Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00622
Urteil
der 4. Kammer
vom 7. Januar 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Mittelschul- und Berufsbildungsamt,
Beschwerdegegner,
betreffend Staatsbeiträge im Bereich der höheren Berufsbildung ,
hat sich ergeben:
I.
A liess das Mittelschul- und Berufsbildungsamt des Kantons Zürich (MBA) am 29. Dezember 2015 für den Bildungsgang "C" um jährliche Subventionen im Betrag von maximal Fr. 550'000.- ersuchen. Das MBA lehnte dieses Gesuch mit Verfügung vom 21. Juni 2016 sinngemäss ab.
II.
Die Bildungsdirektion wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 3. August 2017 ab.
III.
A liess am 20. September 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei ihre Beitragsberechtigung für den Bildungsgang C anzuerkennen und die Angelegenheit für den Abschluss einer Leistungsvereinbarung ans MBA zurückzuweisen, eventualiter ihr ab dem 1. Januar 2015 ein Staatsbeitrag von höchstens Fr. 550'000.- pro Jahr zuzusprechen, subeventualiter nur für jene Absolventinnen und Absolventen, die ihren Wohnsitz im Kanton Zürich haben. Die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 5./9. Oktober 2017 und das MBA mit Beschwerdeantwort vom 18./20. Oktober 2017 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde; Letzteres verlangte zudem eine Parteientschädigung.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend Beitragsberechtigung für Angebote der Berufsbildung nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin rügt sinngemäss, dass der Rekursentscheid nicht von der Bildungsdirektorin, sondern vom Leiter des Rechtsdienstes unterzeichnet wurde, was unzulässig sei. Die Rüge ist unbegründet. Gemäss § 42 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (OG RR, LS 172.1) kann die Direktionsvorsteherin oder der Direktionsvorsteher im eigenen Zuständigkeitsbereich einzelne Personen ermächtigen, in ihrem oder seinem Namen zu unterzeichnen. In diesem Sinn nimmt der Rechtsdienst der Bildungsdirektion unter anderem die Rechtspflege namens der Direktion wahr und ist der Leiter des Rechtsdienstes unter anderem berechtigt, Rekursentscheide im Namen der Direktion zu unterzeichnen (§ 11 Abs. 1 und § 24 Abs. 1 lit. a der Organisationsverordnung der Bildungsdirektion vom 25. Januar 2017 [LS 172.110.6]).
2.2 Weiter scheint die Beschwerdeführerin rügen zu wollen, dass die Bildungsdirektion und nicht das MBA die Ausgangsverfügung hätte erlassen müssen. Es trifft zwar zu, dass der Entscheid über Leistungsvereinbarungen und damit zusammenhängende Subventionen grundsätzlich bei der Bildungsdirektion liegt (§ 4 Abs. 1 und Abs. 2 lit. f sowie § 35 Abs. 1 des [kantonalen] Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 [Einführungsgesetz zum Berufsbildungsgesetz; EG BBG, LS 413.31]). Gemäss § 38 Abs. 4 OG RR kann der Regierungsrat indes festlegen, dass die einer Direktion nachgeordneten Verwaltungseinheiten in eigenem Namen entscheiden. In diesem Sinn obliegt der Vollzug des Einführungsgesetzes gemäss § 2 Abs. 1 der Verordnung zum EG BBG vom 8. Juli 2009 (LS 413.311) dem MBA und entscheidet dieses gemäss Anhang 3 Ziff. 6.2 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 (LS 172.11) im gesamten Aufgabenbereich der Mittelschulen und der Berufsbildung in eigenem Namen, soweit das Verordnungsrecht nichts anderes regelt. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin handelt es sich hier nicht um eine unzulässige Subdelegation. Einerseits ist die Delegationsmöglichkeit in einem Gesetz enthalten, und anderseits übersieht die Beschwerdeführerin, dass im Einführungsgesetz zum Berufsbildungsgesetz nur festgelegt wird, welche Direktion zuständig ist, nicht hingegen, bei wem die Entscheidungskompetenz innerhalb der Direktion liegt. Das MBA war demnach für den Erlass der Ausgangsverfügung zuständig.
3.
3.1 Der Kanton kann Dritte für Angebote der berufsorientierten Weiterbildung mittels Leistungsvereinbarung finanziell unterstützen, wenn daran ein besonderes öffentliches Interesse besteht und die Kurse andernfalls nicht ausreichend angeboten würden (§ 31 Abs. 2 EG BBG). Im gleichen Sinn kann der Kanton nach § 32 Abs. 2 EG BBG Dritte auch für Angebote der allgemeinen Weiterbildung finanziell unterstützen. Angebote der berufsorientierten Weiterbildung werden in erster Linie von kantonalen Schulen und Bildungseinrichtungen angeboten, die im Auftrag des Kantons Berufsfachschul- oder Berufsmaturitätsunterricht oder überbetriebliche Kurse durchführen (§ 5c Abs. 1 der Verordnung über die Finanzierung von Leistungen der Berufsbildung vom 24. November 2010 [VFin BBG, LS 413.312]). An andere Bildungseinrichtungen können in besonderen Fällen Subventionen von höchstens 75 % der anrechenbaren Aufwendungen ausgerichtet werden (§ 5c Abs. 4 VFin BBG).
Weder für Angebote der berufsorientierten noch für solche der allgemeinen Weiterbildung besteht demnach Anspruch auf finanzielle Unterstützung; der Entscheid darüber liegt vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörden. Dieses Ermessen ist pflichtgemäss, das heisst unter Beachtung des Willkürverbots, des Gleichbehandlungsgebots und des Verhältnismässigkeitsprinzips sowie des Sinns und Zwecks der gesetzlichen Ordnung und der dort angelegten öffentlichen Interessen auszuüben (vgl. BGE 140 I 99 E. 3.1, 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 26 Rz. 11; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 409).
3.2 Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können nur Rechtsverletzungen und für den Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsfeststellungen gerügt werden; Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 25 ff. und 66 ff.).
Das streitgegenständliche Bildungsangebot richtet sich an Maturandinnen und Maturanden sowie an Personen, die ihr Studium abgebrochen haben. Die Ausbildung besteht aus einer schulischen Ausbildung im Umfang von 6 Monaten sowie einem Praktikum mit einer Dauer von 18 Monaten und schliesst mit einem Diplom ab. Das MBA lehnt eine (weitere) finanzielle Unterstützung für dieses Bildungsangebot ab, weil es sich um ein Angebot weder der berufsorientierten noch der allgemeinen Weiterbildung handle.
Die berufsorientierte Weiterbildung dient gemäss Art. 30 des (eidgenössischen) Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG, SR 412.10) dazu, bestehende berufliche Qualifikationen zu erneuern, zu vertiefen und zu erweitern oder neue berufliche Qualifikationen zu erwerben bzw. die berufliche Flexibilität zu unterstützen. Sie baut damit – was sich bereits aus dem Begriff ergibt – auf einer beruflichen Grundbildung oder einer höheren Berufsbildung gemäss zweitem und drittem Kapitel des Berufsbildungsgesetzes auf. Die streitgegenständliche Ausbildung richtet sich demgegenüber an Personen, die (noch) keinen Beruf erlernt haben. Der Schluss des MBA, dass es sich dabei nicht um eine berufsorientierte Weiterbildung handeln kann, ist deshalb nicht zu beanstanden. Es handelt sich vielmehr um ein mit der höheren Berufsbildung vergleichbares Angebot, allerdings ohne eidgenössisch anerkannten Ausbildungsabschluss im Sinn von Art. 27 BBG. Eine Pflicht der Kantone, solche Angebote finanziell zu unterstützen, ergibt sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch nicht aus dem Berufsbildungsgesetz, namentlich nicht aus den in Art. 3 BBG definierten Zielen bzw. aus Art. 9 BBG, welche Bestimmung einzig die Durchlässigkeit innerhalb der Berufsbildung sowie zwischen dieser und den übrigen Bildungsbereichen zum Gegenstand hat, nicht jedoch die Finanzierung einzelner Bildungsangebote.
Weil es sich demnach nicht um ein Angebot der berufsorientierten Weiterbildung handelt, braucht nicht geprüft zu werden, ob ein besonderer Fall im Sinn von § 5c Abs. 4 VFin BBG vorliegt.
3.3 Dass es sich vorliegend um ein Angebot der allgemeinen Weiterbildung handelte, macht die Beschwerdeführerin schliesslich zu Recht nicht geltend.
4.
Nach dem Gesagten hat das MBA das ihm zustehende Ermessen nicht rechtsfehlerhaft ausgeübt. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
5.
5.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bei Verfahren mit bestimmbarem Streitwert richtet sich die Gerichtsgebühr nach dem Streitwert (§ 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [LS 175.252, auch zum Folgenden]). Die Beschwerdeführerin beantragte einen Staatsbeitrag von Fr. 550'000.- pro Jahr, ohne ihren Antrag zeitlich zu befristen. Unter Berücksichtigung von § 2 Abs. 3 VFin BBG, wonach Leistungsvereinbarungen längstens für die Dauer von acht Jahren abgeschlossen werden können, hat die Angelegenheit einen Streitwert von Fr. 4'400'000.-; die Gerichtsgebühr beträgt demnach Fr. 20'000.- bis Fr. 50'000.-.
5.2 Eine Parteientschädigung ist der unterliegenden Beschwerdeführerin nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Das MBA ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2). Deshalb ist dem MBA, das sich ohnehin mit einem Verweis auf frühere Ausführungen begnügte, ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen.
6.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht. Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird, kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 20'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden.
Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.