Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00737
Urteil
der 4. Kammer
vom 14. Februar 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,vertreten durch die Schulkommission
der Kantonsschule C,
Beschwerdegegner,
betreffend Feststellungsverfügung ,
hat sich ergeben:
I.
A war ab dem 1. September 2007 als Lehrbeauftragte für das Fach D in einem mehrfach verlängerten befristeten Anstellungsverhältnis an der Kantonsschule C tätig. Zuletzt wurde ihre Anstellung mit Verfügung vom 29. Juni 2016 um ein Semester bis zum 28. Februar 2017 verlängert; diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Mit Schreiben vom 4. Oktober 2016 gelangte A an die Präsidentin der Schulkommission, machte geltend, sie befinde sich in einem unbefristeten Anstellungsverhältnis, und ersuchte um Erlass einer Verfügung betreffend die Frage, ob sie befristet oder unbefristet angestellt sei. Darauf antwortete die Rektorin mit Schreiben vom 8. Dezember 2016, es handle sich um eine befristete Anstellung, welche am 28. Februar 2017 ende. Nach Intervention durch den Ombudsmann des Kantons Zürich trat die Schulkommission mit Beschluss vom 2. Februar 2017 auf das Feststellungsbegehren nicht ein.
II.
Die Bildungsdirektion wies einen Rekurs hiergegen mit Verfügung vom 27. September 2017 ab, soweit sie darauf eintrat.
III.
A liess am 6. November 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und sinngemäss beantragen, es sei die Angelegenheit an die Bildungsdirektion zurückzuweisen, eventualiter festzustellen, dass sie sich in einem unbefristeten Anstellungsverhältnis befinde. Die Bildungsdirektion schloss mit Vernehmlassung vom 6. Dezember 2017 auf Abweisung der Beschwerde; die Schulkommission beantragte am 7./8. Dezember 2017, das Rechtsmittel sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen der Schulkommission einer Kantonsschule etwa betreffend Befristung des Anstellungsverhältnisses nach § 39 Abs. 1 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 (LS 413.21) und § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Streitgegenstand bildet das Begehren der Beschwerdeführerin festzustellen, ihr Anstellungsverhältnis sei unbefristet und habe somit nicht per Ende Februar 2017 geendet. Die Beschwerdeführerin will demnach erwirken, dass ihr Anstellungsverhältnis fortbestehe. In solchen Fällen gelten als Streitwert die Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (VGr, 2. Dezember 2015, VB.2015.00105, E. 1.2, und 5. März 2014, VB.2013.00792, E. 1.2). Stünde die Beschwerdeführerin in einem unbefristeten Anstellungsverhältnis, betrüge die Kündigungsfrist nur schon aufgrund des mehr als zehn Jahre dauernden Anstellungsverhältnisses sechs Monate (§ 17 Abs. 1 lit. d des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10]). Weil die Kündigung nur auf Ende eines Semesters möglich ist (§ 7 der Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 [LS 413.112]), hätte ein unbefristetes Anstellungsverhältnis bei Einreichung der Beschwerde frühestens per Ende August 2018 aufgelöst werden können. Der Lohn der Beschwerdeführerin war zuletzt auf Lohnstufe 13 der Lohnklasse 21 platziert, was einen vollen Jahreslohn von Fr. 143'834.- bis Ende 2017 bzw. Fr. 144'553.- ab Anfang 2018 ergibt (Anhang B der Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 [MBVO, LS 413.111; vgl. für die bis Ende 2017 geltende Fassung OS 67, 15 f.]). Unter Berücksichtigung des zuletzt gültigen Anstellungsgrads der Beschwerdeführerin von 63,64 % ergibt dies einen Streitwert von Fr. 137'609.-.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt sinngemäss eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil sie keine Möglichkeit gehabt habe, sich zu einer im Rekursverfahren erfolgten Korrektur der Sachverhaltsdarstellung durch die Schulkommission zu äussern. Die Rüge ist insofern begründet, als die neue Tatsachen enthaltende Rekursantwort grundsätzlich nicht nur zur Kenntnisnahme, sondern zur freigestellten Stellungnahme hätte zugestellt werden müssen (sogenanntes Replikrecht im engeren Sinn; vgl. hierzu Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 26b N. 29 und 37). Die Beschwerdeführerin ist indes rechtskundig vertreten, und ihrem Vertreter muss bekannt sein, dass er innert angemessener Frist hätte unaufgefordert eine weitere Eingabe machen bzw. ein Gesuch um Ansetzung einer entsprechenden Frist einreichen können (vgl. Griffel, § 26b N. 45). Die Beschwerdeführerin verhält sich treuwidrig, wenn sie darauf verzichtet, von ihrem Äusserungsrecht Gebrauch zu machen, um anschliessend im Beschwerdeverfahren zu rügen, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ergibt sich der massgebende Sachverhalt sodann mit hinreichender Klarheit aus den Akten.
4.
4.1 Die Schulkommission ist auf das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erlass einer Feststellungsverfügung nicht eingetreten, weil dieses Begehren einzig dazu diene, eine bereits rechtskräftige Verfügung überprüfen zu lassen, wofür kein schutzwürdiges Interesse bestehe. Die Vorinstanz schliesst sich dem an.
4.2 Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges Interesse voraus. Ein solches ist gegeben, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlichrechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist und das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel nicht mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreicht werden kann (VGr, 17. Oktober 2017, VB.2017.00431, E. 2.2, und 21. November 2012, VB.2012.00705, E. 4; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 19 N. 25 f.). An einem Feststellungsinteresse fehlt es insbesondere, wenn eine Frage bereits durch rechtskräftige Verfügung entschieden worden ist; das Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes schliesst in diesen Fällen eine nochmalige Prüfung der strittigen Rechtsfrage im Rahmen eines Feststellungsverfahrens aus (BGr, 21. Juli 2009, 2C_80/2008, E. 4.3.3; Beatrice Weber-Dürler in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 25 N. 17).
4.3 Mit ihrem Feststellungsbegehren will die Beschwerdeführerin geklärt haben, ob ihr befristetes Anstellungsverhältnis sich kraft § 13 Abs. 2 Satz 2 PG von Gesetzes wegen in ein unbefristetes umgewandelt habe. Das hat zwar – wie die Schulkommission und die Vorinstanz zutreffend annehmen – einen engen Zusammenhang mit der Frage, ob das Anstellungsverhältnis mit Verfügung vom 29. Juni 2016 noch einmal befristet verlängert werden durfte, geht jedoch darüber hinaus: Die Beschwerdeführerin will im Ergebnis geklärt haben, ob ihr Anstellungsverhältnis unbesehen die in der Verfügung vom 29. Juni 2016 angeordnete Befristung von Gesetzes wegen die Wirkungen eines unbefristeten habe. Über diese Frage wurde bis anhin nicht entschieden, und die Beschwerdeführerin hat an deren Klärung offenkundig ein schutzwürdiges Interesse, führte die Bejahung einer solchen Konversion doch dazu, dass sie weiterhin in einem Anstellungsverhältnis beim Beschwerdegegner stünde.
Die Schulkommission hätte demnach auf das Feststellungsbegehren eintreten und dieses materiell behandeln müssen.
4.4 Kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, eine Vorinstanz sei auf ein Begehren zu Unrecht nicht eingetreten, weist es die Angelegenheit in der Regel zurück; es kann stattdessen aber auch selber in der Sache entscheiden (§ 63 Abs. 1 und § 64 Abs. 1 e contrario VRG; Marco Donatsch, VRG-Kommentar, § 63 N. 18, § 64 N. 7). Hier äusserten die Beschwerdeführerin und die Schulkommission sich während des Verfahrens ausführlich zum Inhalt des Feststellungsbegehrens, wobei die Schulkommission sich auf den Standpunkt stellte, dass die Beschwerdeführerin nie in einem unbefristeten Anstellungsverhältnis gestanden habe. Eine Rückweisung führte deshalb zu einem prozessualen Leerlauf. Die Beschwerdeführerin wünscht denn auch ausdrücklich, dass das Verwaltungsgericht direkt in der Sache entscheide.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom 4./11. September 2007 für ein Jahr befristet als Lehrperson angestellt. Dieses Anstellungsverhältnis wurde in der Folge wiederholt verlängert – soweit ersichtlich stets mit befristeter Wirkung. Zuletzt verlängerte die Rektorin das Anstellungsverhältnis mit Verfügung vom 29. Juni 2016 um ein weiteres Semester bis zum 28. Februar 2017; diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, ihr Anstellungsverhältnis sei seit dem 1. September 2014 von Gesetzes wegen ein unbefristetes. Sie macht im Wesentlichen geltend, befristete Anstellungsverhältnisse seien bei Lehrpersonen, welche sowohl einen Hochschulabschluss als auch das Diplom für das Höhere Lehramt (heute: Lehrdiplom für Maturitätsschulen) oder eine gleichwertige Ausbildung erworben hätten, längstens für die Dauer von einem Jahr zulässig und würden bei einer Verlängerung automatisch zu unbefristeten.
5.2 Für Lehrkräfte an Mittelschulen gelten die Bestimmungen des Personalgesetzes, soweit nicht besondere Bestimmungen bestehen (§ 1 Abs. 2 PG). Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 PG sind befristete Anstellungsverhältnisse grundsätzlich für längstens ein Jahr zulässig und gelten nach dessen Ablauf als unbefristet. Wird das Anstellungsverhältnis weiter verlängert, hat es nach § 13 Abs. 2 Satz 2 PG die Wirkungen eines unbefristeten. Vorbehalten bleiben indes besondere Bestimmungen über die Anstellungsdauer und die Kündigungsfristen für Anstellungsverhältnisse mit Ausbildungscharakter oder mit aus anderen Gründen zeitlich begrenzten Aufgaben (§ 13 Abs. 2 Satz 3 PG). In diesem Sinn bestimmt § 3 Abs. 1 f. MBVO, dass Anstellungsverhältnisse von Lehrbeauftragten befristet, diejenigen von Mittel- und Berufsschullehrpersonen unbefristet sind. Die Anstellung erfolgt unbefristet, sofern die Lehrperson in den Fächern, in denen sie Unterricht erteilt, über einen Hochschulabschluss verfügt, das Lehrdiplom oder eine andere gleichwertige fachliche sowie pädagogische Ausbildung abgeschlossen hat und Unterrichtserfahrung von wenigstens einem Jahr aufweist (§ 3 Abs. 4 MBVO). Darüber hinaus ist die Anstellung befristet, wenn das Ende des Anstellungsverhältnisses bereits bei der Anstellung feststeht (§ 3 Abs. 5 Satz 1 MBVO).
5.3 Die Schulkommission scheint die Auffassung zu vertreten, dass die Beschwerdeführerin sich die Rechtskraft der Verfügung vom 29. Juni 2016 entgegenhalten lassen müsse und nach Verzicht auf ein Rechtsmittel gegen diese Verfügung nicht mehr geltend machen könne, ihr Anstellungsverhältnis sei ein unbefristetes. Nach dem Wortlaut von § 13 Abs. 2 Satz 2 PG hat die Verlängerung eines befristeten Anstellungsverhältnisses über die Dauer eines Jahres hinaus indes immer die Wirkungen eines unbefristeten Anstellungsverhältnisses, sofern keine der nach § 13 Abs. 2 Satz 3 PG möglichen Ausnahmen vorliegen. Der Zweck dieser Bestimmung liegt darin, die unerwünschten Wirkungen sogenannter Kettenarbeitsverhältnisse zu unterbinden (Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 22. Mai 1996, ABl 1996, 1105 ff., 1174). Ist die befristete Verlängerung nicht ausnahmsweise zulässig, treten die Wirkungen eines unbefristeten Anstellungsverhältnisses demnach von Gesetzes wegenauch dann ein, wenn das Anstellungsverhältnis auf dem Verfügungsweg nur befristet verlängert wurde. Die Rechtskraft einer solchen Verlängerungsverfügung kann den Angestellten deshalb nicht entgegengehalten werden. Die von Gesetzes wegen eintretende Konversion geht sodann auch § 3 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 2 MBVO vor, wonach Lehrbeauftragte grundsätzlich befristet angestellt sind. Der Umstand, dass eine Lehrkraft weiterhin als grundsätzlich befristet anzustellende Lehrbeauftragte beschäftig wird, obwohl die Voraussetzungen für eine befristete Anstellung nicht erfüllt sind, ändert deshalb nichts daran, dass ihr Anstellungsverhältnis bei einer Verlängerung über ein Jahr hinaus zu einem unbefristeten wird.
5.4 Es bleibt zu prüfen, ob hier sachliche Gründe vorlagen, um die Beschwerdeführerin während fast zehn Jahren nur befristet anzustellen.
5.4.1 Nach § 3 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 4 MBVO werden Lehrpersonen, welche unter anderem nicht im Besitz des Lehrdiploms für Maturitätsschulen sind, nur befristet angestellt. Weil diesen Lehrpersonen eine Voraussetzung für das Erteilen von Unterricht fehlt, ist die befristete Anstellung sachlich begründet; es handelt sich in diesen Fällen um ein Anstellungsverhältnis mit Ausbildungscharakter im Sinn von § 13 Abs. 2 Satz 3 PG (vgl. auch VGr, 15. Dezember 2011, VB.2011.00680, E. 3.3). Die Beschwerdeführerin erlangte das Lehrdiplom für Maturitätsschulen am 28. Januar 2014. Bis zu diesem Zeitpunkt war die jeweils nur befristete Verlängerung ihrer Anstellung zulässig. Auch wenn die Beschwerdeführerin mit dem Erwerb des Lehrdiploms sämtliche Anforderungen für eine unbefristete Anstellung erfüllte, führte dies sodann nicht umgehend zur Konversion ihres Anstellungsverhältnisses. Diese Rechtsfolge kann – bei Erfüllung der weiteren Voraussetzungen – erst eintreten, wenn das befristete Anstellungsverhältnis nach Erwerb des Lehrdiploms erneut nur befristet verlängert wird. In diesem Sinn erweist sich die noch vor Erwerb des Lehrdiploms verfügte befristete Verlängerung bis zum 31. August 2014 als rechtmässig (VGr, 15. Dezember 2011, VB.2011.00680, E. 3.2). Davon geht auch die Beschwerdeführerin aus.
5.4.2 Bezüglich der weiteren befristeten Anstellung bringt die Schulkommission vor, man habe schon seit längerer Zeit geplant, den Fachbereich D "organisatorisch neu aufzustellen und mit der Funktion einer Lehrperson mbA zu stärken". Mit der Ausschreibung einer Stelle für eine Mittelschullehrperson mbA sei aber bewusst zugewartet worden, weil die als Lehrbeauftragte unterrichtenden Personen noch nicht über das Lehrdiplom verfügt hätten; die entsprechende Stelle sei dann im April 2014 ein erstes Mal ausgeschrieben worden, das Verfahren habe in der Folge jedoch "aus Ressourcengründen" sistiert werden müssen; im Herbst 2015 sei es wiederaufgenommen und die neu geschaffene Stelle schliesslich per Anfang März 2017 besetzt worden. Den Akten lässt sich in diesem Sinn entnehmen, dass zunächst im Frühling 2014 und erneut im Herbst 2015 eine Stelle als Lehrperson mbA für das Fach D ausgeschrieben wurde. Zudem befindet sich ein – wohl im Frühling oder Sommer 2015 verfasster – Serienbrief bei den Akten, in dem die bisherigen Kandidierenden auf die erneute Ausschreibung hingewiesen werden und die Rektorin sich für die Verzögerung entschuldigt.
5.4.3 Nach § 3 Abs. 5 Satz 1 MBVO erfolgt die Anstellung von Lehrpersonen mit Lehrdiplom auch befristet, wenn das Ende des Anstellungsverhältnisses bereits feststeht. Diese Regelung hat ihre Grundlage in § 13 Abs. 2 Satz 3 PG, wonach besondere Bestimmungen unter anderem für aus anderen Gründen zeitlich begrenzte Aufgaben vorbehalten bleiben. Hier stand im Sommer 2014 fest, dass die Stelle der Beschwerdeführerin in absehbarer Zeit aufgehoben würde, weil in diesem Zeitpunkt bereits ein Verfahren zur Besetzung der neu geschaffenen Stelle einer Mittelschullehrperson mbA für das Fach D – welche die bisherigen Stellen von Lehrbeauftragten ersetzen sollte – eingeleitet worden war. Es lagen somit nicht nur vage Absichten vor, sondern waren bereits konkrete Schritte zur Besetzung der neuen Stelle unternommen worden. Dass dieses Verfahren in der Folge sistiert und erst ein Jahr später wiederaufgenommen wurde, ändert nichts daran, dass das Ende der Anstellung der Beschwerdeführerin spätestens mit der ersten Stellenausschreibung im Frühling 2014 absehbar war, falls sie nicht für diese Stelle ausgewählt werde. Zwar gälte das Ende der Anstellung bei einer ungebührlich langen Verzögerung der Stellenbesetzung nicht mehr als absehbar; hier liegt die Verzögerung aber noch im zulässigen Rahmen. Damit durfte die Beschwerdeführerin gestützt auf § 3 Abs. 5 MBVO weiterhin befristet angestellt werden. Keine Rolle spielt dabei, dass die Beschwerdeführerin bereits zuvor aus anderem Grund befristet angestellt war. Entscheidend ist einzig, dass die Beschwerdeführerin im Zeitpunkt, in dem der frühere Grund für die Befristung weggefallen war, aus einem anderen Grund erneut befristet angestellt werden durfte (vgl. hierzu auch VGr, 15. Dezember 2011, VB.2011.00680, E. 3.4).
Unbegründet ist schliesslich die Rüge der Beschwerdeführerin, die Dauer der Befristung sei von einem Ereignis abhängig gewesen, dessen Herbeiführung in der Macht der Schulkommission gelegen habe. Es trifft zwar zu, dass die Schulkommission mit der Einstellung einer Mittelschullehrperson mbA im Ergebnis zugleich über das Ende der Anstellung der Beschwerdeführerin entschied, aber nur insofern, als das befristete Anstellungsverhältnis deshalb nicht mehr verlängert wurde. Das Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin war jedoch zu keinem Zeitpunkt in dem Sinn befristet, dass es ende, wenn die neu eingestellte Mittelschullehrperson mbA ihr Amt antrete; vielmehr wurde das Anstellungsverhältnis bis zu diesem Zeitpunkt wiederholt befristet verlängert. Sowohl der Beschwerdeführerin als auch der Schulleitung stand damit frei, das Anstellungsverhältnis auch vor Stellenantritt der neuen Lehrkraft durch Verzicht auf Verlängerung zu beenden.
Demnach waren auch die weiteren befristeten Verlängerungen der Anstellung der Beschwerdeführerin bis Ende Februar 2017 zulässig und fand keine Konversion in ein unbefristetes Anstellungsverhältnis statt.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen.
7.
Nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Nach dem Verursacherprinzip können die Kosten indes auch (teilweise) anderen Personen auferlegt werden, wenn diese unnötige Kosten verursacht haben (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 13 N. 55 ff.).
Hier war die Beschwerde insofern begründet, als die Schulkommission auf das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin zu Unrecht nicht eingetreten war. Hingegen unterliegt die Beschwerdeführerin in der Sache. Insgesamt rechtfertigt sich, die Kosten je hälftig der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 7'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner je zur Hälfte auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
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