Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00562
Urteil
der 3. Kammer
vom 7. März 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.
In Sachen
Stadt Zürich,vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend regionale Richtplanung,
hat sich ergeben:
I.
A. Der Kantonsrat setzte am 18. März 2014 den kantonalen Richtplan fest, der als Grundlage für die Gesamtrevision der regionalen Richtpläne dient. Am 29. April 2015 erteilte der Bundesrat hierzu seine Genehmigung.
B. Der regionale Richtplan der Stadt Zürich stammt aus dem Jahr 2000 (RRB Nr. 894/2000). Am 6. April 2016 verabschiedete der Gemeinderat der Stadt Zürich dessen Gesamtüberarbeitung zuhanden des Regierungsrates zur Festsetzung. Gegen diesen Beschluss wurden keine Rechtsmittel eingelegt und die Frist für die Ergreifung eines Referendums lief unbenutzt ab.
C. Mit Beschluss vom 21. Juni 2017 (RRB 576/2017) setzte der Regierungsrat den revidierten regionalen Richtplan fest (Dispositiv Ziffer I). Dabei änderte er die Vorlage des Gemeinderates in zahlreichen Punkten (Dispositiv Ziffer II).
II.
Mit Beschwerde vom 4. September 2017 liess der Gemeinderat der Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht – unter Zusprechung einer Parteientschädigung – beantragen:
"Ziff. II des Beschlusses sei teilweise aufzuheben und es sei der Regierungsrat anzuweisen, folgende Kapitel im Wortlaut gemäss Verabschiedung des Gemeinderats vom 6. April 2016 zuhanden des Regierungsrats wie folgt festzusetzen: …"
Namens des Regierungsrats beantragte die Baudirektion unter Hinweis auf einen Mitbericht des Amts für Raumentwicklung am 3. Oktober 2017 die Abweisung der Beschwerde.
III.
Mit Eingabe vom 25. Januar 2019 liess der Regierungsrat beantragen:
"1. Es sei durch das Verwaltungsgericht festzustellen, dass die Festlegung des regionalen Richtplans Stadt Zürich, Kap. 4.3.2, Öffentlicher Verkehr, Karteneinträge, Tab. 4.11, Seilbahnvorhaben Objekt Nr. 65, Seilbahn/Gondelbahn; Bereich Landiwiese/Belvoirpark bis Zürichhorn, wie sie mit RRB 576/2017 vom 21. Juni 2017 durch den Regierungsrat festgesetzt wurde, unangefochten in Rechtskraft erwachsen ist.
Die Stadt Zürich beantragte am 28. Februar 2019 die Abweisung dieser Anträge.
Auf die Erwägungen des Regierungsratsbeschlusses und die Parteivorbringen ist, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen zurückzukommen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Gemäss § 32 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) setzt der Regierungsrat die regionalen Richtpläne fest. Sein Beschluss vom 21. Juni 2017 bildet einen Akt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist.
1.2 Die Beschwerdeberechtigung stellt eine Prozessvoraussetzung dar, die von Amtes wegen zu prüfen ist (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, [Kommentar VRG], § 21 N. 7). Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
Richtpläne sind gemäss Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) und § 19 Abs. 1 PBG allein für Behörden verbindlich. Zur Anfechtung sind daher nur betroffene Gemeinden, nicht aber Private berechtigt (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 4453). Die Beschwerdeführerin macht vorliegend geltend, sie sei durch die Richtplanfestsetzung gemäss dem Beschluss des Beschwerdegegners in ihrer durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) garantierten Gemeindeautonomie in Planungsangelegenheiten verletzt worden. Ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung ist folglich gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zu bejahen (vgl. VGr, 3. April 2014, VB.2012.00713, E. 1.2.1, mit Hinweis). Für das Eintreten auf das Rechtsmittel ist einzig entscheidend, dass das beschwerdeführende Gemeinwesen durch einen Akt in seiner Eigenschaft als Träger hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine Verletzung der Autonomie geltend macht. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 265 E. 1.3, mit Hinweis auf BGE 135 I 43 E. 1.2; VGr, 22. August 2013, VB.2013.00150, E. 1.3).
1.3 Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich um eine verfahrensabschliessende Anordnung im Sinn von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG. Diese ist einem Endentscheid gleichzustellen.
2.
2.1 Die Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach § 50 VRG. Mit Beschwerde können grundsätzlich nur Rechtsverletzungen (einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- und Ermessensunterschreitung) sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des entscheidwesentlichen Sachverhalts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b). Die Überprüfung der Angemessenheit eines Verwaltungsaktes ist dem Verwaltungsgericht demgegenüber nur dann erlaubt, wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50 Abs. 2 VRG).
2.2 Art. 29a BV garantiert den Zugang zu einem unabhängigen Gericht, das jede Rechts- und Sachverhaltsfrage umfassend überprüfen kann (BBl 1997 I 523). Nicht vorgeschrieben ist, dass darüber hinaus auch die Möglichkeit besteht, Verwaltungsakte auf Unangemessenheit hin zu beurteilen (René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Basel 2010, Rz. 434). Auch gemäss Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) haben die Kantone, soweit sie nach diesem Gesetz als letzte kantonale Instanz ein Gericht einzusetzen haben, zu gewährleisten, dass dieses Gericht oder eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft und das massgebende Recht von Amtes wegen anwendet. Diese Bestimmung verlangt indes ebenfalls keine Angemessenheitskontrolle. Den Kantonen ist es jedoch unbenommen, eine solche vorzusehen, und freilich kann sich auch aus Spezialgesetzen eine Verpflichtung zur Ermessensüberprüfung ergeben (VGr, 17. Mai 2011, VB.2011.00266, E. 2.2; Bernhard Ehrenzeller in: Marcel Alexander Niggli/Peter Übersax/Hans Wiprächtiger/Lorenz Kneubühler, Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. A. 2017, Art. 110 N. 15; Hansjörg Seiler in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich/Niklaus Oberholzer, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 110 N. 18).
2.3 Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG, der die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde vorsieht, ist als verfahrensrechtliche Mindestanforderung nur auf Verfügungen und Nutzungspläne anwendbar, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen (Art. 33 Abs. 2 RPG; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 33 N. 17). Bundesrechtlich nicht vorgesehen ist demgegenüber die Möglichkeit, Richtpläne wie den vorliegend umstrittenen mit einem kantonalen Rechtsmittel anzufechten (Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 33 N. 49; vgl. VGr, 27. März 2013 VB.2012.00794, E. 2.6). Das Verwaltungsgericht hat vorliegend somit bloss eine Rechtskontrolle vorzunehmen und kann nicht überprüfen, ob der Entscheid des Beschwerdegegners unangemessen ist (ebenso VGr, 3. April 2014, VB.2012.00713, E. 2.3).
3.
3.1 Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder sich auf einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Rechts beziehen. Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie in einem ganzen Aufgabengebiet; es genügt eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 136 I 395 E. 3.2.1).
3.2 Art. 85 KV sieht bezüglich des vorliegend zu beurteilenden Falls keine Schranken bei der Umschreibung der Gemeindeautonomie vor. Die Autonomie der Beschwerdeführerin reicht vorliegend deshalb so weit, wie es das PBG zulässt (vgl. BGE 136 I 395 E. 3.2.2).
3.3 Nach Art. 9 Abs. 1 RPG und § 19 Abs. 1 PBG ist der regionale Richtplan für die Beschwerdeführerin verbindlich (vorn E. 1.2). Die Planungen unterer Stufen haben denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Gemeinden ist es deshalb verwehrt, richt- oder nutzungsplanerische Massnahmen oder Entscheide zu treffen, die den Vorgaben eines übergeordneten Richtplans entgegenstehen. Der angefochtene Beschluss vom 21. Juni 2017 tangiert deshalb die Beschwerdeführerin in ihren hoheitlichen Befugnissen (vgl. BGE 119 Ia 285 E. 4a). § 16 Abs. 2 PBG sieht zwar vor, dass Abweichungen der unteren von der oberen Planungsstufe zulässig sind, wenn sie sachlich gerechtfertigt und von untergeordneter Natur sind. Den Gemeinden verbleibt somit im Allgemeinen auch unter der Herrschaft eines übergeordneten Richtplans eine erhebliche Entscheidungsfreiheit und daher grundsätzlich auch Autonomie. Indessen kann ein übergeordneter Richtplan auch absolute Schranken enthalten, die den Gemeinden die Entscheidungsfreiheit in einzelnen Bereichen gänzlich entziehen (BGE 111 Ia 129 E. 5b, betreffend § 47 Abs. 1 PBG). Generell haben die Gemeinden in der Richtplanung nur einen relativ geringen Spielraum (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 5. A., Zürich 2011, S. 109). Im Rahmen der Nutzungsplanung kommt ihnen demgegenüber aufgrund der §§ 2 lit. c und 45 ff. PBG Autonomie zu (BGE 136 I 265 E. 2.2, 119 Ia 285 E. 4b; Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11).
4.
Von den verschiedenen Änderungen, die der Regierungsrat an dem vom Gemeinderat am 6. April 2016 verabschiedeten Antrag zum Richtplantext vorgenommen hat, ist die Mehrheit unangefochten geblieben. Im Streit liegen daher nur die nachfolgend aufgeführten, von den Beschwerdeanträgen betroffenen Passagen (die nachfolgend aufgeführten Titel, Systematik und Seitenzahlen entsprechen dem Richtplantext des Gemeinderats).
5. Ziele für die räumliche Entwicklung/stadtverträgliche Mobilität (Ziffer 1.3.1, S. 19)
5.1 Der Regierungsrat änderte diesen Eintrag im Festsetzungsbeschluss vom 21. Juni 2017 wie folgt (unterstrichen = Version Festsetzungsbeschluss Regierungsrat; durchgestrichen = Version Richtplantext Gemeinderat):
"…Das durch die Bevölkerungszunahme ausgelöste Mobilitätswachstum ist möglichst vollumfänglich mit dem öffentlichen sowie mit dem Velo- und Fussverkehr zu bewältigen und wird durch Sharing-Konzepte optimiert."
Hierzu erwog er, dass der Antrag des Gemeinderats zu einer Plafonierung des motorisierten Individualverkehrs (MIV) führen würde, was als unrealistisch erscheine. Deshalb sei dieses Ziel im Einklang mit dem kantonalen Richtplan zu relativieren. Ferner gebe es Alternativen zu Sharing-Konzepten, weshalb deren Erwähnung im regionalen Richtplan weder vollständig noch stufengerecht wäre. In der Beschwerdeantwort hält er an seinem Standpunkt fest.
5.2 Die Beschwerdeführerin beantragt, der Richtplantext sei in der vom Gemeinderat verabschiedeten Fassung festzusetzen. Zur Begründung macht sie geltend, dass die Entwicklung der Siedlungsstruktur gemäss kantonalem Richtplan schwerpunktmässig auf den öffentlichen Verkehr auszurichten sei, dieser also mindestens die Hälfte des nicht auf Fussgänger und Velos entfallenden Mobilitätszuwachses zu übernehmen habe. Wenn der kantonale Richtplan verlange, dass die Zentrumsgebiete einen wesentlichen Beitrag hierzu leisten müssten, hätten sich urbane Zentren die Plafonierung des MIV zum Ziel zu setzen. Sodann sei die Stadt Zürich laut Art. 2quinquies ihrer Gemeindeordnung vom 26. April 1970 (GO) verpflichtet, Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor den negativen Auswirkungen des Verkehrs zu treffen. Schliesslich hätten die Stimmberechtigten der Stadt Zürich im September 2011 die Städteinitiative angenommen, die eine Reduktion des MIV um 10 % verlange.
5.3 Der kantonale Richtplan hält in Ziffer 4.1.1 lit. b fest, dass der öffentliche Verkehr mindestens die Hälfte des nicht auf die Fussgänger und Velos entfallenden Zuwachses zu übernehmen habe. In den Stadtlandschaften Zürich, Winterthur, Glatt- und Limmattal sowie zwischen den Zentren sei auf einen besonders hohen Anteil des öffentlichen Verkehrs hinzuwirken. Wie diese Formulierung zeigt, soll in den genannten Gebieten der MIV zwar eingedämmt, nicht aber gänzlich plafoniert werden. Ob das von der Beschwerdeführerin verfochtene Ziel überhaupt realisierbar wäre oder übergeordnetem Recht zuwiderliefe, kann offenbleiben. Soweit sich die Beschwerdeführerin aber auf Art. 2quinquies ihrer Gemeindeordnung als übergeordnetes Recht beruft, kann ihr nicht gefolgt werden. Das kommunale Recht ist dem regionalen Richtplan nicht übergeordnet, vielmehr hat die Gemeinde die entsprechenden Zielsetzungen und Handlungsaufträge in ihrer Gemeindeordnung im Rahmen des übergeordneten Rechts und der übergeordneten Planung u. a. im Rahmen der kommunalen Planung umzusetzen. Jedenfalls erweist sich die vom Regierungsrat vorgenommene Korrektur als sachgerecht. Dasselbe gilt für die Streichung des Passus betreffend die Sharing-Konzepte als in einem regionalen Richtplan nicht stufengerechte Festlegung. Zudem ist nicht ersichtlich, wie solche Konzepte in der kommunalen Richtplanung konkretisiert und in der Nutzungsplanung umgesetzt werden sollen.
6. Differenzierung der Stadtstruktur/kompakter Stadtkörper (Ziffer 2.1.2, Tab. 2.1, S. 26)
6.1 Der Regierungsrat ordnete im angefochtenen Festsetzungsbeschluss folgende Anpassung an:
"…Die Sicherung des Frei- und Grünraumbedarfs ist parallel zur angestrebten Dichte gewährleistet. Neben Erholungsraum und Aufenthaltsqualität von Strassenräumen, öffentlichen Plätzen, Parks und halbprivaten Innenhöfen sichern Pocket-Parks, vertikale Begrünungen und ökologische Vernetzungskorridore Kühlung und einen gut durchlüfteten Stadtkörper. Öffentliche Plätze und Pärke sowie halbprivate Innenhöfe bis hin zu kleinräumigen Grünvolumen bieten Erholungs- und Aufenthaltsmöglichkeiten. Sie tragen zusammen mit angemessenen Grünvolumen und hohen gestalterischen Qualitäten der Strassenräume zur Kühlung und zu einem gut durchlüfteten Stadtkörper und letztlich zu einer guten Siedlungsqualität bei."
Dazu führte er aus, dass im Unterschied zum Grünbereich im kompakten Stadtkörper andere Anforderungen an die Begrünung zu stellen seien und diese die angestrebte Entwicklung nicht unterwandern dürfe. Zugleich gelte es jedoch, eine hohe Siedlungsqualität zu sichern. Laut Beschwerdeantwort verkennt er die Notwendigkeit nicht, auch in dicht bebauten Gebieten Freiräume zu schaffen und ein gutes Stadtklima anzustreben. Die angefochtene Version sei umfassender und klarer als jene des Stadtrats. Für das Postulat der vertikalen Begrünung fehle eine gesetzliche Grundlage, die dessen Umsetzung in der Nutzungsplanung oder einem baurechtlichen Verfahren ermöglichen würde.
6.2 Auch in diesem Punkt verlangt die Beschwerdeführerin, der Richtplantext sei in der von ihr beantragten Form festzulegen. Dazu führt sie aus, dass die Zielsetzungen der Siedlungsentwicklung und Qualitätssicherung untrennbar miteinander verbunden seien. Der Gemeinderat habe hierzu eine Lösung präsentiert, die der Regierungsrat ohne ersichtlichen Grund verwässert habe. Die ökologischen Vernetzungskorridore, die vertikale Begrünung und der angestrebte Grünraum seien im Zusammenhang mit der Durchlüftung und dem Stadtklima zentral. Zur Sicherung von öffentlichem Grünraum verpflichte sie auch Art. 2octies GO. Wenn die Baudirektion eine Erhöhung der Nutzungsdichte ohne Einbussen bei der Siedlungsqualität anstrebe, müssten diese Elemente, insbesondere der Grünraum, schon auf der Ebene der regionalen Richtplanung spezifisch ausgestaltet werden. Schliesslich sei die Formulierung des Frei- und Grünraumbedarfs Gegenstand der öffentlichen Planauflage gewesen; eine allfällige Änderung würde daher nach § 7 Abs. 2 PBG eine erneute Auflage dieses Richtplanteils erfordern.
6.3 Beide Parteien sind sich darin einig, dass insbesondere in Bereichen mit dichter baulicher Nutzung begrünte Freiräume zu schaffen sind, die wiederum die Belüftung begünstigen und so die Siedlungsqualität fördern. Inwiefern sich dieses Ziel mit der vom Gemeinderat verabschiedeten Fassung des Richtplans besser verwirklichen lasse als mit jener des Regierungsrats, ist nicht ersichtlich; jedenfalls erscheint letztere nicht als rechtsverletzend. Ohnehin ist fraglich, ob sich auf der Stufe eines regionalen Richtplans enthaltene Festlegungen wie "Pocket-Parks", "vertikale Begrünungen" sowie ökologische Vernetzungskorridore auf der Ebene der Nutzungsplanung und damit grundeigentümerverbindlich durchsetzen lassen. Die in § 7 PBG normierte Verpflichtung zur Anhörung und öffentlichen Auflage richtet sich an die Planungsträger und bezieht sich auf die Aufstellung und Änderung von Richt- und Nutzungsplänen. Keine entsprechende Verpflichtung statuieren §§ 2, 5 und 7 PBG bei der Festsetzung von solchen Plänen durch die Baudirektion bzw. den Regierungsrat. Eine solche Anhörungspflicht ergibt sich auch nicht aus dem RPG.
7. Massnahmen (Ziffer 2.1.3 lit. a, b und d, S. 30)
7.1 Der Regierungsrat nahm folgende Änderung von lit. a vor, weil diese Formulierung im regionalen Richtplan nicht stufengerecht sei und die Auflistung eine zufällige und damit unvollständige Auswahl der auf Stufe Nutzungsplanung zu beachtenden Aspekte darstelle:
"Verdichtungsreserven aktivieren und ausschöpfen: Die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich weist umfangreiche bauliche Reserven aus, deren Aktivierung grosse Bedeutung zukommt. Die Stadt fördert mit geeigneten Massnahmen die Nutzung der Reserven. unter gebietsweiser Berücksichtigung von:
ausreichender Versorgung mit Grün- und Freiräumen
ausreichender Erschliessung
Möglichkeit zum Abwickeln des Mehrverkehrs
angemessener Schaffung von preisgünstigem Wohnraum."
Diese Begründung des Regierungsrats überzeugt. Weshalb die Rahmenbedingungen für die vorzunehmende Verdichtung in der von ihr beantragten Weise schon auf regionaler Stufe festzulegen sei, vermag die Beschwerdeführerin nicht darzutun.
7.2 Sodann änderte der Regierungsrat deswegen folgende Formulierung des letzten Absatzes von lit. b, weil erst das vorgesehene Mehrwertausgleichsgesetz eine gesetzliche Grundlage für den Ausgleich von Planungsvorteilen schaffe:
"…Für Planungsvorteile, die durch die Schaffung zusätzlicher Verdichtungspotenziale entstehen, ist ein angemessener Ausgleich anzustreben sind angemessen auszugleichen."
Nach zutreffender Auffassung des Regierungsrats muss der in Art. 5 Abs. 1 RPG verankerte bundesrechtliche Gesetzgebungsauftrag in einem kantonalen Erlass umgesetzt werden (Waldmann/Hänni, Art. 5 N. 8). Weil dies im Kanton Zürich bis heute nicht geschehen ist und erst teilweise mit der Grundstückgewinnsteuer erfolgt, trägt die Formulierung des Regierungsrats der aktuellen Rechtslage Rechnung und wäre die von der Beschwerdeführerin verfochtene missverständlich.
7.3 Sodann akzeptierte der Regierungsrat in lit. d zwar den ersten Absatz betreffend Erhöhung des Anteils von preisgünstigen Wohnungen und solchen im Eigentum von gemeinnützigen Wohnbauträgern, strich indessen folgenden zweiten Absatz:
"Bei Neubauten, Ersatzneubauten und Baurechten von gemeinnützigen Bauträgern wirkt die Stadt mit geeigneten Massnahmen darauf hin, dass ein Mindestanteil der erstellten Wohnungen subventioniert werden."
Die Beschwerdeführerin, welche sich für die Beibehaltung dieses Passus wehrt, vermag die Feststellung des Regierungsrats nicht zu entkräften, dass keine gesetzliche Grundlage besteht, wonach in der Nutzungsplanung eine Quote von subventionierten Wohnungen vorgeschrieben werden kann. Jedenfalls kann der Kanton, der den regionalen Richtplan festsetzt, die Beschwerdeführerin nicht dazu verpflichten. Mithin kann eine entsprechende Regelung auch nicht Inhalt eines regionalen Richtplans bilden.
8. Massnahmen (Ziffer 2.4.1, S. 45)
8.1 Der Regierungsrat erachtete die besondere Hervorhebung von Frei- und Grünflächen für unnötig und nahm daher folgende Änderung vor:
"a) Erhaltung des baulichen Grundmusters der Jahrhundertwende
In den an die Innenstadt angrenzenden Gebieten mit ihrer urbanen Nutzweise und zumeist hohen Dichte wird das bauliche städtebauliche Grundmuster inklusive der Frei- und Grünflächen (namentlich Parkanlagen, Innenhöfe, Vorgärten) so erhalten, wie es in der Zeit der grossen Stadtentwicklung im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert entstanden ist."
In der Beschwerdeantwort führte er dazu aus, es seien keine besonderen Gründe ersichtlich, weshalb die öffentlichen Interessen an Frei- und Grünflächen in diesem Zusammenhang und im Verhältnis zu weiteren öffentlichen Interessen im Sinn einer vorstrukturierten Interessenabwägung besonders gewichtet werden sollten.
8.2 Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, es sei dem Gemeinderat ein Anliegen gewesen, die Erhaltung der Innenhöfe und Vorgärten deswegen besonders zu betonen, weil diese unter Druck ständen und öfter aus dem Inventar entlassen würden. Die Streichung des Begriffs "Parkanlagen" werde akzeptiert, nicht aber der Begriffe "Innenhöfe, Vorgärten". Der Regierungsrat habe hier zu Unrecht in die Autonomie der Gemeinde eingegriffen.
8.3 Die Parteien stimmen darin überein, dass das gewachsene städtebauliche Grundmuster erhalten bleiben soll. Im Streit liegt einzig die Frage, ob dieses Muster im Sinn des Beschwerdeantrags einer zusätzlichen Präzisierung bedürfe oder nicht. Wenn der Regierungsrat eine solche für unnötig befunden hat, liegt dies in seinem Ermessen als Festsetzungsinstanz und ist darin somit keine Rechtsverletzung zu erblicken. Zumal die Beschwerdeführerin nicht darlegt, ob überhaupt und wie sich die Änderung auf die Nutzungsplanung konkret auszuwirken vermag, kann von einer Missachtung der Gemeindeautonomie keine Rede sein.
9. Öffentlicher Verkehr/Karteneinträge/Tramstrecken (Ziffer 4.3.2, Tab. 4.6, S. 118, Nr. 2)
9.1 Der angefochtene Festsetzungsbeschluss enthält folgende Änderung:
"Das Tramnetz ist wie folgt zu bereinigen:
2; Tram Vulkanstrasse; Anbindung geplantes Eisstadion; Tramverlängerung Vulkanplatz - Vulkanstrasse - Eisstadion; kurzfristig
12; Tram Altstetter-/Rautistrasse; Erschliessung Freilager-Areal; Tramverbindung Bahnhof Altstetten - Altstetterstrasse - Rautistrasse; Nachfragepotenzial und Linienführung prüfen; langfristig
ergänzen: 2; Tram Altstetterstrasse; Anbindung regionaler ÖV an Grobverteiler; Tramnetzergänzung Lindenplatz - Bahnhof Altstetten; langfristig"
Hierzu hielt der Regierungsrat fest, dass die Entwicklung der Traminfrastruktur in der Stadt Zürich in der Studie "züri-linie 2030" vertieft untersucht worden sei. Das Objekt "Tram Vulkanstrasse" sei nicht Bestandteil des in der Studie enthaltenen Zielbildes. Für diese Tramlinie fehlten die planerischen Grundlagen und der Nachweis des Bedarfs bzw. der Wirtschaftlichkeit. In der Beschwerdeantwort führte er ergänzend aus, dass die Grundlagen grösstenteils durch die städtische Verwaltung erarbeitet worden seien. Die Einträge im Richtplan hätten sich auf sachkundig erarbeitete Untersuchungen abzustützen.
9.2 Die Beschwerdeführerin rügt, dass der Regierungsrat in Willkür verfalle, wenn er allein auf die Bedarfs- und Wirtschaftlichkeitsplanung durch den ZVV auf kantonaler bzw. die VBZ auf städtischer Ebene abstelle und so die in der Richtplanung vorzunehmende Raumsicherung vereitle. Dass die Auffassung von ZVV und VBZ nicht verbindlich sei, zeige sich am Beispiel der Verbindung ETH-Hönggerberg, wo der Kantonsrat zu einer abweichenden Beurteilung gelangt sei. Daher müssten aufgrund eines Richtplaneintrags die Machbarkeit und das Nachfragepotenzial geprüft werden und nicht umgekehrt. Das "Tram Vulkanstrasse" sei aufgrund des bewilligten Eisstadions notwendig.
9.3 Auch wenn die Beschwerdeführerin in der Festlegung von Verkehrsverbindungen im Rahmen des Gesetzes und der übergeordneten Planung frei ist, macht es Sinn, diese auf sachkundig durchgeführte Erhebungen abzustützen. Insoweit erscheint die Argumentation des Regierungsrats als einleuchtend. Zwar mag das vorgesehene Eisstadion für eine Anbindung an das Tramnetz sprechen; weil dessen Realisierung mangels rechtskräftig erteilter Baubewilligung aber noch einige Zeit in Anspruch nimmt, besteht kein Anlass für eine kurzfristige Erweiterung, sondern bleibt genügend Zeit für weitere Abklärungen. Aufgrund deren kann das Anliegen der Beschwerdeführerin in einer nachfolgenden Richtplanrevision geprüft werden.
10. ÖV/Karteneinträge/Busstrecken (Ziffer 4.3.2, Tab. 4.9, S. 122, Nrn. 47, 48 und 50)
10.1 Laut Festsetzungsbeschluss sind folgende geplante Busverbindungen zu streichen, dies mit der Begründung, dass deren Notwendigkeit nicht nachgewiesen sei:
"47; Busverbindung Altstetter-/Rautistrasse; Vorlaufbetrieb für Tram Altstetter-/Rautistrasse; Busverbindung Bahnhof Altstetten - Altstetterstrasse
48; Busverbindung Hauptbahnhof - Rütihof; Anbindung Rütihof via Am Wasser; Busverbindung Hauptbahnhof - Am Wasser - Rütihof; kurzfristig
50; Busverbindung Witikon - Bahnhof Stettbach; Bustangentiale; Linienführung grenzüberschreitend mit der Region Glattal festlegen; kurzfristig"
10.2 Dagegen führt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen die gleichen Argumente wie im Zusammenhang mit dem Tramnetz ins Feld. Mit Bezug auf die Objekte 47, 48 und 50 macht sie geltend, dass es sich schon heute bzw. in naher Zukunft um dicht besiedelte Gebiete mit unzureichender Anbindung an den öffentlichen Verkehr handle.
10.3 Entsprechend dem in E. 9.3 zum Tramnetz Gesagten ist dem Regierungsrat keine Rechtsverletzung vorzuwerfen, wenn er sich im Festsetzungsentscheid auf die Planungsgrundlagen der Beschwerdeführerin abgestützt und aufgrund der aktuellen Daten die streitbetroffenen Verbindungen für überflüssig befunden hat. Sollten zusätzliche Abklärungen zu einem anderen Schluss führen, wäre der regionale Richtplan entsprechend zu revidieren. Von einer Missachtung der Gemeindeautonomie kann unter diesen Umständen nicht die Rede sein.
11. ÖV/Karteneinträge/Seilbahnen (Ziffer 4.3.2, Tab. 4.11, S. 123, Nrn. 61–63)
11.1 In diesem Punkt hat der Regierungsrat – mangels planerischer Grundlage und Bedarfsnachweises – folgende, von der Beschwerdeführerin angefochtene Änderungen vorgenommen:
"61; Verl.gerung Standseilbahn Rigiblick; Standseilbahn - Zentrumsverbindung; unterirdisch zum Stampfenbachplatz; langfristig
62; Seilbahn Altstetten - ETH Hönggerberg; Seilbahntangentiale Seilbahnverbindung Bahnhof Altstetten - ETH Hönggerberg; langfristig
63; Seilbahn Hönggerberg - Affoltern; Seilbahntangentiale Seilbahnverbindung Affoltern - Hönggerberg; langfristig"
11.2 Die Beschwerdeführerin betont, dass es sich bei den drei Seilbahnen um Anliegen des Gemeinderats handle. Der Regierungsrat vermöge nicht zu begründen, weshalb für die Verbindung Tiefenbrunnen/Lengg/Balgrist eine Prüfung von Nachfragepotenzial und Linienführung vorgenommen werden könne, nicht aber für die drei streitbetroffenen anderen. Dass der Regierungsrat willkürlich handle, zeige auch der Vergleich mit dem Objekt Nr. 65 (Seilbahn Landiwiese/Belvoirpark bis Zürichhorn), das er trotz fehlenden Bedarfsnachweises wegen der Privatfinanzierung befristet auf fünf Jahre zulasse.
11.3 Diese Einwendungen ändern nichts an der berechtigten Forderung des Regierungsrats nach einer weiteren Klärung der Planungsgrundlagen und des Bedarfs. Wenn die Beschwerdeführerin eine ungerechtfertigte Bevorzugung der genannten beiden anderen Seilbahnverbindungen erblickt, wären allenfalls diese zu hinterfragen gewesen. Hingegen lässt sich aus deren richtplanerischen Behandlung nichts zugunsten der drei streitbetroffenen Einträge ableiten.
11.4 Mit Bezug auf das Seilbahnvorhaben Objekt Nr. 65 enthält der Festsetzungsbeschluss folgende Präzisierung:
"65; Seilbahn/Gondelbahn; Bahnhof Tiefenbrunnen bis Wollishofen; Bereich Landiwiese/Belvoirpark bis Zürichhorn; Seilbahntangentiale; auf max. 5 Jahre befristete Seilbahnverbindung vom Bereich Landiwiese/Belvoirpark bis Zürichhorn Bahnhof Wollishofen - Bahnhof Tiefenbrunnen über den See; langfristig kurzfristig"
Diese Änderung – wie die meisten anderen Korrekturen – hat die Beschwerdeführerin nicht angefochten. Für den vom Beschwerdegegner mit Eingabe vom 23. Januar 2019 diesbezüglich beantragten Feststellungsentscheid besteht kein Rechtsschutzinteresse, umso weniger, als nunmehr der Endentscheid ergeht.
12. Veloverkehr/Ziele und Karteneinträge (Ziffern 4.5.1 und 4.5.2, S. 133 ff.)
12.1 Der Regierungsrat verzichtete auf alle Aussagen zu Velostrassen und veränderte den Antrag des Gemeinderates u. a. wie folgt:
"b) Velostrassen
Velostrassen sind längere und durchgängige Routen, auf welchen der Veloverkehr möglichst störungsfrei und ungehindert (genügende Breite, kreuzungsarm) vorankommt. In Gebieten, wo keine separaten Trassen möglich sind, können diese Routen örtlich auf wenig befahrenen Strassen – vortrittsberechtigt gegenüber einmündenden Strassen – geführt werden. Die Nachfrage ist hoch und deshalb muss auf längeren Abschnitten ein Kreuzen und Überholen gleichzeitig möglich sein. Der Anschluss an Velostrassen in der Umgebung der Stadt Zürich ist anzustreben.
…
104; Baslerstrasse - Bullingerstrasse - Stauffacherstrasse (bis Feldstrasse); Velostrasse Aus-/Neubau einzelner Abschnitte zur Vervollständigung; kurzfristig
105; Sonneggstrasse - Scheuchzerstrasse - Irchel; Velostrasse Aus-/Neubau einzelner Abschnitte zur Vervollständigung; kurzfristig
106; Bachmannweg - Riedhaldenstrasse - Binzmühlestrasse - Zelglistrasse - Affolternstrasse - Regensbergstrasse; Velostrasse Aus-/Neubau einzelner Abschnitte zur Vervollständigung; kurzfristig
107; Mühlebachstrasse - Zollikerstrasse; Velostrasse Aus-/Neubau einzelner Abschnitte zur Vervollständigung; kurzfristig"
Dazu hielt er fest, dass das Velowegnetz in der Stadt Zürich in Haupt- und Komfortrouten aufgeteilt sei. Wie die konkrete Umsetzung in einem Verkehrsregime zu erfolgen habe, sei in nachgelagerten Verfahren zu prüfen und nicht Gegenstand eines Richtplans. Das Bundesamt für Strassen prüfe derzeit die für das Regime "Velostrasse" nötigen gesetzlichen Änderungen. Zur Vermeidung von Missverständnissen seien in den regionalen Richtplänen einheitliche Begriffe zu verwenden.
12.2 Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass es sich bei den Objekten 105, 106 und 107 um bestehende regionale Radwege handle, bei denen einzelne Abschnitte ausgebaut oder neu gebaut werden sollten. Der Gemeinderat beabsichtige diesbezüglich, einen bestimmten Qualitäts- und Ausbaustandard der Velorouten festzusetzen. Er sei damit einverstanden, dass der Begriff "Velostrasse" durch "Veloschnellroute" ersetzt werde, nicht aber mit der umfassenden Streichung der Festlegung. Der Regierungsrat bleibe eine schlüssige Begründung dafür schuldig, dass der Richtplan nicht das geeignete Instrument für die Verankerung eines Regimes zu Breite, Vortrittsberechtigung, Überholmöglichkeiten und Kreuzungen sei. Im Gegenteil erscheine es im Hinblick auf die Gesetzgebungsabsichten des Bundes für die Stadt Zürich wünschbar, die Stossrichtung für ein solches Regime im Richtplan zu verankern.
12.3 Das Bestreben des Regierungsrats, den Veloverkehr in allen regionalen Richtplänen einheitlich zu regeln, wird von der Beschwerdeführerin zu Recht nicht bestritten. Ebenso wenig stellt sie in Abrede, dass derzeit auf Bundesebene Rechtsgrundlagen zu Velostrassen geschaffen werden sollen. Unter diesen Umständen kann dem Regierungsrat keine Ermessensunterschreitung oder anderweitige Rechtsverletzung vorgeworfen werden, wenn er – derzeit – nähere Aussagen zu Velostrassen nicht in einem regionalen Richtplan verankert haben will. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin macht es keinen Sinn, wenn eine einzelne Planungsregion mit dem einer allfälligen späteren gesamtschweizerischen Lösung widersprechenden Regime vorpreschen würde.
13.
Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der unterliegenden Beschwerdeführerin muss entsprechend eine Parteientschädigung gemäss § 17 Abs. 2 VRG von vornherein versagt bleiben.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 5'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …