Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00319
Urteil
des Einzelrichters
vom 8. Mai 2018
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
A,vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Rückforderung von Pikettentschädigungen,
hat sich ergeben:
I.
A arbeitete vom 1. Juni 1988 bis zu seiner von ihm gewünschten vorzeitigen Pensionierung am 30. September 2016 für den Zweckverband D, welchem die Gemeinde C angehört.
Mit Verfügung vom 23. November 2016 stellte die Gemeinde C, welche das Betriebspersonals des Zweckverbands anstellt, fest, dass A im Zeitraum von Januar 2009 bis April 2016 irrtümlich zu hohe Pikettentschädigungen im Umfang von Fr. 17'136.40 ausbezahlt worden seien, und ordnete – unter Verzicht auf Geltendmachung der Hälfte des Betrags – die Rückforderung von Fr. 8'568.20 an, und zwar durch Verrechnung mit einem A noch nicht ausbezahlten Dienstaltersgeschenk von Fr. 6'953.49 sowie einem Guthaben von Fr. 566.75 aus Überstunden von A; der Restbetrag von Fr. 1'047.96 sollte ihm in Rechnung gestellt werden.
II.
Dagegen liess A am 20. Dezember 2016 an den Bezirksrat E rekurrieren und beantragen, unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung sei die Gemeinde C zu verpflichten, ihm Fr. 7'520.25 (Summe der Dienstaltersgeschenk- und Überstunden-Guthaben) zu bezahlen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen angegeben, der Rückforderungsanspruch der Gemeinde sei verjährt, eventualiter zufolge Entreicherung untergegangen.
Mit Beschluss vom 25. April 2017 wies der Bezirksrat E den Rekurs ab.
III.
Am 22. Mai 2017 liess A beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der bezirksrätliche Beschluss sowie die Verfügung der Gemeinde C vom 23. November 2016 aufzuheben und sei Letztere zu verpflichten, ihm Fr. 7'520.25 zu bezahlen.
Der Bezirksrat E verzichtete am 29. Mai 2017 unter Verweis auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses auf Vernehmlassung. Die Gemeinde C schloss mit Beschwerdeantwort vom 27. Juni 2017 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge zu Lasten von A. In ihren weiteren Eingaben vom 6. Juli 2017 bzw. vom 16. August 2017 hielten A und die Gemeinde C an ihren Anträgen fest. Mit Schreiben vom 21. August 2017 gab A Verzicht auf weitere Äusserung bekannt.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Gegen Rekursentscheide des Bezirksrats in personalrechtlichen Angelegenheiten kommunal Bediensteter steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Gleiches gilt für das Personal von Zweckverbänden (vgl. § 72 Abs. 1 des Gemeindesgesetzes vom 6. Juni 1926 [aGG, GS I 40 ff.; OS 60, 71] bzw. nunmehr auch § 53 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1] und § 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 4 VRG; vgl. etwa VGr, 29. März 2016, VB.2015.00697, E. 1, sowie 27. April 2016, VB.2015.00373, E. 1.1). Streitigkeiten in Bezug auf eine arbeitgeberseitige Rückforderung von Lohn oder anderweitigen Leistungen aus einem öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnis gelten als personalrechtlich und folgen dem diesbezüglichen Anfechtungsweg (vgl. etwa VGr, 10. Oktober 2017, VB.2017.00055, E. 1.2 – 22. März 2017, VB.2016.00679, E. 1 – 5. Juli 2002, PB.2002.00004, E. 1a [Letzteres nicht auf www.vgrzh.ch]).
1.2 Soweit der Beschwerdeführer – wie schon im Rekursverfahren – nebst der Aufhebung der Rückforderungsverfügung beantragt, die Beschwerdegegnerin zur Auszahlung von Dienstaltersgeschenk- und Überstunden-Guthaben in der Höhe von insgesamt Fr. 7'520.25 zu verpflichten, könnte darin grundsätzlich ein ausserhalb des Regelungsinhalts der Ausgangsverfügung liegendes und damit unzulässiges Sachbegehren erblickt werden (vgl. § 20a Abs. 1 VRG), mit welchem er sich zunächst an die Beschwerdegegnerin hätte wenden müssen. Ein solches Vorgehen erschiene indes vorliegend als formalistischer Leerlauf, weil die Beschwerdegegnerin offenkundig selber von der Berechtigung der Forderung des Beschwerdeführers in besagter Höhe ausgeht, jene jedoch (anstelle einer Zahlung) durch Verrechnung mit der streitigen Rückforderung tilgen will. Über den Antrag auf Auszahlung des Guthabens wurde insofern von der Beschwerdegegnerin – wenn auch nicht ausdrücklich, so jedenfalls der Sache nach – bereits abschlägig in der Ausgangsverfügung befunden. Die Verpflichtung der Beschwerdegegnerin zur Bezahlung von Fr. 7'520.25 erschiene als logische Konsequenz einer fehlenden Begründetheit oder Verrechenbarkeit der streitigen Rückforderung mit dem unbestrittenermassen bestehenden Dienstaltersgeschenk- und Überstunden-Anspruch des Beschwerdeführers. Insofern lässt sich (auch) diesbezüglich im Ergebnis auf ein zulässiges Rechtsbegehren schliessen.
1.3 Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.4 Nach § 38b Abs. 1 lit. c VRG ist gerichtsintern der Einzelrichter für die Geschäftserledigung zuständig, wenn der Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt. Im Streit liegt eine Rückforderung von Pikettentschädigungen im Umfang von Fr. 8'568.20, womit die Sache durch den Einzelrichter zu erledigen ist. Die massgebliche Streitwertgrenze würde selbst dann nicht erreicht, wenn dem Antrag betreffend Verpflichtung der Beschwerdegegnerin zur Auszahlung von Dienstaltersgeschenk- und Überstunden-Guthaben (Fr. 7'520.25) neben jenem auf Aufhebung der vorgenannten Rückforderungsverpflichtung selbständige Bedeutung zukäme und die beiden Streitwerte addiert würden.
2.
2.1 Gemäss § 72 Abs. 1 aGG bzw. § 53 Abs. 1 GG untersteht das Arbeitsverhältnis der Angestellten (unter anderem) von Gemeinden und Zweckverbänden dem öffentlichen Recht. Soweit die Gemeinden oder Zweckverbände keine eigenen Regelungen erlassen, gilt das kantonale Personalrecht sinngemäss (§ 72 Abs. 2 aGG, § 53 Abs. 2 GG). Als öffentlichrechtliche Körperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit können Zweckverbände ein eigenständiges Personalrecht erlassen; möglich ist aber auch, das Personalrecht einer Verbandsgemeinde für anwendbar zu erklären (Vittorio Jenni in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 53 N. 11; Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011, § 72 N. 2). Gemäss Statuten des in Frage stehenden Zweckverbands D stellt die Gemeinde C das Betriebspersonal, übernimmt die Administration (Betriebsleitung, Sekretariat, Rechnungsführung) und entschädigt der Verband die Gemeinde C hierfür nach Aufwand. Das lässt sich zwanglos dahingehend verstehen, dass die Beschwerdegegnerin das vom Zweckverband benötigte Personal nach ihrem eigenen Personalrecht anstellt. Die Parteien und mit ihnen die Vorinstanz gehen denn auch übereinstimmend von der Massgeblichkeit der Personalverordnung der Gemeinde C sowie der zugehörigen Vollzugsverordnung aus und betrachten implizit die Anstellungen vornehmende Beschwerdegegnerin (und nicht den Zweckverband) als Arbeitgeberin und als solche auch bezüglich der in Frage stehenden Forderungen aktiv- bzw. passivlegitimiert. Eine abweichende Sicht der Dinge drängt sich unter den gegebenen Umständen nicht auf.
2.2 Die vorliegende Streitsache betrifft die Rückforderung seitens der Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer zu viel bezahlter Pikettentschädigungen. Dem massgeblichen Personalrecht der Beschwerdegegnerin lässt sich keine Bestimmung zur Rückforderung zu viel erbrachter Leistungen des Arbeitgebers entnehmen. Ebenso wenig kennt das nach der kommunalen Personalverordnung als subsidiär anwendbar erklärte kantonale Personalrecht – von hier nicht einschlägigen Sondernormen abgesehen (§§ 17 Abs. 5, 79 Abs. 2 Satz 3, 94 Abs. 2–4 und 112 Abs. 3 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111]) – entsprechende Regelungen. Zutreffend ist sodann der Hinweis des Beschwerdeführers, dass das kantonale Personalrecht keinen allgemeinen Verweis auf die Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220) als subsidiär anwendbarer Rechtsordnung enthält, sondern nur punktuell darauf verweist (so etwa in den §§ 18 Abs. 2 f., 20 Abs. 1 und 22 Abs. 4 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10]). Es lässt sich daraus indes nicht schliessen, der Zürcher Personalgesetzgeber habe damit die Anwendbarkeit des Obligationenrechts ausserhalb dieser Verweisnormen generell ausschliessen wollen (vgl. mit Blick auch auf das sogleich Ausgeführte: PaRat Nr. 119, Oktober 2015 [www.pa.zh.ch > Dienstleistungen > Veröffentlichungen > PaRat > Schlagwortverzeichnis
Lohn > Rückforderung zu viel erbrachter Leistungen durch den Arbeitgeber]). Vielmehr bleibt Raum für eine Anwendbarkeit allgemeiner Rechtsgrundsätze. Die Rückforderung ungerechtfertigt erbrachter Leistungen ist gemäss Rechtsprechung ein allgemeiner Grundsatz des Verwaltungsrechts, der entweder aufgrund spezialgesetzlicher Regelung oder – in Ermangelung einer solchen – in analoger Anwendung von Art. 62 ff. OR gilt (BGr, 17. Oktober 2013, 2C_534/2013, E. 5.3 mit weiteren Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung; VGr, 30. April 2013, VB.2012.00806, E. 5.2.4; vgl. auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc. 2016, Rz. 148 ff.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 16 N. 9 ff.; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genf etc. 2011, N. 353 ff. und 715 f.). Damit stützt sich die streitige Rückforderung zu Recht auf den erwähnten allgemeinen Rechtsgrundsatz.
3.
3.1 Die streitige Rückforderung wurde von der Beschwerdegegnerin damit begründet, dass dem Beschwerdeführer von Januar 2009 bis April 2016 irrtümlich zu hohe Pikettentschädigungen ausbezahlt worden seien. Der Fehler gehe auf die Einführung einer neuen Form der Arbeitszeiterfassung per 1. Januar 2009 zurück. Die Mitarbeitenden des Zweckverbands hätten im neuen Formular anstelle der effektiv geleisteten Pikettstunden versehentlich die mit den Überzeitzuschlägen berechneten Stunden eingetragen (Samstag: 6,25 statt 5 Stunden; Sonntag: 7,5 statt 5 Stunden). Durch die Lohnbuchhaltung seien die mit den Überzeitzuschlägen berechneten Stunden nochmals mit den entsprechenden Zuschlägen von 125 % bzw. 150 % multipliziert worden. Entsprechend seien seit dem 1. Januar 2009 die Samstags- und Sonntagszuschläge um 1/5 bzw. 1/3 zu hoch ausgefallen. Der Fehler sei erst im Mai 2016 bemerkt worden.
3.2 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, von der Beschwerdegegnerin zu hohe Entschädigungen im Betrag von Fr. 17'136.40 erhalten zu haben. Mit der Vorinstanz ist in diesem Zusammenhang auf eine ohne gültigen Rechtsgrund erfolgte Zuwendung bzw. auf die Bezahlung einer Nichtschuld zu schliessen. Auch ist von einer im Sinn des Art. 63 Abs. 1 OR von der Beschwerdegegnerin irrtümlich erbrachten Leistung auszugehen, was vom Beschwerdeführer denn auch nicht grundsätzlich bestritten wird. Dass der Irrtum seitens der Beschwerdegegnerin erst im Mai 2016 tatsächlich bemerkt wurde, wird vom Beschwerdeführer ebenso wenig in Abrede gestellt und erscheint plausibel. Damit ist auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu verweisen, wonach ein Irrtum im Sinn von Art. 63 Abs. 1 OR selbst dann vorliegt, wenn der Leistende – was der Beschwerdeführer behauptet – die fehlende Schuldpflicht hätte erkennen müssen (BGE 129 III 646 E. 3.2 S. 650; BGr, 21. Juli 2016, 2C_824/2015, E. 3.6, und 22. Februar 2018, 4A_451/2017, E. 5.3, insbesondere zur Irrelevanz des "Wissen-Müssens"). Unerheblich ist sodann auch, dass der Irrtum der Beschwerdegegnerin durch falsche Einträge bewirkt wurde, die nicht vom Beschwerdeführer selber, sondern von dessen Vorgesetztem stammten, berechtigt doch nach der zitierten Rechtsprechung selbst ein unentschuldbarer Irrtum zur Rückforderung und setzt ein Anspruch aus ungerechtfertigter Bereicherung kein Verschulden des Bereicherten voraus (BGE 129 III 646 E. 4.4). Insofern spielt auch keine Rolle, ob der Beschwerdeführer den Fehler seinerseits anhand der Lohnabrechnungen überhaupt hätte zu erkennen vermögen; die Rückerstattungspflicht trifft vielmehr – unter Vorbehalt von Art. 64 OR (dazu sogleich 3.3) – auch den gutgläubigen Empfänger. Die Voraussetzungen für eine Rückforderung nach Massgabe von Art. 63 Abs. 1 OR sind demnach erfüllt.
3.3 Der Beschwerdeführer berief sich im Rekursverfahren auf Art. 64 OR, wonach die Rückerstattung grundsätzlich insoweit nicht mehr gefordert werden kann, als der Empfänger nachweisbar nicht mehr bereichert ist. Als bereichert im Sinn der genannten Bestimmung gilt jedoch auch, wer die zu Unrecht erhaltene Leistung zur Bezahlung von Schulden oder für seinen Lebensunterhalt verwendet hat (BGr, 17. Oktober 2013, 2C_534/2013, E. 5.4 mit weiteren Hinweisen). Letzteres ist beim Beschwerdeführer erklärtermassen der Fall, weshalb die Vorinstanz der Einwendung zu Recht nicht Folge gibt. Im Übrigen hat die Beschwerdegegnerin einer allfälligen, infolge Zeitablaufs eingetretenen – rein tatsächlichen – Entreicherung des Beschwerdeführers im Ergebnis bereits dadurch in nicht unbedeutendem Umfang Rechnung getragen, dass sie lediglich die Hälfte der zu viel erbrachten Leistungen zurückforderte.
3.4 Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, die streitige Rückforderung sei verjährt. Er hält dafür, dass vorliegend nicht die Rechtsprechung zur Verjährung des Bereicherungsanspruchs gemäss Art. 67 Abs. 1 OR anwendbar sei, sondern jene zu Art. 25 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) herangezogen werden müsse. Danach sei als massgeblicher Zeitpunkt für den Beginn der einjährigen Verjährungsfrist nicht die tatsächliche Kenntnis zu betrachten, sondern der Zeitpunkt, ab welchem bei Anwendung der zumutbaren Aufmerksamkeit der Rückerstattungsanspruch hätte geltend gemacht werden können bzw. müssen. Die Beschwerdegegnerin (bzw. deren professioneller Personaldienst) hätte den Fehler in der Arbeitszeiterfassung spätestens Ende 2009 bzw. Anfang 2010 entdecken müssen.
Wird die Grundlage für die Rückforderung – wie hier – in den Art. 62 ff. OR erblickt, muss diese Regelung nach der Rechtsprechung integral angewendet werden (BGr, 17. Oktober 2013, 2C_534/2013, E. 5.4), unter Einschluss der Verjährungsregel von Art. 67 OR (BGE 130 V 414 E. 3.2 mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer auf die Rechtsprechung zum Beginn des Fristenlaufs für einen Rückforderungsanspruch im Sozialversicherungsrecht gemäss Art. 25 Abs. 2 ATSG verweist, wonach massgeblicher Zeitpunkt nicht die tatsächliche Kenntnis ist, sondern der Zeitpunkt, in welchem die Verwaltung unter Beachtung der ihr zumutbaren Aufmerksamkeit den Rückerstattungsanspruch hätte erkennen müssen, ist ihm zunächst zu entgegnen, dass personalrechtliche Streitigkeiten der vorliegenden Art nicht im Geltungsbereich jenes Gesetzes liegen. Hinzu kommt, dass es sich bei der einjährigen Frist gemäss Art. 25 Abs. 2 ATSG im Gegensatz zu Art. 67 OR um eine Verwirkungs- und keine (relative) Verjährungsfrist handelt, der Normgehalt der beiden Bestimmungen sich insofern nicht deckt und die diesbezügliche Rechtsprechung sich somit auch nicht auf Fälle übertragen lässt, in welchen die Rückforderung ungerechtfertigt erbrachter Leistungen gestützt auf Art. 62 ff. OR als allgemeinen Rechtsgrundsatz (in Ermangelung einer entsprechenden Sondernorm, wie sie die vorliegend nicht einschlägige Regelung von Art. 25 Abs. 2 ATSG darstellen würde) zur Anwendung gelangt (vgl. BGr, 28. März 2014, 8C_110/2014, E. 4.3).
3.5 Nach der Rechtsprechung zu Art. 67 OR setzt der Beginn der einjährigen Frist voraus, dass der Gläubiger seinen Anspruch dem Grundsatz und Umfang nach sicher kennt, sodass er ihn mit Erfolg geltend machen kann. Dabei genügt es nicht, dass der Gläubiger von seinem Anspruch bei Anwendung der nach den Umständen gebotenen Aufmerksamkeit hätte Kenntnis haben können. Angesichts der kurzen Dauer der Verjährungsfrist darf nicht leichthin angenommen werden, der Gläubiger sei über die massgebenden Sachverhaltselemente genügend im Bild gewesen, um den Anspruch durchsetzen zu können. Allerdings schiebt auch nicht jede im Einzelnen noch bestehende Unsicherheit über Anspruchselemente den Beginn des Fristenlaufs hinaus (vgl. BGr, 28. August 2012, 2C_88/2012, E. 4.3.1, und 22. August 2003, 2A.553/2002, E. 4.3; einlässlich zum Ganzen Bruno Huwiler, Basler Kommentar, 2015, Art. 67 OR N. 9). Die Beschwerdegegnerin hat in plausibler Art dargelegt, dass sie erst im Mai 2016 Kenntnis von den zu hoch ausgerichteten Pikettentschädigungen erlangt habe. Der Umstand, dass sie über die notwendigen Unterlagen, welche den Fehler hätten erkennen lassen, bereits seit Ende 2009/Anfang 2010 verfügte, ändert nichts daran, dass es der Beschwerdegegnerin damals an der Kenntnis des Anspruchs (oder gar solcher über das ungefähre Ausmass) fehlte, wie die weiterhin zu hoch ausgefallenen Auszahlungen deutlich machen. Die relative einjährige Verjährungsfrist von Art. 67 Abs. 1 OR begann daher – wie die Vorinstanz zu Recht annimmt – erst im Mai 2016 zu laufen, womit der streitige Rückerstattungsanspruch seitens der Beschwerdegegnerin rechtzeitig geltend gemacht wurde.
3.6 Gründe, welche die Verrechnung des – nach dem Gesagten begründeten – Rückforderungsanspruchs der Beschwerdegegnerin aus zu viel bezahlten Pikettentschädigungen mit dem Dienstaltersgeschenk- und Überstunden-Guthaben des Beschwerdeführers als unzulässig erscheinen liessen, werden nicht ins Feld geführt und sind auch nicht ersichtlich. Entsprechend besteht weder Raum noch Anlass für die vom Beschwerdeführer anbegehrte Auszahlung jenes Guthabens. Dieses durfte vielmehr von der Beschwerdegegnerin zur Tilgung ihrer Forderung herangezogen werden. In gleicher Weise ist auch der von der Beschwerdegegnerin in Rechnung gestellte Restbetrag nicht zu beanstanden.
4.
Demgemäss ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
5.
Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt (oben 1.4), sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Parteientschädigungen sind weder dem unterliegenden Beschwerdeführer noch – mangels besonderer Umstände für eine ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung an das Gemeinwesen (VGr, 11. April 2018, VB.2017.00769, E. 3) – der obsiegenden Beschwerdegegnerin zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Wird von einem Fr. 15'000.- nicht erreichenden Streitwert ausgegangen (vgl. allerdings die Bemerkung oben 1.4), ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 180.-- Zustellkosten,
Fr. 1'180.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an …