Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2017.00393
Urteil
der 1. Kammer
vom 26. Oktober 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Regina Meier.
In Sachen
1.A GmbH,
2.B AG,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Gebäudeversicherung des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Feuerpolizeiliche Mängel an Rauchschutz-Druckanlage,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 3. April 2017 verpflichtete die Gebäudeversicherung des Kantons Zürich, Abteilung Brandschutz, die Eigentümerin des sich auf dem Grundstück D-Strasse 01 in Zürich befindlichen Gebäudes (GVZ-Nr. 02) dazu, die dort eingebauten Entrauchungsklappen zu ersetzen.
II.
Hiergegen rekurrierten die A GmbH und die B AG an das Baurekursgericht. Dieses fällte am 18. Mai 2017 einen Nichteintretensentscheid.
III.
Gegen den genannten Nichteintretensentscheid erhoben die A GmbH und die B AG am 19. Juni 2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten, den vorinstanzliche Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das Baurekursgericht zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Vorinstanz beantragte am 30. Juni 2017 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit demselben Schluss liess sich am 15. August 2017 die Gebäudeversicherung des Kantons Zürich vernehmen. In ihrer Replik vom 28. August 2017 hielten die Beschwerdeführenden an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführenden sind als vom vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid Beschwerte dazu legitimiert, diesen anzufechten; auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1 Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens bildet einzig die Frage, ob die Vorinstanz die Abklärung der Legitimation korrekt vorgenommen hat bzw. zu Recht auf den Rekurs nicht eingetreten ist.
2.2
2.2.1 Zum Rekurs ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG, § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Mit dieser Umschreibung verlangt das Gesetz zunächst eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zum Streitgegenstand, kraft derer die Rekurrentin stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von der angefochtenen Verfügung betroffen ist. Das vom Gesetz alsdann verlangte schutzwürdige Interesse der Rekurrentin besteht in der Abwendung eines Nachteils bzw. in der Erlangung eines Nutzens im Fall des erfolgreichen Rekurrierens bzw. Beschwerdeführens. Das Interesse der Rekurrentin kann rechtlicher, tatsächlicher, wirtschaftlicher, ideeller oder anderer Natur sein.
2.2.2 Weiter ist erforderlich, dass die Rekurrentin in erster Linie eigene und nicht öffentliche oder Drittinteressen wahrnimmt. Die Rekurrentin bzw. Beschwerdeführerin muss ausserdem vom angefochtenen Beschluss in ihren Interessen unmittelbar betroffen sein. Dieses Erfordernis darf nicht so verstanden werden, dass eine "Reflexwirkung" in keinem Fall genügen könnte; vielmehr stellt sich die Frage, ob eine Gutheissung des Rechtsmittels für sich allein überhaupt ausreicht, um den von der rekurrierenden Person gewünschten Erfolg zu zeitigen. Laut Lehre und Praxis muss sich der geltend gemachte Nachteil unmittelbar für die anfechtende Drittperson ergeben, darf also nicht bloss Folge des dem Adressaten durch die Verfügung gebotenen Handelns sein. Könnte der Dritte einen für ihn günstigen Entscheid gegenüber dem Adressaten überhaupt nicht durchsetzen, ist seine Legitimation zu verneinen (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 17).
2.2.3 Im Baubewilligungsverfahren können Dritte mangels eines aktuellen, praktischen Interesses grundsätzlich nicht gegen die Verweigerung einer Baubewilligung vorgehen, mit welcher der Adressat sich abgefunden hat, und an seiner Stelle (also nicht parallel, sondern anstatt diesem) den Prozess führen (VGr, 27. Oktober 2016, VB.2016.00343, E. 2). Ausserdem soll der öffentlich-rechtliche Beschwerdeweg im Baubewilligungsverfahren in der Regel nicht dazu dienen, ein wirtschaftliches Interesse an Geschäftsbeziehungen bzw. an der Weiterführung eines zivilrechtlichen Vertragsverhältnisses durchzusetzen (vgl. Bertschi, § 21 N. 78 f., mit weiteren Hinweisen). Dies gilt nicht nur im Verhältnis zum Verfügungsadressaten, sondern muss mit Blick auf das Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit durch die fragliche Anordnung umso mehr auch im Verhältnis zu (potenziellen) dritten Vertragspartnern gelten.
2.3 Die Beschwerdeführerin 1 hat das Konzept für die Rauchschutzanlage geplant und diese eingebaut. Sie bringt vor, dass sie infolge der angefochtenen Anordnung mit materiellen Nachteilen im Zusammenhang mit dem Vertragsverhältnis zur Verfügungsadressatin, wie unter anderem den Kosten für den Rückbau der eingebauten Entrauchungsklappen, zu rechnen habe. Die Beschwerdeführerin 2 vertreibt die von ihr entwickelten, streitgegenständlichen Rauchschutzeinheiten. Ihr Interesse liegt darin, die Rauchschutzklappen im Kanton Zürich verkaufen und einbauen bzw. entsprechende Geschäftsbeziehungen eingehen zu können. Adressatin der angefochtenen Anordnung ist vorliegend die Gebäudeeigentümerin und nicht die Beschwerdeführerinnen. Somit ist bloss eine allfällige Drittbetroffenheit der Beschwerdeführerinnen zu prüfen.
2.4
2.4.1 Die Gebäudeeigentümerin als Adressatin hat sich mit der angefochtenen Verfügung abgefunden. Im Baubewilligungsverfahren können Dritte unter diesen Umständen grundsätzlich nicht gegen die Verfügung vorgehen. Zudem sind die von den Beschwerdeführerinnen geltend gemachten Nachteile bloss Folgen des gegenüber der Adressatin angeordneten Ersatzes der Entrauchungsklappen bzw. deren Nichtbewilligung; dies gilt namentlich für die von der Beschwerdeführerin 1 angeführten Rückbaukosten (siehe oben E. 2.2).
Zwar ist der Beschwerdeführerin 1 darin beizupflichten, dass sie bei einem für sie günstigen Entscheid die Rauchschutzelemente nicht ausbauen müsste; mithin könnte sie den Entscheid gegenüber der Adressatin durchsetzen und hätte keine Rückbaukosten zu tragen. Wie die Vorinstanz jedoch zu Recht ausführt, haben in bau- und feuerpolizeilichen Bewilligungsstreitigkeiten regelmässig diverse Vertragspartner der Bauherrschaft wie Architekten, Bauunternehmer oder Lieferanten ein eminentes wirtschaftliches Interesse am Ausgang des Verfahrens. Alle diese Personen sind in der gleichen Situation wie die Beschwerdeführerin 1, wenn ihre Dienstleistungen oder Produkte sich nach erbrachter Leistung als nicht bewilligungsfähig erweisen bzw. wieder ausgebaut werden müssen und die Verfügungsadressaten sich dagegen nicht zur Wehr setzen. Die Rechtsmittelbefugnis würde weit überdehnt und das Prinzip der unmittelbaren Betroffenheit ausser Acht gelassen, wenn all diesen Personen der Rekursweg offen stünde. Die von der Beschwerdeführerschaft als Beispiele für die Bejahung der Legitimation von Drittbetroffenen ins Feld geführten Entscheide betreffen allesamt keine bau- oder feuerpolizeilichen Bewilligungsstreitigkeiten und die Legitimation kann nicht rechtsgebietsübergreifend und situationsunabhängig einheitlich festgelegt werden. Daher kann die Beschwerdeführerin 1 aus den angeführten Entscheiden nichts Massgebliches zu ihren Gunsten ableiten.
Für die Beschwerdeführerin 2 treffen die vorstehenden Ausführungen umso mehr zu. Sie ist nicht Vertragspartnerin der Verfügungsadressatin und führt bloss potenzielle Geschäftsbeziehungen zu Dritten als ihr Interesse ins Feld, weshalb es ihr ebenfalls an der unmittelbaren Betroffenheit fehlt. Zudem wäre eine Gutheissung der Beschwerde für sich allein nicht ausreichend, um den von der Beschwerdeführerin 2 angestrebten Erfolg – Geschäftsbeziehungen mit Dritten zu erlangen – zu zeitigen.
2.4.2 Entsprechendes gilt für den vor Baurekursgericht gestellten Eventualantrag, es sei die Zulässigkeit der von der Beschwerdeführerin 2 entwickelten Entrauchungsklappen festzustellen. Die Rechtsmittelbefugnis würde überdehnt, wenn von einer Bewilligungsstreitigkeit mittelbar Betroffene abstrakt die Zulässigkeit ihrer Produkte im Rahmen von Rechtsmittelverfahren betreffend die fragliche Bewilligung feststellen lassen könnten.
2.4.3 Anders als von den Beschwerdeführerinnen vorgebracht, musste die Vorinstanz sich zudem nicht explizit mit der Frage der Parteistellung der Beschwerdeführerin 2 auseinandersetzen. Die Parteistellung ist von der Rechtsmittellegitimation zu unterscheiden (Bertschi, Vorbem. zu §§ 21–21a N. 15). Es genügte, dass die Beschwerdeführerin 2 ihre Rechtsmittellegitimation behauptete, um Parteistellung im vorliegenden Verfahren zu erhalten. Wäre ihre Legitimation zu bejahen, hätte sie in einem Verfahren betreffend die materielle Prüfung der angefochtenen Anordnung wiederum ohne Weiteres Parteistellung inne. Die von der Beschwerdeführerschaft aufgeworfene Frage, ob die Beschwerdegegnerin sie im verwaltungsinternen Verfahren hätte beiladen sollen, kann zudem unter Hinweis auf die fehlende direkte Betroffenheit bzw. das mangelnde schutzwürdige Interesse verneint werden (Bertschi, Vorbem. zu §§ 21–21a N. 29).
2.5 Insgesamt ergibt sich, dass die Vorinstanz die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerinnen zu Recht verneint hat und richtigerweise auf den Rekurs nicht eingetreten ist. Damit ist die Beschwerde abzuweisen.
3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführerinnen solidarisch kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat keine Parteientschädigung beantragt.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 110.-- Zustellkosten,
Fr. 2'110.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung zu je 1/2 auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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