber dem Beschwerdeführer nicht abgegeben wurde.
4.
Damit ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen, soweit (nach dem oben 1.2 Gesagten) auf sie einzutreten ist.
5.
Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt (oben 1.3), sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Der unterliegende Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Weil vorliegend von einem Fr. 15'000.- nicht erreichenden Streitwert auszugehen ist (oben 1.3), ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 1'220.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diese Verfügung kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
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