Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00580
Urteil
der 4. Kammer
vom 7. März 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
1.A,
B,
C,
D,
E,
alle vertreten durch A,
Beschwerdeführende,
gegen
Zweckverband Spital Uster,
vertreten durch RA F und/oder RA G,
Beschwerdegegner,
betreffend Gemeindebeschwerde ,
hat sich ergeben:
I.
Am 27. November 2016 stimmten die Stimmberechtigten der Verbandsgemeinden des Zweckverbands Spital Uster über die Genehmigung einer einmaligen Ausgabe von Fr. 349 Mio. für den Umbau bzw. die bauliche Erweiterung des Spitals Uster sowie die Ausrüstung der Neubauteile ab; die Vorlage fand eine Mehrheit von 27'320 Ja gegen 5'735 Nein. Das Abstimmungsergebnis wurde am 30. November 2016 im Anzeiger von Uster sowie am 8. Dezember 2016 in den Nachrichten aus Greifensee amtlich publiziert.
II.
Am 12. Dezember 2016 liessen A, B, C, D sowie E "Beschwerde / Rekurs gemäss §151 bzw. 151a Gemeindegesetz" beim Bezirksrat Uster erheben, welcher mit Beschluss vom 25. Juli 2017 auf den Stimmrechtsrekurs nicht eintrat (Dispositiv-Ziff. I) und die Gemeindebeschwerde abwies (Dispositiv-Ziff. II); die Verfahrenskosten betreffend Stimmrechtsrekurs und Gemeindebeschwerde von Fr. 2'021.- wurden A, B, C, D sowie E unter subsidiärer Haftung füreinander zu gleichen Teilen auferlegt (Dispositiv-Ziff. III) und jene fünf in Dispositiv-Ziff. IV zu gleichen Teilen sowie unter solidarischer Haftung verpflichtet, dem Zweckverband Spital Uster eine Parteientschädigung von Fr. 2'268.- "(inkl. 8 % MwSt)" zu bezahlen.
III.
A, B, C, D sowie E führten am 11. September 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, unter Entschädigungsfolge "zuzügl. MwSt." zu Lasten des Zweckverbands Spital Uster seien die Dispositiv-Ziffern II, III und IV des bezirksrätlichen Beschlusses vom 25. Juli 2017 "in Gutheissung ihrer Gemeindebeschwerde aufzuheben und [sei] den darin gestellten Anträgen Folge zu leisten"; daneben ersuchten sie für den Fall, dass sich "das Verwaltungsgericht nicht als sachlich zuständig erachten sollte", um Überweisung der Angelegenheit an den Regierungsrat. Zuvor waren sie bereits mit Stimmrechtsbeschwerde gegen die Dispositiv-Ziffern I, III und IV des Rekursentscheids vom 25. Juli 2017 an das Verwaltungsgericht gelangt (Geschäft VB.2017.00517).
Der Bezirksrat Uster verzichtete am 18. September 2017 auf eine Vernehmlassung. Der Zweckverband Spital Uster liess mit Beschwerdeantwort vom 5. Oktober 2017 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge "(inkl. MWST)" schliessen. A, B, C, D und E hielten mit weiteren Eingaben vom 3. November und 1. Dezember 2017 sowie vom 11. Januar 2018 an ihren Anträgen fest; dasselbe tat der Zweckverband Spital Uster am 20. November und 19. Dezember 2017 sowie 16. Januar 2018.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats in Gemeindeangelegenheiten nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Am
Im Gegensatz zum bisherigen verzichtet das aktuelle Gemeindegesetz auf Bestimmungen über den Weiterzug kommunaler Akte an (gemeindeexterne) Rechtsmittelinstanzen und auf eine Umschreibung der zur Verfügung stehenden Rechtsmittelarten (vgl. §§ 170–172 GG im Gegensatz noch zu §§ 151–153 aGG [OS 48, 785 ff., 812 f.; OS 58, 289 ff., 332; OS 60, 71 f.; OS 65, 390]); diesbezügliche Normen wurden vielmehr in das Verwaltungsrechtspflegegesetz integriert (vgl. OS 72, 183 ff., Ziff. 7 im Anhang). Wesentliche inhaltliche Änderung gegenüber dem bisherigen Rechtsschutz in Gemeindeangelegenheiten ist der Verzicht auf die Gemeindebeschwerde nach § 151 aGG (vgl. dazu und auch zum Folgenden ABl 2013-04-19, Ziff. 6.2 [S. 100]). An deren Stelle tritt – auch wenn es um Beschlüsse der Stimmberechtigten an der Urne oder in der Gemeindeversammlung bzw. um solche eines Gemeindeparlaments geht – nunmehr der ordentliche Rekurs. Eine Anfechtung von Beschlüssen der Stimmberechtigten oder des Gemeindeparlaments setzt damit neurechtlich voraus, dass Rekurrierende nach Massgabe der allgemeinen Legitimationsgrundsätze im Sinn von § 21 Abs. 1 VRG durch den in Frage stehenden Beschluss berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben bzw. – im Fall von Beschlüssen generell-abstrakten Inhalts – durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt sein könnten (§ 21b Abs. 1 VRG). Demgegenüber genügt die blosse Stimmberechtigung im Gegensatz zur früheren Gemeindebeschwerde (§ 151 Abs. 1 Ingress aGG) fortan nicht mehr. Wie die Kammer jedoch heute mit Urteil im Geschäft VB.2017.00846 (E. 1.3.2 ff.) erwogen hat, steht gegen vor dem 1. Januar 2018 getroffene Beschlüsse kommunaler Legislativorgane übergangsrechtlich auch nach Inkrafttreten des neuen Gemeindegesetzes die altrechtliche Gemeindebeschwerde mit ihrer erweiterten Legitimation gemäss § 151 Abs. 1 aGG offen und lassen sich die in der Folge ergehenden erstinstanzlichen Gemeindebeschwerdeentscheide nach Massgabe ebendieser erweiterten Legitimation mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiterziehen.
Damit kommt auch im vorliegenden Fall noch die Rechtsmittelordnung des früheren Gemeindegesetzes zur Anwendung. Als Stimmberechtigte sind die am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten Beschwerdeführenden somit legitimiert, den Rekursentscheid im Gemeindebeschwerdeteil an das Verwaltungsgericht weiterzuziehen.
2.
2.1 Soweit die Beschwerdeführenden in formeller Hinsicht eine Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz rügen, ist Folgendes festzuhalten:
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst unter anderem sowohl ein Anspruch der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen, als auch die Pflicht der Behörde, die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 140 II 262 E. 6.2, 127 I 54 E. 2b mit Hinweis). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist allerdings nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. beispielsweise BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen; zum Ganzen auch Lorenz Kneubühler in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 35 N. 6 und 8; ferner Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 49).
Der Rekursentscheid genügt diesen Anforderungen ohne Weiteres. Dass die Vorinstanz darin nicht auf jedes der zahlreichen Vorbringen der Beschwerdeführenden im Detail eingegangen ist, vermag an dieser Einschätzung nichts zu ändern; die Gründe für die Abweisung der Gemeindebeschwerde der Beschwerdeführenden finden sich im vorinstanzlichen Beschluss jedenfalls einlässlich dargelegt. Ob dieser inhaltlich überzeugt, ist dagegen nicht eine Frage des rechtlichen Gehörs, sondern eine solche der materiellen Begründetheit des Erkenntnisses. Der Vorinstanz lässt sich demnach keine Verletzung der Begründungspflicht vorwerfen.
2.2 Nicht gefolgt werden kann den Beschwerdeführenden im Weiteren, soweit sie auch insofern eine Gehörsverletzung rügen, als der Rekursentscheid vom 25. Juli 2017 mehrfach auf den von der Vorinstanz im aufsichtsrechtlichen Verfahren GE.2016.5 gefassten Beschluss vom 16. Februar 2017 Bezug nehme, weshalb davon auszugehen sei, Letztere habe informell die Akten dieses Verfahrens beigezogen. So zitiert die Vorinstanz zwar tatsächlich wiederholt aus dem genannten – ebenfalls die Beschwerdeführenden betreffenden und diesen somit bekannten – Beschluss; es liegen jedoch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Akten des aufsichtsrechtlichen Verfahrens für das Rekursverfahren beigezogen worden wären und diese nunmehr Grundlage des Rekursentscheids vom 25. Juli 2017 bildeten; vielmehr stellt die Vorinstanz in der Rekursbegründung ausdrücklich einzig auf die Akten des Rekursverfahrens ab.
3.
3.1 Gemäss § 151 Abs. 1 aGG können mit Gemeindebeschwerde Beschlüsse der Gemeinde oder des Grossen Gemeinderats angefochten werden, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstossen (Ziff. 1) oder offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben oder in ungebührlicher Weise gegen Grundsätze der Billigkeit verstossen (Ziff. 2).
3.2 Anfechtungsobjekt bildet vorliegend ein (Genehmigungs-)Beschluss der Gesamtheit der Stimmberechtigten des Beschwerdegegners und damit nicht ein Beschluss des Legislativorgans einer Gemeinde, sondern ein solcher eines Organs (nämlich des höchsten) eines Zweckverbands gemäss Art. 92 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) bzw. § 7 Abs. 1 Satz 1 aGG (vgl. Tobias Jaag in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 73 N. 14, sowie die Kontroverse bei Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 7 N. 4.9.4). Ob sich Gemeindebeschwerde auch gegen solche Beschlüsse erheben lasse, erscheint ebenso unklar wie die Antwort auf die Frage, ob den Beschwerdeführenden verneinendenfalls das ordentliche Rekursverfahren offenstünde (vgl. Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011 [Ergänzungsband], § 152 N. 1 f.; ferner zu den Voraussetzungen hinsichtlich Anfechtungsobjekt und Legitimation beim Rekurs gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 19 N. 3 ff., und Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 21 N. 10 ff.). Diese Fragen brauchen hier jedoch nicht beantwortet zu werden; soweit auf das Rechtsmittel der Beschwerdeführenden einzutreten ist, erweist es sich nämlich als unbegründet, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt.
Gleichfalls offenbleiben kann, ob die Rüge der Beschwerdeführenden, die Abstimmung vom 27. November 2016 bzw. das Bauprojekt Spital Uster als Abstimmungsgegenstand verstosse gegen die "übergeordnete Gesetzgebung" bzw. den statutarischen Zweck des Beschwerdegegners, unter § 151 Abs. 1 Ziff. 1 oder aber Ziff. 2 aGG fiele, lässt sich das dem streitgegenständlichen Genehmigungsbeschluss zugrundeliegende Bauprojekt doch – wie sich sogleich zeigt (4) – ohnehin mit dem beschwerdegegnerischen Verbandszweck vereinbaren.
4.
4.1 Gemäss den Abstimmungserläuterungen des Beschwerdegegners vom 24. August 2016 sieht das umstrittene Bauprojekt, für welches die Stimmberechtigten des Beschwerdegegners am 27. November 2016 einen Objektkredit über Fr. 349 Mio. genehmigten, den Umbau und die bauliche Erweiterung des zuletzt in den frühen 1990er-Jahren sanierten Spitals Uster sowie die neue Materialisierung bzw. Ausstattung von dessen Räumlichkeiten vor. Konkret soll insbesondere der Akutbereich des Spitals um zwei Stationen erweitert und so Raum für insgesamt 271 Betten geschaffen werden (bisher 207 Betten); zusätzlich werden vier neue Stationen mit Platz für 128 Betten errichtet (15–20 % der Gesamtfläche), welche künftig an die Stiftung "Zürcher RehaZentren" zum Betrieb einer Rehabilitationsklinik "in eigener Regie und auf eigene Rechnung" vermietet werden sollen.
In der baulichen Erweiterung des Spitals Uster zu Gunsten einer Rehabilitationsklinik erblicken die Beschwerdeführenden nun einen offensichtlichen Widerspruch zum statutarischen Zweck des Beschwerdegegners. Dieser habe "nie – auch nicht implizit – die Aufgabe einer Rehabilitation gehabt", sondern einzig und allein diejenige des Betriebs eines Akutspitals inklusive untergeordneter Dienste und Einrichtungen zur Sicherstellung der spitalmedizinischen Grundversorgung im Verbandsgebiet. Bei der "stationären Rehabilitation" handle es sich denn auch nicht um eine Gemeindeaufgabe, weshalb sich der Beschwerdegegner einen solchen Zweck von vornherein nicht hätte setzen dürfen.
4.2 Zweckverbände haben ihre Aufgaben und Organisation in Statuten zu regeln (vgl. Art. 92 Abs. 3 Satz 2 KV). Diese bilden den Grunderlass des Verbands und gehen dem Recht der Verbandsgemeinden vor, da der Zweckverband im übertragenen Aufgabenbereich an deren Stelle tritt (Vittorio Jenni in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 92 N. 15 f., auch zum Folgenden). Die Aufgabenumschreibung in den Statuten muss deshalb hinreichend konkret, das heisst zumindest in den Grundzügen derart bestimmt sein, dass daraus die Zuständigkeit des Verbands und der Kompetenzverlust der Verbandsgemeinden ersichtlich ist.
In diesem Sinn enthalten die Statuten des Beschwerdegegners vom Mai 2012 (Statuten, abrufbar unter www.spitaluster.ch
Über uns > Trägerschaft [zuletzt besucht am 21. Februar 2018]) unter dem Titel "II. Aufgabe" folgende Bestimmungen:
" Art. 4 – Verbandszweck
Der Verband bezweckt die spitalmedizinische Grundversorgung im Verbandsgebiet unter Berücksichtigung der regionalen und überregionalen gesundheitspolitischen Bedürfnisse und betreibt dazu vor allem das Spital Uster als Schwerpunktspital (in der Folge auch Spital genannt).
Art. 5 – Aufgabe des Spitals
Das Spital ist für Akutkranke, insbesondere für Patientinnen und Patienten aus dem Verbandsgebiet, bestimmt und gewährt ärztliche Behandlung und Pflege. Es kann ferner Personal ausbilden.
Art. 6 – Kooperationen
Das Spital kann zur Nutzung von Synergien oder zur Bildung von medizinischen Versorgungsketten mit Dritten kooperieren, sofern die Zusammenarbeit dem Verbandszweck oder der effizienten und wirtschaftlichen Betriebsführung dient."
4.3 Die aktuelle Fassung der Art. 4 ff. der Statuten wurde im Rahmen einer umfassenden Revision der Verbandsstatuten im September 2009 geschaffen. Bis dahin bestand der Zweck des Beschwerdegegners "im Betrieb des Spitals Uster als Schwerpunktspital, unter Berücksichtigung der regionalen und überregionalen gesundheitspolitischen Entwicklung sowie im Betrieb des Krankenheims im Rotacher in Dietlikon"; die Möglichkeit, Kooperationen einzugehen, war in den Statuten nicht vorgesehen (vgl. zum Ganzen Art. 4–6 der bis September 2009 gültigen Statuten des Beschwerdegegners vom September 1999, abrufbar unter www.wallisellen.ch/dl.php/de/0cnu1-jzaegc/4_Spital_Statuten_Revision2008_Antrag_Gemeinden.pdf).
Die Revision stand dabei (auch) im Zeichen "des sich wandelnden Umfelds des Gesundheitswesens" (vgl. statt vieler Stadt Uster, "Antrag des Stadtrats betreffend Zweckverband Spital Uster, Statutenrevision, Antrag an die Zweckverbandsgemeinden", 13. Januar 2009, S. 3, abrufbar unter www.uster.ch/dl.php/de/497458cba55ad/A286.pdf). So war am 1. Januar 2009 die Revision des Krankenversicherungsgesetzes vom 18. März 1994 (KVG, SR 832.10) im Bereich der Spitalfinanzierung in Kraft getreten, womit nebst weiteren Änderungen die Spitalfinanzierung leistungsorientiert ausgestaltet (Abgeltung der gesamten Kosten [Investitions- und Betriebskosten] mittels diagnosebezogener Fallpauschalen), eine freiere Spitalwahl eingeführt sowie alle Listenspitäler unabhängig von ihrer Trägerschaft beim Abgeltungssystem einander gleichstellt wurden (vgl. Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz [SPFG], Erläuternder Bericht zum Vernehmlassungsentwurf vom 7. Juli 2010 [Erläuternder Bericht], abrufbar unter www.zh.ch
Aktuell > Medienmitteilung vom 16. Juli 2010 "Vernehmlassung: Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz soll Transparenz, Qualität und Wirtschaftlichkeit fördern" [zuletzt besucht am
Im Bestreben, dem Spital Uster "die gute Position am Markt" auch im neuen Wettbewerbsumfeld zu erhalten, sahen die Delegierten des Beschwerdegegners vor diesem Hintergrund im Rahmen der anstehenden Statutenrevision ausdrücklich davon ab, den den Verbandsgemeinden zur Genehmigung unterbreiteten neuen statutarischen Zweck des Beschwerdegegners nach der Ausgliederung des Krankenheims Rotacher auf den Betrieb des Spitals Uster als Schwerpunktspital zu beschränken und so den dem Zweckverband gewährten "Spielraum […] unnötig" einzuengen. Hauptaufgabe des Beschwerdegegners ist demgemäss auch weiterhin der Betrieb des Spitals Uster als Schwerpunkt- bzw. Akutspital; die Aufgabenumschreibung lässt daneben jedoch Raum für weitere der spitalmedizinischen Grundversorgung zuzuordnende Betätigungsfelder des Zweckverbands selbst (vgl. Art. 4 der Statuten: "vor allem") sowie für Kooperationen des von diesem betriebenen Spitals mit Dritten, sofern damit der spitalmedizinischen Grundversorgung im Verbandsgebiet oder der effizienten und wirtschaftlichen Betriebsführung des Spitals gedient ist (Art. 6 der Statuten).
4.4 Zentraler Begriff der Zweckbestimmung des Beschwerdegegners ist somit neu jener der spitalmedizinischen Grundversorgung. Was hierunter zu verstehen ist, wird in den beschwerdegegnerischen Statuten nicht näher definiert. Der Begriff deutet allerdings bereits an, dass damit nicht sämtliche, sondern nur grundlegende Leistungen der spitalmedizinischen Gesundheitsversorgung gemeint sind (vgl. Thomas Gächter/Stephanie Renold-Burch, Basler Kommentar, 2015, Art. 117a BV N. 6 ff.). In Anlehnung an den bis ins Jahr 2009 üblichen Gebrauch des Begriffs "Grundversorgung" in der Bundesverfassung bzw. der Gesetzgebung (vgl. Art. 43a Abs. 4 und Art. 92 Abs. 2 BV, Art. 1 Abs. 2 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [SR 784.10], Art. 5 ff. des Stromversorgungsgesetzes vom 23. März 2007 [SR 734.7]) ist dabei davon auszugehen, dass sich das Ausmass der als grundlegend angesehenen Leistungen in besonderem Mass an den jeweiligen Bedürfnissen und der Nachfrage der Bevölkerung orientiert und entsprechend einem gesellschaftlichen Wandel unterliegt (vgl. auch Art. 4 der Statuten: "unter Berücksichtigung der […] gesundheitspolitischen Bedürfnisse"; ferner Markus Kern, Basler Kommentar, 2015, Art. 92 BV N. 19; Bericht des Bundesrats "Grundversorgung in der Infrastruktur [Service public]" vom 23. Juni 2004, BBl 2004 4569 ff., 4572 und 4576 ff.; Botschaft des Bundesrats zur Volksinitiative "Ja zur Hausarztmedizin" vom 16. September 2011 [Botschaft zur Hausarztmedizin], BBl 2011 7553 ff., 7576 f., auch zum Folgenden). Massgebend ist mithin, ob die betreffenden Leistungen erfahrungsgemäss regelmässig von der breiten Bevölkerung oder den einzelnen Bevölkerungsgruppen potenziell oder effektiv beansprucht werden und dies auch zukünftig der Fall sein wird.
Der Begriff der "spitalmedizinischen Grundversorgung" weist insofern einen engen Bezug zur Gesetzgebung über die Spitalplanung und -finanzierung auf, deren zentrales Anliegen die Sicherstellung des – grundversicherten – stationären Behandlungsbedarfsder Bevölkerung ist (Erläuternder Bericht, S. 2, 5 und 8; vgl. zum wesentlichen Einfluss der obligatorischen Krankenpflegeversicherung generell auf die medizinische Grundversorgung in der Schweiz: Botschaft zur Hausarztmedizin, BBl 2011 7553 ff., 7584). So muss ein Spital, um zur Tätigkeit zu Lasten der sozialen Krankenpflegeversicherung ("Grundversicherung" oder auch "Grundversorgung" [vgl. Art. 32 Abs. 2 der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung [SR 832.102]) zugelassen zu werden, unter anderem der von einem oder mehreren Kantonen gemeinsam aufgestellten Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung entsprechen (Bedarfsdeckungsvoraussetzung, Art. 39 Abs. 1 lit. d KVG; vgl. auch die §§ 6 Abs. 1 lit. a, 7 Abs. 1 Satz 2 und 20 Abs. 1 des [am 1. Januar 2012 in Kraft getretenen kantonalen] Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetzes vom 2. Mai 2011 [SPFG, LS 813.20]).
Unter den Begriff "Spital" fallen dabei nach Art. 39 Abs. 1 (erster Satzteil) KVG nicht nur alle Einrichtungen der somatischen Akutversorgung, sondern sämtliche Anstalten oder deren Abteilungen, die der stationären Behandlung akuter Krankheiten oder der stationären Durchführung von Massnahmen der medizinischen Rehabilitation dienen (siehe bereits BBl 1992 I 93 ff., 166, 186 und 267; ferner §§ 2 und 4 Abs. 2 SPFG). In Umsetzung der am
Spitalplanung / Spitallisten > Rehabilitation > Archiv zur Zürcher Spitalplanung 2012 Rehabilitation [zuletzt besucht am 19. Februar 2018]).
Für den Bereich der stationären Rehabilitation – in welchem schlussendlich 21 Spitäler in die kantonale Spitalliste aufgenommen wurden – lässt sich dem vom Dezember 2009 datierenden Versorgungsbericht der kantonalen Gesundheitsdirektion entnehmen, dass im Jahr 2007 an 54 schweizerischen Rehabilitationskliniken insgesamt rund 10'000 Zürcher Kantonseinwohnerinnen und -einwohner bei einer mittleren Aufenthaltsdauer von 25 Tagen stationär behandelt wurden, wobei rund 68 % der Rehabilitationseintritte und 63 % der Pflegetage auf die über 60-jährigen Rehabilitationsbedürftigen entfielen, deren Anteil an der gesamten Wohnbevölkerung des Kantons lediglich 21 % ausmachte. Mit Blick auf die demografische Entwicklung ging der Bericht ferner bis ins Jahr 2020 von einer Patientenzunahme um 17 % und einer Zunahme der Pflegetage um 8 % aus (vgl. zum Ganzen www.gd.zh.ch > Themen > Behörden & Politik
Spitalplanung / Spitallisten > Rehabilitation > Archiv zur Zürcher Spitalplanung 2012 Rehabilitation > Versorgungsbericht und Strukturbericht [zuletzt besucht am 19. Februar 2018]).
4.5 Grundsätzlich bestand im Zeitpunkt der Revision des beschwerdegegnerischen Zweckartikels demnach ein ausgewiesener Bedarf speziell der Bevölkerungsgruppe der über 60-Jährigen des Kantons Zürich an stationärer rehabilitativer Versorgung und war mit einer Zunahme der Patientenzahlen in diesem Bereich im Lauf der kommenden Jahre zu rechnen. Dieser Umstand wie auch die Tatsache, dass die Leistungen der stationären Rehabilitation im Rahmen der – die massgebende Statutenrevision (mit)auslösenden – Neuregelung der Bestimmungen zur Spitalplanung und -finanzierung im System der obligatorischen Krankenpflegeversicherung ganz selbstverständlich neben der Akutsomatik zur grundlegenden stationären Spitalversorgung gezählt wurden, legen nahe, dass sich der Betrieb einer Rehabilitationsklinik auf dem Gelände des Spitals Uster aus damaliger Sicht durchaus mit dem Verbandszweck der Sicherstellung der spitalmedizinischen Grundversorgung vereinbaren liess.
Hierfür spricht denn auch der dem Beschwerdegegner mit der neuen Aufgabenumschreibung in den Art. 4 ff. der Statuten bewusst gewährte grössere Gestaltungs- bzw. Handlungsspielraum (oben 4.3). So geht aus den Materialien zum Revisionsverfahren diesbezüglich etwa hervor, dass jenem durch den Einschub der Wortverbindung "vor allem" in Art. 4 der Statuten insbesondere auch künftig die Möglichkeit offenstehen sollte, sich an einem im Jahr 2002 auf dem Spitalgelände in Betrieb genommenen Medizinischen Diagnosezentrum (MDZ) zu beteiligen bzw. ein solches Diagnosezentrum zu betreiben ("Spielraum sollte nicht unnötig eingeengt werden. Z.B. MDZ, Ambulatorien etc."; www.zefix.ch). Liessen sich damals aber offenbar selbst die in einem solchen Diagnosezentrum in konzentrierter Form angebotenen Leistungen (Computer- und Magnetresonanz-Tomographie usw.) der "spitalmedizinischen Grundversorgung" zuordnen oder wurden sie zumindest als dieser dienlich angesehen, ist nicht ersichtlich, weshalb dies nicht auch für stationäre Rehabilitationsangebote gelten sollte. Beiden Bereichen ist insofern gemein, dass erste Anlaufstelle der Patientinnen und Patienten in der Regel nicht die Rehabilitationsklinik bzw. das Diagnosezentrum ist, sondern der Haus- oder der betreuende Facharzt bzw. die Haus- oder die betreuende Fachärztin im Akutspital (vgl. Art. 25 Abs. 2 lit. d KVG; Anhang 1 Ziff. 11 der Krankenpflege-Leistungsverordnung vom 29. September 1995 [SR 832.112.31]). Daraus ergibt sich wiederum ein erhöhter Koordinationsbedarf beider Bereiche namentlich mit demjenigen der Akutsomatik, verlangt eine optimale spitalmedizinische Versorgung doch sowohl gut organisierte Schnittstellen im Bereich der radiologischen Diagnostik und der Akutsomatik als auch eine Vernetzung akuter und langzeitorientierter Gesundheitsdienstleistungen über die ganze Versorgungskette hinweg.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Anforderungen an eine gut abgestimmte medizinische Behandlung aufgrund des zunehmenden Anteils älterer Menschen sowie von Menschen mit (mehrfachen) chronischen Krankheiten künftig noch ansteigen werden. Einen Handlungsbedarf in diesem Bereich erkennend, hat sich der Bundesrat entsprechend in den gesundheitspolitischen Prioritäten "Gesundheit2020" zum Ziel gesetzt, zeitgemässe Versorgungsangebote wie die "integrierte Versorgung" zu fördern und auf diesem Weg dazu beizutragen, die koordinierte Versorgung zu verbessern (vgl. zum Ganzen Bundesamt für Gesundheit [BAG], Faktenblatt Koordinierte Versorgung, Bern 2016, abrufbar unter www.bag.admin.ch > Themen > Strategien & Politik > Nationale Gesundheitspolitik > Koordinierte Versorgung [zuletzt besucht am 20. Februar 2018]; ferner Bericht der Arbeitsgruppe "Neue Versorgungsmodelle für die medizinische Grundversorgung" der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren und des BAG, Neue Versorgungsmodelle für die medizinische Grundversorgung, Bern 2012, unter www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/aktuelles/mmtlg/bt_versmod_pub_20120402_d.pdf, S. 9 f.). Eine eher grosszügige Auslegung der Zweckumschreibung in Art. 4 der Statuten, welche dem Beschwerdegegner ermöglichte, am Standort des Spitals Uster nicht nur stationäre akutsomatische Leistungen zu erbringen, sondern – in untergeordnetem Umfang – auch solche rehabilitativer Art bzw. hierzu mit Dritten zu kooperieren, trüge somit auch den jüngsten Entwicklungen im Gesundheitswesen in der Schweiz Rechnung.
4.6 Nach dem Gesagten erscheint die im Zusammenhang mit dem Umbau bzw. der baulichen Erweiterung des Spitals Uster geplante Erstellung von vier neuen Stationen à 32 Betten und deren Vermietung an die Stiftung Zürcher RehaZentren – einem Listenspital im Bereich der Rehabilitation – zum Betrieb einer stationären Rehabilitationsklinik mit dem statutarischen Zweck des Beschwerdegegners vereinbar.
Entgegen den Beschwerdeführenden masst sich der Beschwerdegegner damit schliesslich auch keine dem Kanton allein vorbehaltene Aufgabe an (vgl. Thalmann, § 7 N. 4.6). So hat der Kanton zwar gemäss § 3 Abs. 1 SPFG seit dem Jahr 2012 die notwendige Spitalversorgung sicherzustellen und sind die Gemeinden seither nicht mehr (vgl. § 39 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 [GS VI 3; OS 52, 251 f.]) verpflichtet, Spitäler zu betreiben (vgl. Erläuternder Bericht, S. 8 und 13; Antwort des Regierungsrats vom 30. November 2011 auf das Postulat KR-Nr. 242/2011, unter www.kantonsrat.zh.ch > Geschäfte > Übersicht Geschäfte
KR-Nr./Vorlagen-Nr. [zuletzt abgerufen am 20. Februar 2018], S. 2 f., auch zum Folgenden). Der kantonale Gesetzgeber lässt es aber weiterhin zu, dass die Gemeinden (ebenso wie private Anbieter) Spitäler allein oder in Gemeinschaft mit anderen als Eigentümerinnen halten und als Betreiberinnen führen (§ 3 Abs. 2 SPFG), während der Kanton seine Versorgungsverantwortung im Regelfall durch eine zweckmässige Spitalplanung und deren sinnvolle Umsetzung über die Spitalliste wahrnimmt (§§ 4 ff. SPFG; siehe auch Art 97 und Art. 113 KV sowie hierzu bzw. zur altrechtlichen Regelung im Gesundheitsgesetz Thomas Gächter in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach [Hrsg.], Art. 113 N. 15).
5.
5.1 Was die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden anbelangt, die erforderlichen planungsrechtlichen Grundlagen (kantonaler Richtplan, Gestaltungsplan "Spital Uster") für die Realisierung des der Abstimmung vom 27. November 2016 zugrundeliegenden Bauprojekts seien im Abstimmungszeitpunkt (noch) nicht gegeben gewesen und dieses sei zudem von einer nicht ordnungsgemäss bestellten bzw. nicht legitimierten Baukommission vorbereitet sowie massgeblich beeinflusst worden, wäre hierüber von vornherein nicht im Rahmen der von ihnen nach Publikation des Abstimmungsresultats erhobenen Gemeindebeschwerde nach § 151 Abs. 1 aGG zu befinden gewesen.
So ist die Konformität des beschwerdegegnerischen Um- bzw. Neubauprojekts mit den massgeblichen planungsrechtlichen Vorgaben erst im Baubewilligungsverfahren zu klären (vgl. Thalmann, § 151 N. 4.1.2; ferner generell zur Durchsetzung der Behördenverbindlichkeit des Richtplans Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 9 N. 16 ff.), während die Beschwerdeführenden Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung des Urnengangs vom 27. November 2016 – wie die unzulässige Einflussnahme der beschwerdegegnerischen Baukommission auf die Willensbildung der Stimmberechtigten – bereits im Vorfeld der Abstimmung mit Stimmrechtsrekurs nach § 151a aGG hätten geltend machen müssen. Unregelmässigkeiten bei der Ausarbeitung der Abstimmungsvorlage durch die Delegierten des Beschwerdegegners wiederum wären gegebenenfalls unmittelbar im Anschluss an den am 7. September 2016 amtlich publizierten Beschluss der Delegiertenversammlung, den Stimmberechtigten des Verbandsgebiets die streitgegenständliche Ausgabe über Fr. 349 Mio. zur Genehmigung zu unterbreiten, oder aber direkt gegen die behaupteten statutenwidrigen Anordnungen der Baukommission selbst vorzubringen gewesen (VGr, 14. Februar 2018, VB.2017.00517, E. 4 [nicht auf www.vgrzh.ch]; vgl. zum Ganzen Ergänzungsband, § 151 und § 151a je N. 3.1, § 151a N. 6.2 und § 152 N. 1; ferner VGr, 24. Februar 2016, VB.2015.00799, E. 2.3; BGE 119 Ia 271 E. 3).
5.2 Entgegen den Beschwerdeführenden hat die blosse Mitwirkung einer nicht ordnungsgemäss bestellten und/oder zusammengesetzten Behörde bei der Vorbereitung bzw. Ausarbeitung des einem streitgegenständlichen Beschluss zugrundeliegenden Bauprojekts sodann auch nicht die Nichtigkeit des "daraus resultierenden Beschlussgegenstands" selbst zur Folge, sofern dieser letztlich – was vorliegend unbestritten ist – vom zuständigen Verbandsorgan beschlossen bzw. genehmigt wurde. Dies hat umso eher zu gelten, wenn die fragliche Behörde während der massgeblichen Projektierungsphase primär beratend auftrat und lediglich vereinzelt zusätzlich gewisse exekutive Funktionen wahrnahm, wie es die Baukommission des Beschwerdegegners gemäss den Beschwerdeführenden getan haben soll.
6.
6.1 Die Beschwerdeführenden beanstanden schliesslich unter Hinweis auf § 17 Abs. 2 VRG die Entschädigungsfolge des vorinstanzlichen Entscheids.
Gemäss § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei im Rekursverfahren zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden. Auch wenn das Verwaltungsrechtspflegegesetz die Entschädigungsberechtigung des mehrheitlich obsiegenden Gemeinwesens damit im Grundsatz zulässt, kommt eine solche nur unter besonderen Umständen in Frage und stellt sie gemäss der Rechtsprechung den Ausnahmefall dar, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 17 N. 51). Eine Ausnahme ist dann zu machen, wenn die Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden ist (Plüss, § 17 N. 53 f.). Solches liegt hier vor. So ist angesichts der umfangreichen Einwendungen der im Rekursverfahren noch anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden anzunehmen, dass dieses den Beschwerdegegner mit seinen beschränkten personellen Ressourcen über Gebühr beansprucht hätte. Der Beizug eines Anwalts und die ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung an den Beschwerdegegner erscheinen insofern gerechtfertigt.
In Anbetracht des von den Parteien vor Vorinstanz betriebenen Aufwands ist dabei davon auszugehen, diese habe dem Beschwerdegegner – nebst einer Parteientschädigung von Fr. 500.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) für den Stimmrechtsrekursteil – für das Verfahren betreffend die Gemeindebeschwerde eine Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'600.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zugesprochen, was im konkreten Fall als angemessen zu bezeichnen ist (vgl. hierzu auch VGr, 14. Februar 2018, VB.2017.00517, E. 5.2 [nicht auf www.vgrzh.ch]; ferner Plüss, § 17 N. 67 ff.). Die Beschwerde ist somit auch in diesem Punkt abzuweisen.
6.2 Es bleibt darauf hinzuweisen, dass der auf die Behandlung der Gemeindebeschwerde entfallende Anteil der Verfahrenskosten von total Fr. 2'021.- im Rekursentscheid vom 25. Juli 2017 nicht näher beziffert wird; unter Berücksichtigung der Schwierigkeit der Streitsache, des Umfangs der Prozesshandlungen und des geschätzten Zeitaufwands für die Verfahrenserledigung ist von einem Kostenanteil von Fr. 1'818.90 (das heisst 9/10) für das Gemeindebeschwerde- und Fr. 202.10 (das heisst 1/10) für das Stimmrechtsrekursverfahren auszugehen (vgl. VGr, 14. Februar 2018, VB.2017.00517, E. 5 [nicht auf www.vgrzh.ch], auch zum Folgenden). Über die – im vorliegenden Verfahren allein in Zweifel gezogene – Rechtmässigkeit des letztgenannten Kostenanteils wurde dabei bereits im Verfahren VB.2017.00517 befunden.
7.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
8.
8.1 Verfahren betreffend eine Gemeindebeschwerde sind kostenpflichtig (VGr, 23. Januar 2013, VB.2012.00665, E. 3 mit Hinweisen). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu 1/5 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Plüss, § 14 N. 11) und steht ihnen keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.2 Dem Beschwerdegegner ist demgegenüber aus den vorgängig unter 6.1 ausgeführten Gründen antragsgemäss auch für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdeführenden zuzusprechen, obschon Letztere vor Verwaltungsgericht – zumindest gegen aussen – ohne Rechtsanwalt auftreten. So ist angesichts des Verfahrensaufwands für das Beschwerdeverfahren sowie des Umstands, dass die Beschwerdeführenden den vom Beschwerdegegner geplanten Um- bzw. Neubau des Spitals Uster seit Jahren im Rahmen einer Vielzahl von Verfahren blockieren, nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner seinerseits auf anwaltliche Hilfe zurückgriff.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 300.-- Zustellkosten,
Fr. 3'300.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu 1/5 auferlegt.
Die Beschwerdeführenden werden solidarisch verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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