Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00767
Urteil
der 1. Kammer
vom 1. März 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Regina Meier.
In Sachen
A, c/o NUK Urdorf, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Eingrenzung/kurzfristige Festhaltung (G.-Nr. 01),
hat sich ergeben:
I.
A. Mit Verfügung vom 24. August 2017 ordnete das Migrationsamt des Kantons Zürich gegen A eine Eingrenzung im Sinn von Art. 74 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) auf das Gebiet der Gemeinde Uster bzw. Urdorf an. Eine Eingrenzung des Beschwerdeführers auf die Gemeinde Urdorf bestand schon davor; erstmalig wurde eine solche mit Verfügung vom 16. Juni 2016 angeordnet. Unverändert blieben durch die Anpassung des Eingrenzungsrayons vom 24. August 2017 die Bestimmungen in den rechtskräftig gewordenen Eingrenzungen vom 17. Juni 2016, vom 19. September 2016, vom 22. Dezember 2016 und vom 16. Juni 2017, worin die Gültigkeit der Massnahme auf zwei Jahre bzw. bis zum 21. Juni 2018 befristet sowie angeordnet wurde, dass für zwingende Reisen ausserhalb des Rayons vorgängig eine Ausnahmebewilligung einzuholen sei.
B. Ferner ordnete das Migrationsamt mit Verfügungen vom 24. August 2017 und vom 16. Juni 2017 die kurzfristige Festhaltung von A zur Eröffnung der vorliegend angefochtenen Eingrenzungsverfügung sowie der Eingrenzungsverfügung vom 16. Juni 2017 an.
II.
Am 25. August 2017 stellte A beim Zwangsmassnahmengericht ein Gesuch um Überprüfung der kurzfristigen Festhaltung zur Eröffnung der Eingrenzungsverfügung vom 16. Juni 2017, am 31. August 2017 erhob er beim Zwangsmassnahmengericht Beschwerde gegen die angepasste Eingrenzungsverfügung vom 24. August 2017 und am 5. September 2017 stellte er ein Gesuch um Überprüfung der kurzfristigen Festhaltung zur Eröffnung dieser Eingrenzungsverfügung.
Mit Verfügung vom 31. Oktober 2017 vereinigte das Zwangsmassnahmengericht die drei Verfahren und wies sämtliche Begehren mit Urteil vom gleichen Datum ab.
III.
A. Hiergegen gelangte A mit Beschwerde vom 20. November 2017 an das Verwaltungsgericht.
Er beantragte im Hauptpunkt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids bzw. die Feststellung der Nichtigkeit, eventualiter die Aufhebung der Eingrenzungsverfügung vom 24. August 2017. Weiter sei die Nichtigkeit der Verfügungen vom 24. August 2017 sowie vom 16. Juni 2017 betreffend die kurzfristige Festhaltung festzustellen, eventualiter seien sie aufzuheben und deren Widerrechtlichkeit festzustellen. Subeventualiter sei die Angelegenheit an das Migrationsamt oder die Vorinstanz zurückzuweisen.
Weiter focht A den im vorinstanzlichen Urteilsdispositiv im Zusammenhang mit der unentgeltlichen Rechtsvertretung enthaltene Nachzahlungsvorbehalt gemäss § 16 Abs. 4 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sowie den Mitteilungssatz des Entscheids insoweit an, als der Letztere die Mitteilung des Entscheids an das Ausschaffungsbüro der Kantonspolizei Zürich vorsieht.
Schliesslich beantragte A, das Migrationsamt sei zu verpflichten, den vollständigen RIPOL-Auszug betreffend seine Eingrenzungen im Zeitraum zwischen dem 16. Juni 2016 und dem 20. November 2017 zu edieren.
In prozessualer Hinsicht beantragte A, es sei ihm die Gewährung von unentgeltlicher Rechtspflege zu bewilligen und in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zulasten des Migrationsamts bzw. der Staatskasse.
Das Zwangsmassnahmengericht verzichtete am 25. November 2017 auf eine Vernehmlassung.
B. A stellte zudem am 1. Dezember 2017, beim Gericht eingegangen am 4. Dezember 2017, den prozessualen Antrag, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu verleihen und festzustellen, dass er während des hängigen Beschwerdeverfahrens keiner Eingrenzung unterliege.
Das Migrationsamt ersuchte mit Eingabe vom 11. Dezember 2017 um Beschwerdeabweisung. A liess sich hierzu nicht mehr vernehmen.
Mit Präsidialverfügung vom 11. Januar 2018 wurde der Beschwerde insoweit aufschiebende Wirkung gewährt, als A mit Verfügung des Migrationsamts vom 24. August 2017 alternativ auf die Gemeinde Urdorf eingegrenzt wurde. Bezüglich der alternativen Eingrenzung auf die Stadt Uster wurde das Gesuch um Gewährung aufschiebender Wirkung abgewiesen.
Die Kammer erwägt:
1.
Beschwerden betreffend Massnahmen nach Art. 73–78 AuG werden vom Einzelrichter behandelt, sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zur Beurteilung überwiesen werden (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. b VRG sowie § 38b Abs. 2 VRG). Da sich vorliegend Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen, ist die Sache durch die Kammer zu beurteilen.
2.
Der Beschwerdeführer rügt in formeller Hinsicht die Verletzung seines rechtlichen Gehörs durch das Migrationsamt, da er bzw. sein Rechtsvertreter unbestrittenerweise weder vor noch nach Erlass der angefochtenen Verfügungen angehört wurde.
2.1 Das Zwangsmassnahmengericht erwog im Hinblick auf die Eingrenzung, das rechtliche Gehör sei im Zusammenhang mit dem Erlass der ersten den Beschwerdeführer betreffenden Eingrenzungsverfügung vom 17. Juni 2016 gewährt worden. Da sich die folgenden Eingrenzungen nur in Bezug auf den Rayon und damit bloss geringfügig von der ursprünglichen Verfügung unterscheiden würden, genüge eine einmalige Gewährung des rechtlichen Gehörs; zudem sei der Rayon mit der aktuellen Eingrenzungsverfügung vergrössert worden, was zu einer Besserstellung des Beschwerdeführers geführt habe.
Im Hinblick auf die Nichtanhörung des Beschwerdeführers im Zusammenhang mit den Verfügungen betreffend seine kurzfristige Festhaltung erwog das Zwangsmassnahmengericht, der Mangel sei durch die nachträgliche Eröffnung geheilt worden (E. II.3.2, II.4.2).
2.2
2.2.1 Beim Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) handelt es sich um ein mit der Persönlichkeit untrennbar verbundenes Recht des Einzelnen, beim Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids mitzuwirken, namentlich indem die Behörde die betroffene Person anhört und ihre Vorbringen auch tatsächlich prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Nicht entscheidend ist hierbei der mutmassliche Inhalt der Äusserungen der betroffenen Person bzw. ob diese den Entscheid überhaupt hätten beeinflussen können. Die vom Entscheid der Behörde betroffene Person ist vor Erlass des Entscheids anzuhören, wobei ihr grundsätzlich Gelegenheit gegeben werden muss, sich zu allen für den Entscheid wesentlichen Sachfragen äussern zu können (§ 4 der Verordnung über den Vollzug der Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 4. Dezember 1996; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich 2016, N. 1001 ff.; BGE 127 I 54 E.2.b).
Vom Grundsatz, dass die Anhörung vorgängig zu erfolgen hat, sind im öffentlichen Interesse – bei Gefahr der Vereitelung einer prozessualen Massnahme, bei Dringlichkeit oder aus Praktikabilitätsgründen – Ausnahmen möglich (Regina Kiener/Walter Kälin, Grundrechte, 2. A., Bern 2013, S. 501 ff.).
Nach dem Gesagten darf folglich auf eine vorgängige Anhörung im Regelfall nicht verzichtet werden. In besonderen Fällen von Umplatzierungen ist es im Sinn einer Ausnahme jedoch zulässig, eine Anpassung der Eingrenzungsverfügung ohne vorgängige Anhörung vorzunehmen. Diesfalls muss das rechtliche Gehör im Nachhinein zeitnah gewährt werden.
2.2.2 Im vorliegenden Fall erwies sich eine Umplatzierung als dringend notwendig, weil der Beschwerdeführer durch ungebührliches Benehmen in der Notunterkunft ein Hausverbot erhielt, was eine umgehende Umplatzierung erforderte. Angesichts der Umstände war es zulässig, die Eingrenzungsverfügung vorläufig ohne vorgängige Anhörung des Beschwerdeführers anzupassen. Ausserdem verursachte der Beschwerdeführer durch das erwirkte Hausverbot die erforderliche Umplatzierung. Es wäre stossend, wenn eine eingegrenzte Person das Dahinfallen der Eingrenzung quasi selbst herbeiführen könnte. Es erscheint daher vorliegend auch unter dem Aspekt des Rechtsmissbrauchsverbots als zulässig, auf eine vorgängige Anhörung zu verzichten.
Da dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör vorliegend auch im Nachhinein nicht gewährt wurde, erfolgte die vorliegende Anpassung der Eingrenzung unter Missachtung des Gehörsanspruchs.
2.3 Da der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt wurde (E. 2.2.2), ist zu prüfen, ob die Gehörsverletzung im Verlauf des Rechtsmittelverfahrens geheilt werden konnte.
2.3.1 Gemäss ständiger Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 137 I 195 E. 2.3.2; 136 V 117 E. 4.2.2.2; BGr, 15. April 2016, 6B_1247/2015, E. 2.4.1 mit Hinweisen).
Da vorliegend nicht die erstmalige Anordnung einer Eingrenzung, sondern eine Anpassung der bereits verfügten Eingrenzung auf ein alternatives Gemeindegebiet infrage steht, liegt in der Unterlassung der Anhörung noch keine schwerwiegende Gehörsverletzung. Damit zielt die Beschwerde ins Leere, wenn sie aus der Gehörsverletzung auf Nichtigkeit der Anpassungsverfügung vom 24. August 2017 schliesst: Die Verweigerung des rechtlichen Gehörs zieht nur in ausgesprochen schwerwiegenden Fällen Nichtigkeit nach sich (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1116). Ein solcher Fall liegt hier jedenfalls nicht vor.
Sodann verfügt das Zwangsmassnahmengericht als Rechtsmittelinstanz über die Kompetenz, sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei zu überprüfen, und konnte sich der Beschwerdeführer im Gerichtsverfahren einlässlich zur Sach- und Rechtslage äussern. Damit sind die Voraussetzungen für eine Heilung der Gehörsverletzung grundsätzlich gegeben.
2.3.2 Allerdings kommt eine Heilung – auch wenn die vorstehenden Voraussetzungen erfüllt sind – dann nicht in Betracht, wenn in gleichgelagerten Fällen regelmässig gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs verstossen wird (Kiener/Kälin, S. 487; Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 463 f.; vgl. auch BGE 126 II 111 E. 6a/bb). Offenbar ist es wiederholt vorgekommen, dass die Beschwerdegegnerin Anpassungsverfügungen ohne Gewährung des rechtlichen Gehörs erlassen hat. Indes war die Rechtslage diesbezüglich bisher ungeklärt und es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass das Migrationsamt auch inskünftig und entgegen dem heutigen Urteil des Verwaltungsgerichts Anpassungsverfügungen regelmässig ohne Gehörsgewährung vornehmen würde. Entscheidend ist, dass einer systematischen Gehörsverletzung nicht mit einer grosszügigen "Heilungspraxis" Vorschub geleistet wird (vgl. Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, in: SJZ 100/2004, S. 377 ff., S. 380 mittlere Spalte); das vorliegende Urteil soll eine allfällige bisherige Gehörsverletzungspraxis nicht fördern, sondern im Gegenteil Grundlage dafür sein, dass die Betroffenen auch im Fall einer Anpassung des Rayons grundsätzlich vorgängig angehört werden.
2.4 Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin zwar gegen den Gehörsanspruch des Beschwerdeführers verstossen hat, indem sie ihn im Zusammenhang mit dem Erlass ihrer Verfügung vom 24. August 2017 betreffend Anpassung einer Eingrenzung nicht anhörte. Dieser Mangel konnte jedoch geheilt werden.
2.5
2.5.1 Dasselbe gilt für eine allfällige ungenügende Begründung der strittigen Anpassungsverfügung, wie dies der Beschwerdeführer mehrfach geltend macht. Auch diesbezüglich ist davon auszugehen, dass der Mangel noch nicht schwerwiegend war und deshalb im vorinstanzlichen Gerichtsverfahren geheilt werden konnte.
2.5.2 Der Beschwerdeführer wirft schliesslich auch dem Zwangsmassnahmengericht eine ungenügende Begründung seines Entscheids vor.
Die (Rechtsmittel-)Behörden müssen die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar zur Bundesverfassung, 2015, Art. 29 N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b, 124 I 241 E. 2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).
Diesen Anforderungen genügt der angefochtene Entscheid des Zwangsmassnahmengerichts. Der Vertreter des Beschwerdeführers war denn auch in der Lage, den angefochtenen Entscheid sachgerecht anzufechten. Eine Gehörsverletzung ist diesbezüglich zu verneinen.
2.6 Gemäss der Beschwerde ist die strittige Anpassungsverfügung dem Rechtsvertreter ohne eine Plankopie des eingegrenzten Rayons zugestellt worden; da die Plankopie ein integrierender Bestandteil der Verfügung sei, liege ein schwerwiegender Form- und Eröffnungsfehler vor. Wie die Vorinstanz jedoch zu Recht ausführt, ist es für den Rechtsvertreter ohne Weiteres möglich – sofern dies für eine ausreichende Vertretung notwendig ist – die Grenzen der beiden betreffenden Gemeinden zu eruieren oder diesbezügliche Akteneinsicht zu verlangen. Das Vorliegen eines Form- oder Eröffnungsfehlers, der zur Aufhebung oder gar Nichtigkeit der Anpassungsverfügung führen würde, ist zu verneinen.
2.7 In formeller Sicht ist schliesslich zu beachten, dass der Beschwerdeführer verschiedene Beweisofferten gestellt hat, namentlich den Beizug von Akten sowie die Befragung von beteiligten Personen.
Gemäss § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen. Unter Mitbeachtung des Rügeprinzips gilt dieser Grundsatz auch vor Verwaltungsgericht. Indes sind (weitere) Beweise nur insoweit abzunehmen, als der rechtserhebliche Sachverhalt unklar ist (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 10). Dies ist vorliegend nicht der Fall.
3.
Die Vorinstanzen grenzten den Beschwerdeführer auf das Gebiet der Gemeinde Urdorf bzw. Uster ein und griffen damit in seine verfassungsrechtlich geschützte Bewegungsfreiheit ein (Art. 10 Abs. 2 BV). Nach Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Grundrechtseinschränkungen einer gesetzlichen Grundlage. Sie müssen weiter durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV) und sich sodann als verhältnismässig erweisen (Art. 36 Abs. 3 BV).
3.1 Gemäss Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG kann die zuständige kantonale Behörde einer Person die Auflage machen, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen, wenn ein rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt und konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass die betroffene Person nicht innerhalb der Ausreisefrist ausreisen wird, oder sie die ihr angesetzte Frist nicht eingehalten hat.
Die gesetzliche Grundlage ist vorliegend gegeben: Der Beschwerdeführer ist algerischer Staatsangehöriger und stellte am 24. Juli 2011 in der Schweiz ein Asylgesuch. Mit Verfügung vom 23. August 2011 trat das Bundesamt für Migration (heute Staatssekretariat für Migration SEM) auf sein Asylgesuch nicht ein und wies ihn an, die Schweiz am Tag nach Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheids zu verlassen; ebenso wurde am 20. Oktober 2011 über ein weiteres Asylgesuch vom 12. September 2011 entschieden. Die dem Beschwerdeführer angesetzte Ausreisefrist ist damit schon seit längerer Zeit verstrichen.
3.2 Zweck der Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG ist es, den Verbleib der ausländischen Person zu kontrollieren, sowie ihre Verfügbarkeit für die Vorbereitung und Durchführung der Ausschaffung sicherzustellen (vgl. Andreas Zünd, in: Marc Spescha/Hanspeter Thür/Andreas Zünd/Peter Bolzli/Constantin Hruschka, Kommentar Migrationsrecht, 4. A., Zürich 2015, Art. 74 AuG N. 5). Da die Eingrenzung ein milderes Mittel zum ausländerrechtlich begründeten Freiheitsentzug darstellt, darf sie wie diese eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht entfalten. Sie kann daher ebenfalls dazu dienen, die spontane Ausreise der ausländischen Person zu fördern (BGr, 13. November 2017, 2C_287/2017, E. 4.2 f. [zur Publikation vorgesehen]).
3.3 Anders als im vorinstanzlichen Entscheid ausgeführt, ist die Eignung der Eingrenzung vorliegend zu überprüfen: Frühere Eingrenzungen des Beschwerdeführers sind zwar (auch im Hinblick auf die Eignung der Massnahme) unangefochten geblieben. Hieraus kann aber nicht gefolgert werden, dass das Recht auf Anfechtung der neuen, die frühere Eingrenzungsverfügung vollumfänglich ersetzende Verfügung ganz oder in Teilen verwirkt wäre, zumal in der Verwaltungsgerichtsbarkeit das Recht von Amtes wegen anzuwenden ist.
Gemäss der neusten bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht ein grundlegendes öffentliches Interesse daran, abgewiesene Asylbewerbende durch die Eingrenzung zu einer freiwilligen Ausreise zu bewegen (BGr, 13. November 2017, 2C_287/2017, E. 4.6 ff. [zur Publikation vorgesehen]). Die Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG ist damit erst dann untauglich zur Erreichung ihres Zwecks, wenn sowohl die Ausschaffung als auch die freiwillige Ausreise objektiv unmöglich sind (BGr, 13. November 2017, 2C_287/2017, E. 4.7.2 und 4.8 [zur Publikation vorgesehen]). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Wenn der Beschwerdeführer gegen die Eignung der Massnahme vorbringt, dass diese bislang seine Ausreise noch nicht zu bewirken vermochte, so fällt in Betracht, dass sie in den nächsten Monaten bis zum Ablauf der angesetzten Dauer die gewünschte Wirkung dennoch entfalten könnte.
3.4 Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, die Eingrenzung sei aufgrund der Meldepflichten in der Notunterkunft, die ihn zum dortigen Verbleib anhalten, nicht erforderlich. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dienen Eingrenzungen einem anderen Zweck als Meldepflichten (BGr, 3. November 2017, 2C_287/2017, E. 4.4 [zur Publikation vorgesehen]). Es entspricht ausserdem der verwaltungsgerichtlichen Praxis, dass Meldepflichten grundsätzlich keine geeigneten Ersatzmassnahmen für Eingrenzungen darstellen (VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 4; 24. Oktober 2017, VB.2017.00033, E. 2.4.3). Bei der Präsenzkontrolle handelt es sich denn auch nicht um eine ausländerrechtliche Zwangsmassnahme (VGr, 27. Februar 2017, VB.2017.00131, E. 3.2).
3.5 Schliesslich ist zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an der Eingrenzung das gegenteilige Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Massnahme überwiegt. Die Eingrenzung darf nicht über das Erforderliche hinausgehen, was insbesondere bei der Festlegung der Grösse des Rayons und der Dauer der Eingrenzung zu berücksichtigen ist. Mit anderen Worten haben Zweck und Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zueinander zu stehen (VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 3.4 mit Hinweisen).
3.5.1 Vorliegend fällt ins Gewicht, dass der Beschwerdeführer in der Schweiz mehrfach straffällig wurde; dies unter anderem wegen Diebstahls, geringfügiger Hehlerei, Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz, der Missachtung einer Ein- sowie einer Ausgrenzung und weiterer Delikte. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist unter derartigen Umständen eine Eingrenzung auf das Gebiet einer Gemeinde grundsätzlich zulässig, da das öffentliche Interesse an der Eingrenzung in solchen Fällen vergleichsweise schwer wiegt (VGr, 27. Februar 2017, VB.2016.00689, E. 2.6.4).
3.5.2 Bei der Interessenabwägung ist weiter zu beachten, dass es sich bei den Gemeinden Uster und Urdorf nicht etwa um kleine Gemeinden handelt. Uster verfügt bei einer Gemeindefläche von 28,56 km2 über rund 35'000 Einwohner und Urdorf bei einer Gemeindefläche von 7,62 km2 über knapp 10'000 Einwohner. Angesichts dieser Verhältnisse, die dem Beschwerdeführer die Befriedigung der Grundbedürfnisse erlauben, ist der Eingriff in seine Bewegungsfreiheit zwar weder mit Bezug auf Urdorf noch auf Uster als allzu gross zu werten. Indessen findet sich in den Akten ein Arztzeugnis vom 16. August 2017, wonach der Beschwerdeführer aus medizinischer Sicht aus der Notunterkunft Urdorf in eine oberirdische Wohnsituation wechseln müsse. Er bringt vor, dass es sich bei der Notunterkunft Urdorf um eine unterirdische Zivilschutzanlage handle. Diese Ausführungen wurden von der Beschwerdegegnerin in ihrer Stellungnahme vom 11. Dezember 2017 nicht bestritten. Es ist davon auszugehen, dass der Verbleib des Beschwerdeführers in der Notunterkunft Urdorf und die damit einhergehende Eingrenzung auf die Gemeinde Urdorf für ihn einen schwerwiegenden Nachteil darstellt. Nicht relevant für die Beurteilung der Eingrenzung ist indessen, dass der Beschwerdeführer sich möglicherweise mit Tuberkulose infiziert hat. Es versteht sich von selbst, dass gegebenenfalls die nötigen medizinischen Betreuungsmassnahmen ergriffen und die Ansteckung weiterer Personen vermieden werden müsste; dies ist jedoch unabhängig von der Eingrenzung der Fall.
3.5.3 Insgesamt überwiegt somit das öffentliche Interesse am Weiterbestand der Eingrenzung auf die Stadt Uster das entgegenstehende Interesse des Beschwerdeführers. Hingegen überwiegt dessen Interesse an der Aufhebung der Eingrenzung bezüglich der Gemeinde Urdorf, da er sich sonst wohl in der dortigen Notunterkunft aufhalten müsste; die angefochtene Eingrenzungsverfügung ist insoweit aufzuheben.
4.
4.1 Insbesondere unter dem Aspekt der Nichtigkeit bringt der Beschwerdeführer weiter vor, Dispositiv-Ziff. 2 der Verfügung vom 24. August 2017, wonach er das Gemeindegebiet Urdorf bzw. Uster nicht verlassen dürfe, sei unklar formuliert. Wie in Erwägung 3 ausgeführt, ist der Beschwerdeführer mit dem heutigen Urteil nur noch auf das Gemeindegebiet Uster eingegrenzt. Insofern läuft die Rüge ins Leere. Abgesehen davon liegt in der Anordnung einer alternativen Eingrenzung jedenfalls kein derart schwerer Mangel, dass auf Nichtigkeit der Anordnung zu schliessen wäre. Nichtigkeit ist erst anzunehmen, wenn ein Mangel der Verfügung von besonderer Schwere ist, wovon die Praxis nur in Ausnahmefällen ausgeht (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1096 ff.). Eine solche besondere Schwere des Mangels ist auch dann nicht anzunehmen, wenn sich der Beschwerdeführer, wie er ausführt, zeitweilig gar nicht im eingegrenzten Gebiet hat aufhalten können, da er am 13. Juli 2017 für ca. drei Wochen wegen Bettwanzenbefalls in der Notunterkunft Uster in die Notunterkunft Embrach habe verlegt werden müssen. Es versteht sich von selbst, dass der Beschwerdeführer bei einer vorübergehenden Einquartierung in einer Notunterkunft ausserhalb des Rayons nicht an die verfügte Eingrenzung gebunden ist.
4.2 Anzufügen ist, dass das Migrationsamt entgegen dem Beschwerdeführer ohne Weiteres funktional zuständig ist, eine Eingrenzungsverfügung bei veränderter Sachlage – vorliegend beim Wechsel der Notunterkunft – nachträglich anzupassen, auch wenn ein Verfahren gegen dieselbe zu diesem Zeitpunkt vor dem Zwangsmassnahmengericht hängig ist (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbem. zu §§ 86a–86d N. 17).
5.
Weiter wurde der Beschwerdeführer zur Eröffnung der Eingrenzungsverfügungen vom 24. August 2017 und vom 16. Juni 2017 am 4. September 2017 bzw. am 26. Juni 2017 kurzfristig für 45 bzw. für 40 Minuten festgehalten, womit ebenfalls in seine verfassungsrechtlich geschützte Bewegungsfreiheit eingegriffen wurde (siehe oben E. 3 zu den Voraussetzungen von Grundrechtseingriffen). Ein Gesuch um Überprüfung der kurzfristigen Festhaltung kann grundsätzlich jederzeit gestellt werden (Tarkan Göksu, Handkommentar AuG, Art. 73 N. 14).
5.1 Gemäss Art. 73 Abs. 1 lit. a AuG kann die zuständige kantonale Behörde eine Person ohne Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung zur Eröffnung einer Verfügung im Zusammenhang mit ihrem Aufenthaltsstatus kurzfristig festhalten. Abs. 2 dieser Bestimmung hält fest, dass die Person nur für die Dauer der erforderlichen Mitwirkung oder Befragung sowie des allenfalls erforderlichen Transports, höchstens aber drei Tage festgehalten werden darf; die Einhaltung dieser zeitlichen Vorgaben ist vorliegend unbestritten. Der Beschwerdeführer stellt sich jedoch auf den Standpunkt, dass die kurzfristige Festhaltung an sich unrechtmässig gewesen sei.
5.2 Obgleich davon auszugehen ist, dass die kurzfristige Festhaltung nach Art. 73 Abs. 1 lit. a AuG im Regelfall zur Eröffnung des Weg- oder Ausweisungsentscheids vor der Ausschaffungshaft dient, um die betroffene Person bis dahin festhalten zu können (Göksu, Art. 73 N. 5), kann die gesetzliche Grundlage der kurzfristigen Festhaltungen bejaht werden. Der Beschwerdeführer verfügt über keinen gültigen Aufenthaltstitel und eine Eingrenzungsverfügung hat einen gewissen Zusammenhang mit seinem Aufenthaltsstatus, da sie aufgrund der nicht vorhandenen Aufenthaltsbewilligung erlassen wird.
5.3 Zweck der kurzfristigen Festhaltung ist nach den Ausführungen der Vorinstanzen erstens die Sicherstellung, dass der Beschwerdeführer die Eingrenzungsverfügung versteht bzw. dass sie ihm übersetzt wird. Die Polizei müsse für den Zeitpunkt der Verfügungseröffnung einen Dolmetscher organisieren und im Hinblick darauf rechtfertige sich eine kurzfristige Festhaltung, um verwaltungstechnische Leerläufe zu minimieren. Weiter soll durch die Festhaltung eine Eröffnung der Verfügung innert nützlicher Frist gewährleistet werden; Personen ohne Aufenthaltstitel fehle oftmals ein konstanter Wohnort und eine schriftliche Zustellung könne nicht ohne Weiteres erfolgen.
Obgleich im vorliegenden Fall eine Verständigung mit dem Beschwerdeführer auf Deutsch möglich ist, kann ein gewisses öffentliches Interesse an der Eröffnung der Verfügungen innert nützlicher Frist bejaht werden.
5.4 Grundrechtseinschränkungen müssen schliesslich verhältnismässig sein. Dies bedeutet, dass das öffentliche Interesse an der kurzfristigen Festhaltung das private Interesse des Beschwerdeführers überwiegen muss. Der Grundrechtseingriff hat sich auf das erforderliche Minimum zu beschränken.
5.4.1 In der Regel, so auch im vorliegenden Fall, sind die von Eingrenzungen
betroffenen Personen einer Notunterkunft zugeteilt, wo sie sich regelmässig zu
melden haben; sie können zudem nur mit ihrer dortigen Anwesenheit Nothilfe
beziehen. Ein postalischer Zustellungsversuch der Eingrenzungsverfügung oder
einer Vorladung an die Adresse der betreffenden Unterkunft wäre als praktikable
mildere (und grundsätzlich kaum aufwendigere) Massnahme vor einer Festhaltung
möglich. Zudem ist der Beschwerdeführer anwaltlich vertreten, weshalb auch eine
Zustellung an die Adresse des Rechtsvertreters möglich gewesen wäre. Die
Eröffnung von Eingrenzungsverfügungen ist sodann nicht derart dringlich, dass
sich ein Zustellversuch oder – wenn die Behörde eine mündliche Eröffnung mit
Übersetzung für notwendig hält – eine vorgängige Vorladung nicht rechtfertigte.
Die Anordnung einer kurzfristigen Festhaltung setzt grundsätzlich voraus, dass
begründete Zweifel bestehen, dass die betroffene Person die erforderliche
Mitwirkung nicht von sich aus leisten wird. Solche Zweifel können
beispielsweise gegeben sein, wenn sie einer entsprechenden Vorladung bereits
einmal nicht Folge geleistet hat oder klar zum Ausdruck brachte, dass sie einer
Vorladung nicht Folge leisten werde (VGr, 13. Juli 2017, VB.2017.00247,
5.4.2 Im vorliegenden Fall bestehen keine genügenden Anzeichen dafür, dass der Beschwerdeführer einer Vorladung keine Folge geleistet hätte. Zwar hatte der Beschwerdeführer vorgängig offenbar die Gelegenheit, die Polizei freiwillig zu begleiten, nahm diese Möglichkeit aber nicht wahr. Hieraus lässt sich allerdings nicht der Schluss ziehen, der Beschwerdeführer wäre auch einer Vorladung nicht gefolgt. Damit bestanden insgesamt keine genügenden Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer einer Vorladung nicht Folge leisten würde, weshalb sich die kurzfristigen Festhaltungen als unverhältnismässig erweisen. Es ist daher die Widerrechtlichkeit der kurzfristigen Festhaltungen festzustellen und die Beschwerde auch in diesem Punkt gutzuheissen. Anzumerken bleibt, dass auch hier der Mangel nicht derart schwerwiegend ist, dass auf Nichtigkeit der Festhaltungen zu schliessen wäre.
5.4.3 Bei diesem Ergebnis kann offengelassen werden, ob auch vor der Anordnung der Festhaltung eine Anhörung des Betroffenen erforderlich ist. Dennoch ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei der kurzfristigen Festhaltung um ein polizeiliches Zwangsmittel handelt, dessen vorgängige Ankündigung gerade dazu führen kann, die Festhaltung zu vereiteln. In einem solchen Bereich – wo die Vereitelung einer prozessualen Massnahme droht – kann es zulässig sein, auf eine vorgängige Anhörung zu verzichten (vgl. Kiener/Kälin, S. 501).
5.5 Der Beschwerdeführer beantragt überdies, die Verfügungen betreffend die kurzfristigen Festhaltungen aufzuheben. Diese Festhaltungen sind bereits erfolgt; es besteht gemäss Art. 73 Abs. 5 AuG ein Anspruch, die Rechtmässigkeit derselben nachträglich gerichtlich überprüfen zu lassen. Auf dieser gesetzlichen Grundlage sind die Festhaltungen in den vorstehenden Erwägungen 5.1–5.4 beurteilt worden.
Hingegen besteht kein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der entsprechenden Verfügungen zur Festhaltung (vgl. § 21 Abs. 1 Satzteil 2 in Verbindung mit § 49 VRG; Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 24). Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Schliesslich bleibt auch hier anzumerken, dass die Unrechtmässigkeit der Festhaltungen nicht einen Grad erreicht, der auf Nichtigkeit der Anordnungen schliessen lassen würde.
6.
Weiter beanstandet der Beschwerdeführer, dass der vorinstanzliche Entscheid der Kantonspolizei Zürich mitgeteilt wurde, und bringt vor, nicht rechtskräftige Eingrenzungsverfügungen würden in das automatisierte Polizeifahndungssystem RIPOL aufgenommen. Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, einen vollständigen RIPOL-Auszug betreffend die Eingrenzungen des Beschwerdeführers im Zeitraum zwischen dem 16. Juni 2016 und dem 20. November 2017 zu edieren.
6.1 Gerichtsentscheide sind den zuständigen Vollzugsbehörden mitzuteilen (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 49). Beim Vollzug der Zwangsmassnahmen wirken die Polizeiorgane mit (§ 1 Abs. 3 der Verordnung über den Vollzug der Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht). Mit der Beschwerde wird nicht näher aufgezeigt, weshalb die Mitteilung an die Kantonspolizei dennoch unzulässig sein sollte. Es besteht kein Anlass zur beantragten teilweisen Aufhebung von Dispositiv-Ziff. 8 des angefochtenen Entscheids.
6.2 Nicht einzutreten ist auf den Beschwerdeantrag betreffend die Edition des RIPOL-Auszugs: Vor Verwaltungsgericht können keine neuen Sachbegehren gestellt werden (§ 20a Abs. 1 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 9). Ein entsprechendes Begehren hat der Beschwerdeführer vor dem Zwangsmassnahmengericht nicht gestellt, weshalb darauf nicht einzutreten ist.
Abgesehen davon sind Auskunfts- oder Berichtigungsbegehren betreffend Einträge im RIPOL nicht beim Verwaltungsgericht oder beim Migrationsamt, sondern beim Bundesamt für Polizei zu stellen (Art. 2 in Verbindung mit Art. 13 RIPOL-Verordnung und Art. 8 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG]). Da ein solches Begehren nicht fristgebunden ist, kann eine Überweisung durch das Gericht unterbleiben.
7.
7.1 Mit der Beschwerde wird beanstandet, dass die Vorinstanz für ihr Verfahren Gerichtskosten erhoben und diese Kosten dem Beschwerdeführer auferlegt hat.
Die Vorinstanz hat die Gerichtskosten zwar dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch abgeschrieben. Angesichts der sofortigen Abschreibung der Kosten entfällt ein Interesse an der Überprüfung der Kostenauflage; auf seinen diesbezüglichen Antrag ist nicht einzutreten (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 49 VRG).
7.2 Angesichts seines nunmehrigen teilweisen Obsiegens im Verfahren vor dem Zwangsmassnahmengericht hat der Beschwerdeführer Anspruch auf eine reduzierte Parteientschädigung (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 21). Als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 2'000.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer. Dieser Betrag wird an die dem Rechtsvertreter zugesprochene amtliche Entschädigung anzurechnen sein.
7.3 Nicht näher begründet ist der Antrag des Beschwerdeführers, mit dem er sich gegen den Rückforderungsvorbehalt gemäss Dispositiv-Ziff. 7 (letzter Satz) des Urteils des Zwangsmassnahmengerichts richtet. Die Anordnung hat ihre Grundlage in § 16 Abs. 4 VRG und ist rechtmässig.
8.
8.1 Bei diesem Verfahrensausgang, bei dem beide Parteien teilweise unterliegen, sind ihnen die Kosten des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da der auf den Beschwerdeführer entfallende Anteil jedoch aufgrund seiner Mittellosigkeit offensichtlich uneinbringlich wäre, sind diese Kosten abzuschreiben, womit sein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos wird.
8.2 Entsprechend seinem teilweisen Obsiegen ist dem Beschwerdeführer in Anwendung von § 17 Abs. 2 lit. b VRG eine reduzierte Parteientschädigung für die anwaltlichen Bemühungen zuzusprechen (vgl. oben E. 7.2). Als angemessen erscheint für das Beschwerdeverfahren ein Betrag von Fr. 1'000.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer.
8.3 Der Beschwerdeführer beantragt die unentgeltliche Rechtsverbeiständung.
Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege. Ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsvertretung besteht, wenn ein Gesuchsteller zusätzlich nicht in der Lage ist, seine Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).
Der Beschwerdeführer erscheint als mittellos im Sinn des Gesetzes. Sodann war die Beschwerde nicht aussichtslos. In Anbetracht der nicht einfachen Fragestellungen im Zusammenhang mit der neuen Praxis der Migrationsbehörde war der Beschwerdeführer zur Geltendmachung seiner Ansprüche auf einen Rechtsvertreter angewiesen (vgl. Plüss, § 16 N. 80 f.). Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung ist daher gutzuheissen und dem Beschwerdeführer antragsgemäss Rechtsanwalt B als unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen. Diesem ist Frist zur Einreichung der Rechnung anzusetzen. Dabei wird die dem Beschwerdeführer zugesprochene Parteientschädigung anzurechnen sein.
Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt die Kammer:
a) In Abänderung von Dispositiv-Ziff. 1 des Urteils des Zwangsmassnahmengerichts des Bezirksgerichts Zürich vom 31. Oktober 2017 wird die Verfügung des Migrationsamts vom 24. August 2017 betreffend Anpassung einer Eingrenzung insoweit aufgehoben, als damit eine alternative Eingrenzung des Beschwerdeführers auf das Gemeindegebiet Urdorf angeordnet wurde.
b) In Abänderung von Dispositiv-Ziff. 2 und 3 des Urteils des Zwangsmassnahmengerichts des Bezirksgerichts Zürich vom 31. Oktober 2017 wird festgestellt, dass die kurzfristigen Festhaltungen des Beschwerdeführers vom 26. Juni 2017 sowie vom 4. September 2017 widerrechtlich waren.
c) Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Vertreter des Beschwerdeführers für das Verfahren vor dem Zwangsmassnahmengericht eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zuzüglich 8 % MWST auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils. Diese Entschädigung ist auf die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands anzurechnen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 2'600.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt; der auf den Beschwerdeführer entfallende Anteil wird wegen offensichtlicher Unerhältlichkeit abgeschrieben.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Vertreter des Beschwerdeführers eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzüglich 8 % MWST auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils. Diese Entschädigung wird auf die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands angerechnet.
Dem Beschwerdeführer wird in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsvertreter bestellt. Dieser wird aufgefordert, dem Verwaltungsgericht innert einer Frist von 30 Tagen nach Zustellung dieses Urteils eine detaillierte Zusammenstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen einzureichen, ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde (§ 9 Abs. 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom
August 2010). Die Nachzahlungspflicht gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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