Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00530
VB.2017.00565
Urteil
vom 6. Dezember 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Zollikon,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA B,
Beschwerdegegnerin,
betreffend nachträgliche Urnenabstimmung ,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeindeversammlung der Gemeinde Zollikon vom 22. März 2017 nahm eine Initiative mit folgendem Wortlaut an:
"Die Gemeinde Zollikon überlässt die als 'Areal Beugi' in Zollikon bekannte Grundstücksfläche von ca. 6'239 m2 im Baurecht den interessierten Zolliker Baugenossenschaften. Basierend auf dem Entwurf des bereits bestehenden Gestaltungsplans sollen darauf Wohnungen für alle Altersstufen realisiert werden. Mindestens je ein Drittel ist für Senioren- und Familienwohnungen vorzusehen. In den Erdgeschossen können publikumswirksame Gewerbeflächen verwirklicht werden. Ausdrücklich verzichtet wird auf einen Grossverteiler. Und der bestehende Vorvertrag ist aufzulösen. Der vergünstigte Baurechtszins stützt sich auf die Regelungen, die zwischen den Zolliker Baugenossenschaften und der Gemeinde im Juni 2014 erarbeitet wurde. Der Gemeinderat wird beauftragt, mit den Zolliker Baugenossenschaften die entsprechenden Verhandlungen zu führen und die Umsetzung des Begehrens unter Einbezug der zuständigen Instanzen Zug um Zug in angemessener Frist zu erfüllen."
In der Folge beantragte ein Stimmberechtigter der Versammlung, diesen Beschluss der nachträglichen Urnenabstimmung zu unterstellen; dieser Antrag wurde mit 332 Stimmen angenommen.
II.
A. A erhob am 22./24. April 2017 Gemeindebeschwerde beim Bezirksrat Meilen und beantragte, der Beschluss betreffend nachträgliche Urnenabstimmung sei aufzuheben. Mit Beschluss vom 30. Juni 2017 wies der Bezirksrat die Gemeindebeschwerde ab, soweit darauf einzutreten sei, und auferlegte A die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 536.50. Er begründete seinen Entscheid im Wesentlichen damit, dass A eine Verletzung seiner politischen Rechte rüge, was er nicht mit Gemeindebeschwerde, sondern mit Stimmrechtsrekurs hätte tun müssen; dafür habe er indes die Rekursfrist verpasst.
B. Am 12. Juli 2017 ersuchte A den Bezirksrat darum, die Frist für einen Stimmrechtsrekurs wiederherzustellen und die Eingabe vom 22./24. April 2017 als Stimmrechtsrekurs entgegenzunehmen. Mit Beschluss vom 24. Juli 2017 wies der Bezirksrat das Fristwiederherstellungsgesuch ab, soweit es an die Hand zu nehmen sei, trat auf den Stimmrechtsrekurs nicht ein und nahm die Verfahrenskosten auf die Staatskasse.
III.
A. A führte gegen den Beschluss vom 24. Juli 2017 am 20./21. August 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, es sei die Angelegenheit an den Bezirksrat Meilen zurückzuweisen, eventualiter dem Fristwiederherstellungsgesuch stattzugeben. In der Folge wurde unter der Geschäftsbezeichnung VB.2017.00530 ein Verfahren angelegt. Die Gemeinde Zollikon und der Bezirksrat – Letzterer unter Verweis auf die Begründung seines Entscheids – verzichteten je am 28. August 2017 auf eine Vernehmlassung bzw. Beschwerdeantwort. A äusserte sich am 6. Oktober 2017 erneut.
B. Am 4. September 2017 erhob A auch gegen den Beschluss vom 30. Juni 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, die Angelegenheit sei zur materiellen Prüfung an den Bezirksrat Meilen zurückzuweisen. In der Folge wurde unter der Geschäftsbezeichnung VB.2017.00565 ein Verfahren angelegt. Der Bezirksrat Meilen verzichtete am 19. September 2017 auf eine Vernehmlassung; die Gemeinde Zollikon schloss mit Beschwerdeantwort vom 25. September 2017 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 6./9. Oktober 2017 und der Gemeinde Zollikon vom 16. Oktober 2017 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten; der Bezirksrat Meilen hatte am 13. Oktober 2017 abermals auf Vernehmlassung verzichtet. A machte am 1./3. November 2017 eine weitere Eingabe.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide sowohl über Gemeindebeschwerden als auch über Stimmrechtsrekurse nach § 151 f. des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) in Verbindung mit §§ 41–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie §§ 19 Abs. 1 lit. a und c sowie Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. c VRG zuständig.
Als Stimmberechtigter der Gemeinde Zollikon ist der Beschwerdeführer sowohl zum Stimmrechtsrekurs als auch zur Gemeindebeschwerde legitimiert (§ 151 Abs. 1 GG sowie § 49 in Verbindung mit § 21a lit. a VRG); die erweiterte Beschwerdelegitimation gemäss § 151 Abs. 1 GG gilt auch für den Weiterzug von Gemeindebeschwerdeentscheiden ans Verwaltungsgericht (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21 N. 92).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
1.2 Die Vereinigung von Verfahren ist aus prozessökonomischen Gründen zulässig, wenn mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen aufwerfen (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [SR 272]). Eine Vereinigung ist insbesondere dann angezeigt, wenn sich zwei oder mehrere Rechtsmittelbegehren von Privaten oder eines Gemeinwesens gegen denselben Entscheid richten (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 50–60). Vorliegend stehen sich in beiden Verfahren die gleichen Parteien gegenüber und geht es im Hintergrund immer um das am 22./24. April 2017 beim Bezirksrat eingereichte Rechtsmittel. Es rechtfertigt sich deshalb, die Verfahren zu vereinigen.
1.3 Der Beschwerdeführer machte im Verfahren VB.2017.00565 eine mit dem
2.
2.1 In seiner Gemeindebeschwerde vom 22./24. April 2017 machte der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren geltend, der Beschluss betreffend Unterstellung unter die nachträgliche Urnenabstimmung verstosse gegen übergeordnetes Recht, weil Art. 19 lit. b der Gemeindeordnung der Gemeinde Zollikon vom 26. September 1993 (GO) die nachträgliche Urnenabstimmung für Beschlüsse über einmalige Ausgaben von weniger als Fr. 2'000'000.- ausschliesse. Die Vorinstanz wies die Gemeindebeschwerde ab, soweit darauf einzutreten sei, weil die vorgebrachten Rügen mit Stimmrechtsrekurs hätten geltend gemacht werden müssen, dafür indes die Rekursfrist nicht eingehalten worden sei und es auch an einer Rüge anlässlich der Versammlung fehle.
2.2 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er habe nicht die Verletzung eines politischen Rechts im Sinn von § 2 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) gerügt, sondern die Verletzung übergeordneten Rechts. Mit dieser Rüge übersieht er, dass der Anwendungsbereich des Stimmrechtsrekurses sämtliche Handlungen betrifft, welche die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger oder Volkswahlen bzw. -abstimmungen betreffen (§ 19 Abs. 1 lit. c VRG). Darunter fallen auch Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Unterstellung einer Vorlage unter das fakultative oder obligatorische Referendum (vgl. BGE 134 I 199; BGr, 3. März 2010, 1C_493/2009). Die hier strittige Frage, ob eine von der Gemeindeversammlung angenommene Initiative der nachträglichen Urnenabstimmung unterstellt werden dürfe, fällt damit in den Anwendungsbereich des Stimmrechtsrekurses und nicht in denjenigen der Gemeindebeschwerde.
Stimmrechtsrekurse sind nach § 22 Abs. 1 Satz 2 VRG innert fünf Tagen zu erheben. Der Beschwerdeführer übergab sein Rechtsmittel am 24. April 2017 der schweizerischen Post. Soweit die Gemeindebeschwerde aufgrund der enthaltenen Rügen als Stimmrechtsrekurs entgegenzunehmen war, erweist sich das Rechtsmittel damit offenkundig als verspätet, und zwar unabhängig davon, ob für den Fristenlauf die Kenntnisnahme des Beschlusses am 22. März 2017 oder die amtliche Publikation am 24. März 2017 massgebend sei; damit kann offenbleiben, ob die Obliegenheit, Verfahrensfehler während der Versammlung zu rügen (§ 151a Abs. 2 GG), auch in der vorliegenden Konstellation greife. Die Vorinstanz kommt jedenfalls zu Recht zum Schluss, dass sich auf das Rechtsmittel nicht eintreten lasse, soweit es als Stimmrechtsrekurs zu betrachten sei, und im Übrigen keine im Rahmen der Gemeindebeschwerde zulässigen Rügen vorgebracht wurden.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer ersuchte die Vorinstanz am 12. Juli 2017 um Fristwiederherstellung und Behandlung seiner Eingabe vom 22./24. April 2017 als Stimmrechtsrekurs. Er machte geltend, für ihn als Laien sei nicht erkennbar gewesen, dass er seine Rügen mit Stimmrechtsrekurs habe vorbringen müssen, obwohl er die Verletzung übergeordneten Rechts geltend gemacht habe, wofür die Gemeindebeschwerde offenstehe. Die Vorinstanz wies dieses Gesuch ab, weil die Fristsäumnis auf eine grobe Nachlässigkeit des Beschwerdeführers zurückzuführen sei.
3.2 Nach § 12 Abs. 2 Satz 1 VRG lässt sich eine versäumte Frist wiederherstellen, wenn der säumigen Person keine grobe Nachlässigkeit zur Last fällt und sie innert zehn Tagen nach Wegfall des Grunds, der die Einhaltung der Frist verhindert hat, ein Gesuch um Wiederherstellung einreicht. Ein Grund, der die Wiederherstellung einer Frist rechtfertigen könnte, ist nicht leichthin anzunehmen. Eine fehlende grobe Nachlässigkeit ist deshalb nur zu bejahen, wenn es der säumigen Person trotz Anwendung der üblichen Sorgfalt objektiv unmöglich oder subjektiv nicht zumutbar war, die fristgebundene Rechtshandlung rechtzeitig vorzunehmen (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 12 N. 45 f.).
3.3 Der Beschwerdeführer begründete das Fristwiederherstellungsgesuch im Wesentlichen damit, dass die Abgrenzung zwischen Gemeindebeschwerde und Stimmrechtsrekurs für Laien schwierig sei. Wie die Vorinstanz zutreffend darlegt, wurde in der Rechtsmittelbelehrung der amtlichen Publikation neben der Gemeinde- und Protokollberichtigungsbeschwerde auf den innert fünf Tagen zu erhebenden Stimmrechtsrekurs hingewiesen, soweit eine "Verletzung von Vorschriften über die politischen Rechte und ihre Ausübung" geltend gemacht werde. Auch für Laien ist erkennbar, dass Streitigkeiten betreffend Unterstellung unter die nachträgliche Urnenabstimmung mit der Ausübung politischer Rechte in Zusammenhang stehen. Es entspräche sodann üblicher Sorgfalt, sich bei Zweifeln über das zu ergreifende Rechtsmittel bei einer Fachperson oder den Behörden darüber zu erkundigen bzw. vorsichtshalber das Rechtsmittel innert der kürzeren Rechtsmittelfrist einzureichen. Der Beschwerdeführer hat weder das eine noch das andere getan, sondern einzig auf seine unzutreffende Rechtsauffassung vertraut und sich damit grob nachlässig verhalten. Die Vorinstanz hat das Fristwiederherstellungsgesuch deshalb zu Recht abgewiesen.
4.
Anzumerken bleibt, dass die Rügen des Beschwerdeführers auch in der Sache nicht durchgedrungen wären.
Er machte im Rekursverfahren im Wesentlichen geltend, die Annahme der Initiative sei gleichzusetzen mit einem "Sachentscheid über einen Planungskredit und einen Projektauftrag an den Gemeinderat". Die Kosten für die Ausarbeitung eines Projekts beliefen sich auf etwa Fr. 700'000.-. Damit gehe es um den Beschluss über eine einmalige Ausgabe in der genannten Höhe; für solche Beschlüsse sei eine nachträgliche Urnenabstimmung aufgrund von Art. 19 lit. b GO unzulässig.
Die Initiative hat im Wesentlichen die künftige Nutzung eines im Eigentum der Gemeinde stehenden Grundstücks zum Gegenstand. Sie weist teilweise die Form eines ausgearbeiteten Entwurfs, teilweise diejenige einer allgemeinen Anregung auf und ist damit als allgemeine Anregung zu behandeln (§ 50c GG in Verbindung mit § 121 Abs. 1 GPR und Art. 25 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Bei einer Annahme wären die Behörden gehalten, den Stimmberechtigten einen Beschluss zur Umsetzung der Initiative vorzulegen (vgl. hierzu BGE 141 I 186). Schon aus dieser Ausgangslage erhellt, dass es sich bei der Initiative nicht um einen Ausgabenbeschluss im Sinn von Art. 19 lit. b GO handeln kann. Es ist denn auch nicht ersichtlich, inwiefern die Behörden mit Annahme der Initiative ermächtigt werden sollten, Ausgaben für deren Umsetzung zu tätigen. Allein der Umstand, dass die Umsetzung der Initiative zu Ausgaben bzw. einem genehmigungspflichtigen Einnahmeverzicht (vgl. hierzu VGr, 14. Juni 2017, VB.2017.00215) führen dürfte, führt jedenfalls noch nicht zur Anwendung der Ausnahmeklausel gemäss Art. 19 lit. b GO, zumal die Höhe dieser Ausgaben völlig unklar ist.
Demnach erweist sich die Unterstellung der Initiative unter die nachträgliche Urnenabstimmung als mit Art. 19 lit. b GO vereinbar.
5.
Nach dem Gesagten sind die Beschwerden abzuweisen.
6.
6.1 Soweit die Gemeindebeschwerde des Beschwerdeführers Gegenstand des vorliegenden Verfahrens war, ist dieses kostenpflichtig (VGr, 23. Januar 2013, VB.2012.00665, E. 3 mit Hinweisen). Soweit es um das Fristwiederherstellungsgesuch und damit im Hintergrund um einen Stimmrechtsrekurs ging, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Insgesamt rechtfertigt sich, die Gerichtkosten dem Beschwerdeführer zu 2/3 aufzuerlegen und zu 1/3 auf die Gerichtskasse zu nehmen.
6.2 Die Beschwerdegegnerin ersucht im Verfahren VB.2017.00565 um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2). Entsprechend ist der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Verfahren VB.2017.00530 und VB.2017.00565 werden vereinigt.
Die Beschwerden werden abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 280.-- Zustellkosten,
Fr. 2'780.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden zu 2/3 dem Beschwerdeführer auferlegt und zu 1/3 auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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