Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00427
Urteil
der 3. Kammer
vom 7. Dezember 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichterin Beryl Niedermann, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.
In Sachen
A,
B GmbH, vertreten durch A,
beide vertreten durch MLaw C,
Beschwerdeführende,
gegen
Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution und zur selbständigen Berufsausübung als Pflegefachperson,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 10. April 2017 entzog die Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen der B GmbH per sofort die Betriebsbewilligung zur Führung der gleichnamigen Spitex-Institution und entzog gleichzeitig ihrem einzigen Gesellschafter und Geschäftsführer A per sofort die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Pflegefachperson. Dem Lauf der Rekursfrist und einem allfällig eingereichten Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
II.
Am 29. April 2017 beantragten die B GmbH (Beschwerdeführerin) und A (Beschwerdeführer) der Gesundheitsdirektion Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und erhoben am 12. Mai 2017 Rekurs gegen den Entzug der Bewilligungen.
Mit Zwischenentscheid vom 2. Juni 2017 wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab.
III.
Mit Beschwerde vom 27. Juni 2017 beantragten die Beschwerdeführenden dem Verwaltungsgericht die Aufhebung des Zwischenentscheids der Gesundheitsdirektion vom 2. Juni 2017 und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Sodann stellten sie Antrag auf Einstellung des Verfahrens wegen Willkür und Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie immer wieder neu vorgebrachter Vorhaltungen.
Die Vorinstanz liess sich am 28. Juli 2017 vernehmen; die Beschwerdegegnerin reichte ihre Beschwerdeantwort am 9. August 2017 ein. Der Beschwerdeführer reichte innert erstreckter Frist am 8. September 2017 eine erneute Stellungnahme ein.
Am 17. Oktober 2017 beantragten die Beschwerdeführenden dem Verwaltungsgericht eine superprovisorische Massnahme, wonach die inaktive ZSR-Nummer der B GmbH wieder zu aktivieren sei, damit die Beschwerdeführerin ihre Gelder wieder erhalte. Darauf trat das Verwaltungsgericht mit Präsidialverfügung vom 27. Oktober 2017 mangels Zuständigkeit nicht ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
2.1 Die vorinstanzliche Verfügung vom 2. Juni 2017 über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid dar, welcher gemäss § 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) unter anderem nur dann anfechtbar ist, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Praxisgemäss ist bei Zwischenentscheiden über die aufschiebende Wirkung im Einzelfall zu prüfen, ob der beschwerdeführenden Partei ein nicht wiedergutzumachender Nachteil entsteht, wobei an dessen Nachweis grundsätzlich keine allzu hohen Anforderungen zu stellen sind. Es genügt, dass das Gericht in die Lage versetzt wird, den Nachteil zu erkennen (VGr, 2. September 2015, VB.2015.00438, E. 2.1; 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3; vgl. auch Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 48 mit weiteren Hinweisen).
2.2 Die Nichtwiederherstellung der aufschiebenden Wirkung führt vorliegend dazu, dass der Betrieb der Beschwerdeführerin eingestellt werden muss. Die damit während der Dauer des Verfahrens entstehenden Beeinträchtigungen wie etwa die notwendige Entlassung von Mitarbeitenden können auch bei einem für die Beschwerdeführenden günstigen Entscheid nachträglich nicht mehr rückgängig gemacht werden. Damit liegt ein nicht wiedergutzumachender Nachteil vor, sodass auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist (vgl. VGr, 2. September 2015, VB.2015.00438, E. 2.1).
3.
Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich auf die Frage, ob die Vorinstanz die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zu Recht verweigert hat. Soweit die Beschwerdeführenden darüber hinaus die Einstellung des Verfahrens "wegen Willkür und Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie immer wieder neuen vorgebrachten Vorhaltungen" beantragen, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
4.
4.1 Die Beschwerdeführenden machen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend, indem die Vorinstanz in ihrem Entscheid auf Unterlagen Bezug genommen bzw. Akten beigezogen habe, ohne diese dem Entscheid beizulegen.
4.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieser Anspruch umfasst auch das Recht, in Kenntnis gesetzt zu werden, wenn eine Behörde Akten beizieht, von deren Existenz oder Bedeutung die betroffene Person nichts weiss oder nichts wissen kann (BGE 114 Ia 97 E. 2a). Mit dem Anhörungsrecht steht auch das Recht in Zusammenhang, in die Akten Einsicht zu nehmen (§ 8 Abs. 1 VRG). Das Recht auf Akteneinsicht umfasst die Einsichtnahme in alle nicht rein internen Verfahrensakten mit der Möglichkeit, Kopien zu erstellen. Es vermittelt indessen keinen Anspruch auf Herausgabe der Akten, sondern bloss auf Einblick am Sitz der Behörde (BGE 122 I 109 E. 2b; BGr, 30. Januar 2014, 8C_396/2013, E. 3.2; 19. Juli 2013, 8F_2/2013, E. 3.2; 2. November 2012, 9C_369/2012, E. 6.2 f.). Dass Akten, auf welche in einem Entscheid Bezug genommen wird, diesem beizulegen sind, ist ebenfalls nicht Bestandteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör.
4.3 Die Beschwerdeführenden machen nicht geltend, es sei ihnen die Akteneinsicht verweigert worden oder sie seien nicht über den Aktenbeizug von dritten Stellen – etwa der für arbeitsmarktliche Kontrollaufgaben zuständigen Tripartiten Kommission – in Kenntnis gesetzt worden. Vielmehr rügen sie, die Aktenstücke, auf welche im Entscheid Bezug genommen wurde, seien ihnen nicht unaufgefordert mit dem Entscheid zugestellt worden. Letzteres ist zur Wahrung des rechtlichen Gehörs nicht notwendig, vorliegend umso weniger, als die Beschwerdeführenden nicht anwaltlich vertreten sind und deshalb keinen Anspruch darauf erheben können, dass ihrem Vertreter Akten zur Einsicht zugestellt werden (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 17). Soweit die Beschwerdeführenden namentlich beanstanden, sie hätten zu bestimmten Aktenstücken nie Stellung nehmen können, handelt es sich dabei ausnahmslos um von ihnen selber ins Recht gelegte Akten, welche im Wesentlichen Lohnabrechnungen und Arbeitsverträge verschiedener Angestellter der Beschwerdeführerin 2 enthalten. Inwieweit dazu eine eigene Stellungnahme erforderlich gewesen wäre, legen die Beschwerdeführenden nicht dar. Gemäss unwidersprochen gebliebener Darstellung der Beschwerdegegnerin haben die Beschwerdeführenden die Akten eingesehen und wurden ihnen ferner die beigezogenen Akten der Tripartiten Kommission zur Vernehmlassung zugestellt. Letzteres erfolgte am 28. März 2017 und ergibt sich ohne Weiteres aus den Akten. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist damit nicht ersichtlich.
5.
5.1 Dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses kommt grundsätzlich aufschiebende Wirkung zu; die anordnende Instanz, die Rekursinstanz und der Vorsitzende der Rekursinstanz können jedoch aus besonderen Gründen gegenteilige Anordnungen treffen (§ 25 Abs. 1 und 3 VRG).
5.2 Gemäss Lehre und Rechtsprechung müssen besonders qualifizierte und zwingende Gründe vorliegen, um die aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln zu entziehen. Ein Entzug der aufschiebenden Wirkung setzt voraus, dass ein schwerer Nachteil droht, wenn sie nicht entzogen würde. Ein solcher kann etwa in einer zeitlich unmittelbar bevorstehenden oder inhaltlich schweren Bedrohung von Polizeigütern bestehen. Sodann muss sich ein Entzug der aufschiebenden Wirkung bei einzelfallbezogener und umfassender Interessenabwägung verhältnismässig erweisen. Dabei sind alle sich gegenüberstehenden Interessen abzuwägen. Besonderes Gewicht kommt dabei dem Schutz von wichtigen Polizeigütern und der Sicherung des Vollzugs der angefochtenen Anordnung zu. In die Interessenabwägung ist auch das bisherige Verhalten der Verfahrensbeteiligten einzubeziehen (vgl. Regina Kiener, Kommentar VRG, § 25 N. 26 ff.; VGr, 2. September 2015, VB.2015.00438, E. 4.1; 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 3.2).
5.3 Beim Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung kommt der Behörde ein erheblicher Spielraum zu (BGE 129 II 286 E. 3). Das Verwaltungsgericht darf im Rahmen dieser Ermessensbetätigung nur einschreiten, wenn Ermessensmissbrauch oder Ermessensüberschreitung vorliegen (VGr, 2. September 2015, VB.2015.00438, E. 4.3; 9. August 2012, VB.2012.00416 E. 2.3).
6.
6.1 Die Beschwerdegegnerin begründete den Entzug der aufschiebenden Wirkung damit, dass die gemeldete gesamtverantwortliche Leiterin und die verantwortliche Leiterin Pflege diese Funktionen bei der Beschwerdeführerin offensichtlich nicht ausführten. Es liege eine Gefährdung der Patientensicherheit vor, welche während eines allfälligen Rechtsmittelverfahrens nicht hingenommen werden könne. So sei Personal nicht kompetenzgemäss eingesetzt worden bzw. es sei nicht genügend qualifiziertes Personal vorhanden. Sodann sei insgesamt erstellt, dass die Pflicht zur Führung von Pflegedokumentationen in schwerer Weise verletzt worden sei. Die angetroffenen Umstände hätten in keiner Weise einer sorgfaltspflichtgemässen Betriebsführung entsprochen. Die Spitex-Institution sei teilweise nicht kontaktierbar und habe verschiedentlich Adress- und Personalmutationen nicht rechtzeitig mitgeteilt. Dies habe die Durchführung der Aufsicht erschwert. Sodann seien durch die Beschwerdeführerin arbeitsrechtliche Pflichten verletzt worden, und es habe sich aus den eingereichten Pflegedokumentationen ergeben, dass Mitarbeitende über längere Zeit ohne Unterbrechung eingesetzt worden seien, was auch eine Gefährdung der Patienten mit sich bringe. Schliesslich seien diese gravierenden Mängel auch dem Beschwerdeführer persönlich anzulasten, was dessen Vertrauenswürdigkeit beeinträchtige.
6.2 Demgegenüber machten die Beschwerdeführenden in ihrem Antrag um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung geltend, die gesamtverantwortliche Leitung sei jeden Tag anwesend, sei aber zur Zeit der Inspektion krankgeschrieben gewesen. Dass Personal nicht fachgerecht eingesetzt worden sei, beruhe auf Mutmassungen und treffe nicht zu. Durch den Entzug der Betriebsbewilligung würden zahlreiche Mitarbeitende ihre Arbeitsstelle verlieren und die Patienten wären gezwungen, eine neue Betreuung zu suchen, was sich negativ auf ihre Gesundheit auswirke. Bisher sei es nie zu Zwischenfällen, Unregelmässigkeiten oder Beanstandungen seitens der Patienten gekommen.
6.3 Die Vorinstanz hat den Antrag um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im Wesentlichen abgelehnt, weil die Beschwerdeführerin über keine tatsächlich einzusetzende Pflegeleitung mehr verfüge, weshalb diese Funktion vom Beschwerdeführer übernommen werden müsse. Hierfür müsste jedoch die für die Berufsausübungsbewilligung erforderliche Vertrauenswürdigkeit gegeben sein. Die dokumentierten Mängel bezüglich fachgerechten Einsatzes des Personals, Umgangs mit der Patientendokumentation und der Betriebsführung sowie die Verschleierung der tatsächlichen Führungsverhältnisse gegenüber den Aufsichtsbehörden führten dazu, dass dem Beschwerdeführer die notwendige Vertrauenswürdigkeit abzusprechen sei.
7.
Gemäss § 36 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG) werden Betriebsbewilligungen für Institutionen der spitalexternen Kranken- und Gesundheitspflege erteilt, wenn die Institution den angebotenen Leistungen entsprechend eingerichtet ist (lit. a), über das für eine fachgerechte Versorgung der Patientinnen und Patienten notwendige Personal verfügt (lit. b), der Direktion eine gesamtverantwortliche Leitung bezeichnet hat (lit. c) und der Direktion ein Mitglied der gesamtverantwortlichen Leitung bezeichnet hat, das für die Einhaltung der gesundheitspolizeilichen Vorschriften verantwortlich ist (lit. d), wobei diese Person über eine selbständige Berufsausübungsbewilligung verfügen muss. Die gesamtverantwortliche Leitung und die verantwortliche Leitung Pflege sind durch vertrauenswürdige Personen wahrzunehmen (vgl. Merkblatt der Gesundheitsdirektion, Abteilung Gesundheitsberufe & Bewilligung betreffend Betriebsbewilligung für Spitex-Institutionen, Mai 2017, Ziff. 5.1; "Merkblatt"). Die Spitex-Institutionen haben unter anderem Patientendokumentationen anzulegen und laufend nachzuführen, welche Auskunft über Aufklärung und Behandlung der Patienten geben (§ 39 i. V. m. § 13 GesG).
8.
8.1 Der Entzug der aufschiebenden Wirkung muss verhältnismässig sein, d. h. die strittige Anordnung muss zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sein. Im Übrigen muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Beschwerdeführenden auferlegt werden (BGE 136 I 17 E. 4.4; BGE 130 II 425 E. 5.2; VGr, 5. September 2013, VB.2013.00360, E. 6.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, N. 521 ff.).
8.1.1 Das öffentliche Interesse besteht vorliegend in der vorschriftsgemässen Führung einer Spitex-Institution mit Bezug auf Leitung, Personaleinsatz, Patientendokumentation und Betriebsführung und damit verbunden letztlich der Gewährleistung der Sicherheit der betreuten Patienten. Grundsätzlich sind der Entzug der Betriebsbewilligung sowie derjenige der Berufsausübungsbewilligung als Pflegefachperson hierzu geeignet.
8.1.2 Erforderlich ist der Entzug der aufschiebenden Wirkung dann, wenn keine zur Erreichung des öffentlichen Interesses gleich geeignete, aber mildere Lösung ersichtlich ist (VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 6.1.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 527 ff.). Bestehen genügend Hinweise darauf, dass die Führung einer Spitex-Institution derart mangelhaft ist, dass die Sicherheit der Patienten nicht gewährleistet werden kann, und ist nicht ersichtlich, dass diese Mängel durch eine sofort durchführbare Massnahme behoben werden können, erscheint der Entzug der Betriebsbewilligung als erforderlich. Es wurde vom Beschwerdeführer zunächst nicht bestritten, dass er – und nicht die den Aufsichtsbehörden gemeldete D – als Pflegeleitung tätig war. Anlässlich einer unangekündigten Visitation des Bezirksrats vom 2. November 2016 sagte er gemäss Protokoll aus, dass D im laufenden Jahr keinen Einsatz bei der Beschwerdeführerin geleistet habe. Die Beschwerdeführenden führten in ihrer Beschwerde aus, der Beschwerdeführer habe anlässlich der Visitation "niemals die Worte" gesagt, "welche ihm später im Mund umgedreht" worden seien. Sodann machen sie geltend, D werde in einem Schreiben an die Gesundheitsdirektion den wahren Sachverhalt darstellen, und die Beschwerdeführerin verfüge somit wieder über eine Pflegeleitung. Die Tatsache, dass D im Jahr 2016 ihre Funktion als Pflegeverantwortliche nicht wahrgenommen hatte, wurde von dieser jedoch in einem Schreiben vom 15. Februar 2017 zuhanden der Beschwerdegegnerin zweifelsfrei bestätigt. Am 15. Mai 2017 hat sie der Beschwerdegegnerin telefonisch mitgeteilt, dass sie in keiner Weise mehr für die Beschwerdeführerin tätig sei.
Sodann erklärte der Beschwerdeführer anlässlich der Visitation, mit der gesamtverantwortlichen Leiterin, E, bestehe keine schriftliche Vereinbarung, und sie komme unentgeltlich bei Bedarf. E trat sodann bei der Beschwerdeführerin abgesehen von der Unterzeichnung eines Jahresberichts und einiger E-Mails nie in Erscheinung und war auch telefonisch dort nie erreichbar. Auch die Tatsache, dass E vom 25. Oktober 2016 bis zum 6. Dezember 2016 krankgeschrieben war und dass nachträglich im Rekursverfahren ein vom 11. Januar 2017 datierter Arbeitsvertrag eingereicht wurde, ändert nichts daran, dass keine genügenden Hinweise darauf bestehen, dass E in der vorgeschriebenen Weise (§ 36 Abs. 1 lit. c und d GesG) als gesamtverantwortliche Leitung tätig war.
Allein schon diese Umstände, welche dringend darauf hindeuten, dass weder die gemeldete Pflegeleitung noch die gemeldete gesamtverantwortliche Leitung regelmässig für die Beschwerdeführerin tätig waren, reichen aus, um von Mängeln in der Führung der Beschwerdeführerin auszugehen, welche erhebliche Zweifel an der Sicherheit der Patienten aufkommen lassen.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, der Beschwerdeführer sei ermächtigt gewesen, die Pflegeleitung von D im Jahr 2016 zu übernehmen. Gemäss Ziff. 11 des Merkblatts der Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen sind jedoch unter anderem Änderungen der gesamtverantwortlichen Leitung und der Leitung Pflege als Änderung der erteilten Betriebsbewilligung der Beschwerdegegnerin vorgängig zur Genehmigung mitzuteilen. Da dies nicht erfolgt ist, war der Beschwerdeführer nicht berechtigt, für den Zeitraum von mehr als einem Jahr – somit dauerhaft – die Pflegeleitung auszuüben.
Die fehlende Übereinstimmung zwischen der von den Mitarbeitenden absolvierten Ausbildung und ihrem Kompetenz- und Einsatzbereich gemäss den überprüften Lohnzetteln wurde von der Vorinstanz genau dokumentiert, und es wurden mehrere Fälle festgestellt, in welchen mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden kann, dass Personen in der Behandlungspflege eingesetzt wurden, welche nicht über die dazu notwendige Ausbildung verfügten sowie, dass unter den Mitarbeitenden Personen aufgeführt waren, die faktisch nicht bei der Institution tätig waren. Die Beschwerdeführenden gehen in der Beschwerdeschrift einzig genauer auf die Anstellung von F ein, welche auf telefonische Nachfrage der Beschwerdegegnerin hin zunächst ausgesagt habe, nicht für die Beschwerdeführerin tätig zu sein, danach jedoch in einem Schreiben vom 30. Mai 2017 mitgeteilt habe, doch auf Abruf dort angestellt zu sein. Abgesehen davon, dass ihre Aussage, sie habe ihre Anstellung bei der Beschwerdeführerin zunächst am Telefon verneint, weil sie gedacht habe, die Frage bezöge sich nur darauf, ob sie "genau in diesem Moment" bei der Beschwerdeführerin arbeite, nicht nachvollziehbar ist, kann eine genauere Prüfung dieses einzelnen Umstands für das vorliegende Verfahren angesichts der übrigen zahlreichen dokumentierten Ungereimtheiten dahingestellt bleiben.
Im Übrigen führen die Beschwerdeführenden lediglich an, es lägen für den nicht fachgerechten Einsatz von Personal keine Belege vor, und es handle sich um Mutmassungen. Die Vorinstanz hat jedoch mehrfach ausführlich dargelegt, dass bei mehreren Personen Ausbildungsbelege fehlten, dass gemäss Lohnzetteln Personen in der Behandlungspflege eingesetzt wurden, welche nicht über die entsprechende Ausbildung verfügten, und dass gemeldete Mitarbeitende nicht bei der Beschwerdeführerin tätig waren.
Die Vorinstanz hat dokumentiert, dass der Beschwerdeführer die einzige bei der Beschwerdeführerin beschäftigte diplomierte Pflegefachperson ist und nicht genügend qualifiziertes Personal für die Behandlungs- und Grundpflege vorhanden ist. Ebenso hat die Vorinstanz die Patientendokumentationen geprüft und dabei festgestellt, dass diese mehrheitlich betreffend Visierung, Bedarfsabklärungen und Pflegeplanungen erhebliche Mängel aufwiesen. Zudem wurde aufgezeigt, dass die gemeldeten verantwortlichen Personen regelmässig weder telefonisch noch schriftlich kontaktiert werden konnten und auch weitere Mängel in der Betriebsführung bestanden, welche im Zusammenhang mit der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung weniger von Bedeutung sind, wie beispielsweise die unzulängliche Wahrnehmung von arbeitgeberischen Pflichten. Es kann insgesamt bezüglich der Dokumentation der Mängel auf die Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).
In Entscheiden über die aufschiebende Wirkung oder andere vorsorgliche Massnahmen gilt aufgrund der Dringlichkeit das Beweismass der Glaubhaftmachung. Dabei genügt es, wenn gewisse Elemente für das Vorhandensein einer Tatsache sprechen, selbst wenn die Entscheidinstanz noch mit der Möglichkeit rechnet, dass sie sich nicht verwirklicht haben könnte (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 29; VGr, 22. Dezember 2011, VB.2011.00715, E. 4.4; 24. November 2011, VB.2011.00637, E. 3.4, mit Hinweis auf BGE 130 III 321 E. 3.3). Vor diesem Hintergrund genügen die Erwägungen und Abklärungen der Vorinstanz ohne Weiteres, um von einer bestehenden Gefahr für die Patientensicherheit auszugehen.
Schwer fällt insbesondere die mangelnde Kooperation mit der Aufsichtsbehörde ins Gewicht. Letztere hat dafür Gewähr zu bieten, dass die von ihr bewilligten und beaufsichtigten Institutionen und Pflegefachpersonen im Einklang mit den Anforderungen an die Sicherheit der Patienten handeln. Wird sie nicht oder ungenügend über die Verhältnisse innerhalb einer Institution informiert, indem ihr etwa Mutationen hinsichtlich der Leitungspersonen vorenthalten oder Mitarbeitende gemeldet werden, die faktisch nicht bei der Institution tätig sind, verunmöglicht dies eine wirksame Aufsichtstätigkeit und lässt berechtigte Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit der beteiligten Personen aufkommen.
Die festgestellten Mängel sind erheblich und nicht durch Sofortmassnahmen zu beheben. Zunächst bestehen angesichts der unvollständig dokumentierten Einsatzbereiche und Ausbildungsnachweise des Personals sowie der ungenügenden Patientendokumentation zu viele Unzulänglichkeiten, als dass diese sofort behoben werden könnten. Sodann hat sich der Beschwerdeführer in der Vergangenheit durch sein Versäumnis, Mutationen in der Leitung zu melden und vollständige Unterlagen vorzuweisen, als so wenig kooperativ gezeigt, dass eine mildere Massnahme – welche eine enge Zusammenarbeit zwischen Beschwerdeführenden und Aufsichtsbehörde erfordern würde – nicht in Betracht kommt. Somit ist der Entzug der aufschiebenden Wirkung zur Wahrung der Patientensicherheit erforderlich.
8.1.3 Schliesslich ist die Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung – die Zumutbarkeit des Entzugs der aufschiebenden Wirkung zu prüfen. Es muss ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, bestehen, und das öffentliche Interesse muss das private Interesse überwiegen (Häfelin/Müller/Uhlmann N. 555 ff.). Die Beschwerdeführenden sehen durch den Entzug der aufschiebenden Wirkung den Fortbestand der Spitex-Institution und die Arbeitsverhältnisse der Mitarbeitenden gefährdet. Sodann müssten die Patientinnen und Patienten gegen ihren Willen eine andere Betreuung suchen. Dadurch seien sie nicht mehr in der Lage, ihre Pflegepersonen selber zu wählen, und dies könne nachteilige Auswirkungen auf ihre Gesundheit haben. Der Beschwerdeführer liefe schliesslich Gefahr, arbeitslos zu werden. Wie die Vorinstanz zu Recht erwog, sind die Anforderungen an die Leitung, Betriebsführung, Personal und Dokumentation einer Spitex-Institution angesichts der Pflegebedürftigkeit der Patienten, deren Abhängigkeit und deren allfälliger krankheitsbedingt eingeschränkter Urteilsfähigkeit hoch anzusetzen. Die Sicherheit der Patienten ist auch höher zu gewichten als deren allfälliger Wunsch, von den gleichen Personen betreut zu werden wie bisher. Demgegenüber kommt den wirtschaftlichen Interessen des Beschwerdeführers und der Mitarbeitenden weniger Gewicht zu, zumal der Beschwerdeführer für die festgestellten Mängel verantwortlich ist und die Prognosen, eine Anstellung zu finden, für Mitarbeitende im Gesundheitswesen grundsätzlich gut sind. Angesichts des der Behörde im Rahmen der Interessenabwägung zukommenden erheblichen Spielraums und dem Gebot der Zurückhaltung in der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht sind die diesbezüglichen Ausführungen der Vorinstanz und das Ergebnis ihrer Interessenabwägung nicht zu beanstanden.
9.
9.1 Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten aufgrund von § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag je zur Hälfte aufzuerlegen (vgl. Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 6 ff.). Eine Parteientschädigung ist den Beschwerdeführenden nicht zuzusprechen.
9.2 Die Gerichtsgebühr ist angesichts des angefallenen Aufwands (Zwischenverfügung über superprovisorische Massnahmen sowie umfangreiche Akten) auf Fr. 3'000.- zu bemessen.
10.
Der vorliegende Beschwerdeentscheid ist ebenfalls ein Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG (BGr, 30. Oktober 2008, 9C_740/2008, E. 1; 4. Dezember 2009, 5A_574/2009, E. 1). Er kann damit nur unter den in E. 2.1 erläuterten Voraussetzungen angefochten werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 260.-- Zustellkosten,
Fr. 3'260.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerenden 1 und 2 je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen
Gegen diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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