Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00293
Urteil
der 4. Kammer
vom 31. Januar 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Bäckerei A,
vertreten durch RA B oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Wirtschaft und Arbeit,
Beschwerdegegner,
betreffend Unterstellung unter die Sondervorschriften für industrielle Betriebe ,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 6. Juni 2016 unterstellte das Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich (AWA) den Betrieb der Bäckerei A den Sondervorschriften des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG, SR 822.11) für industrielle Betriebe.
II.
Die Volkswirtschaftsdirektion wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 22. März 2017 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'020.- der Bäckerei A (Dispositiv-Ziff. II) und sprach in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigungen zu.
III.
Die Bäckerei A liess am 8. Mai 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid sowie die Ausgangsverfügung aufzuheben, eventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Volkswirtschaftsdirektion verzichtete am 29. Mai 2017 unter Verweis auf die Begründung ihrer Verfügung auf eine Vernehmlassung; das AWA schloss mit Beschwerdeantwort vom 13. Juni 2017 auf Abweisung des Rechtsmittels, soweit darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa auf dem Gebiet des Arbeitnehmerschutzes nach §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin rügt, die Beschwerdegegnerin habe die Begründungspflicht verletzt.
2.2 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die (Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b, 124 I 241 E. 2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).
2.3 Die Begründung der Ausgangsverfügung besteht aus einem Satz und lautet: "Bei obiger Betriebsart [Bäckerei/Konditorei/Confiserie/Traiteurie/Anschlag] wird die Arbeitsweise durch serienmässige Verrichtung bestimmt und werden wenigstens sechs Arbeitnehmer beschäftigt."
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz hat der Beschwerdegegner die Begründungspflicht damit offenkundig verletzt. Aus obigem Satz geht weder hervor, weshalb beim Betrieb der Beschwerdeführerin von einer serienmässigen Verrichtung auszugehen sei, noch, wie der Beschwerdegegner zum Schluss komme, es seien im Sinn von Art. 5 Abs. 2 lit. a ArG mindestens sechs Arbeitnehmende mit derartiger Herstellung, Verarbeitung oder Behandlung von Gütern beschäftigt. Dass der Beschwerdeführerin vorgängig ein Fragebogen zugestellt worden war und während der Besichtigung die Gründe für eine Unterstellung erläutert worden sein sollen, entbindet den Beschwerdegegner selbstredend nicht davon, die wesentlichen Entscheidgründe in der Unterstellungsverfügung darzulegen. Es liegt sodann auch kein Fall vor, bei dem nach § 10a VRG auf eine Begründung verzichtet werden könnte, und es handelt sich nicht um eine schematische Rechtsanwendung, bei der geringere Anforderungen an die Begründungsdichte gälten (vgl. hierzu Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 10 N. 26).
Der Beschwerdegegner hat damit die Begründungspflicht verletzt. Ob diese Verletzung als durch den Rekursentscheid geheilt betrachtet werden könnte, braucht nicht näher geprüft zu werden, weil Rekursentscheid und Ausgangsverfügung – wie sich sogleich zeigt – schon aus anderen Gründen aufzuheben sind.
3.
3.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob es sich beim Betrieb der Beschwerdeführerin um einen industriellen im Sinn des Arbeitsgesetzes handle. Als industrieller Betrieb gilt unter anderem einer mit fester Anlage von dauerndem Charakter für die Herstellung, Verarbeitung oder Behandlung von Gütern, sofern die Arbeitsweise oder die Arbeitsorganisation durch Maschinen oder andere technische Einrichtungen oder durch serienmässige Verrichtungen bestimmt werden und für die Herstellung, Verarbeitung oder Behandlung von Gütern wenigstens sechs Arbeitnehmende beschäftigt werden (Art. 5 Abs. 2 Ingress und lit. a ArG). Der Beschwerdegegner ist der Auffassung, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um einen solchen Betrieb handelt, während Letztere sowohl das Vorliegen einer serienmässigen Produktion als auch die Beschäftigung wenigstens sechs zu berücksichtigender Arbeitnehmender bestreitet.
3.2 Nach § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen. Dabei hat sie sämtliche Sachverhaltsabklärungen zu belegen; es besteht insofern eine behördliche Dokumentations- und Aktenführungspflicht, wovon einzig jene Aktenstücke ausgenommen sind, die lediglich für den internen Gebrauch bestimmt sind und keinen Einfluss auf die Entscheidfindung und Sachverhaltsfeststellung haben (BGE 130 II 473 E. 4 mit zahlreichen Hinweisen; Plüss, § 7 N. 40; Alain Griffel, VRG-Kommentar, § 26a N. 7).
Vorliegend fand am 26. April 2016 eine Betriebsbesichtigung statt, deren Ergebnis in ein Formular mit der Bezeichnung "Erhebung zur Unterstellung gemäss Art. 5 Arbeitsgesetz (ArG)" eingetragen wurde. Diesem lässt sich zwar entnehmen, dass der zuständige Sachbearbeiter der Auffassung sei, beim Betrieb der Beschwerdeführerin handle es sich um einen industriellen, nicht hingegen, aus welchen Gründen er zu diesem Schluss komme. Zwar werden einige Tätigkeiten stichwortartig aufgeführt, die nach Auffassung des Sachbearbeiters als serienmässige Produktion zu qualifizieren sind; dem Formular lässt sich aber weder eine Beschreibung dieser Tätigkeiten noch die Anzahl dergestalt beschäftigter Arbeitnehmender entnehmen. Das Gleiche gilt für im Rekursverfahren eingereichte Fotografien, aus welchen zwar hervorgeht, dass die Produktion mit Hilfe von Maschinen erfolge, jedoch nicht, inwiefern die Produktion gemessen an sämtlichen Arbeitsschritten als serienmässig bzw. durch Maschinen bestimmt zu qualifizieren sei und dabei mindestens sechs Arbeitnehmende mitwirkten.
Der Beschwerdegegner hat den Sachverhalt damit ungenügend abgeklärt bzw. seine Abklärungen ungenügend dokumentiert. Auf der Grundlage der vorhandenen Akten lässt sich die Frage, ob der Betrieb der Beschwerdeführerin als industrieller zu qualifizieren sei, nicht schlüssig beantworten. Die Angelegenheit ist deshalb zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Dieser ist gehalten, die Betriebsabläufe bei der Beschwerdeführerin derart zu dokumentieren, dass sich die für und gegen eine Unterstellung sprechenden Umstände aufgrund der Akten nachvollziehen lassen; dabei trifft die Beschwerdeführerin eine Mitwirkungspflicht (Art. 45 ArG und § 7 Abs. 2 VRG). Zum Ergebnis der Sachverhaltsabklärungen ist der Beschwerdeführerin in geeigneter Form rechtliches Gehör zu gewähren.
Weiter ist der Beschwerdegegner im Hinblick auf das weitere Verfahren darauf hinzuweisen, dass er über die Abklärungen bei der Beschwerdeführerin ein Aktendossier zu führen hat, das bei einem allfälligen Rekurs bei der Rekursbehörde einzureichen ist (vgl. § 26a Abs. 1 VRG); der Umstand, dass ein Teil der Akten bereits von der rekurrierenden Partei eingereicht wurde, entbindet die Behörde nicht davon, ein vollständiges Aktendossier einzureichen (vgl. auch Griffel, § 26a N. 5 f.).
3.3 Anzumerken bleibt sodann Folgendes: Der Beschwerdegegner vertritt die Auffassung, beim oben unter 3.2 Abs. 2 beschriebenen Formular handle es sich um ein verwaltungsinternes Aktenstück, in das keine Akteneinsicht gewährt werden müsse. Das ist unzutreffend. Das genannte Formular dient der Sachverhaltsfeststellung; die darin enthaltenen Erkenntnisse bilden Grundlage der späteren Unterstellungsverfügung. Damit fällt dieses Dokument unter die Aktenführungspflicht des Beschwerdegegners. Für solche Akten steht der Beschwerdeführerin zudem ein Akteneinsichtsrecht zu (§ 8 Abs. 1 VRG; Griffel, § 8 N. 12).
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und III im Rekursentscheid sowie die Ausgangsverfügung sind aufzuheben, und die Angelegenheit ist im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch, VRG-Kommentar, § 64 N. 5). Da die Angelegenheit direkt an den Beschwerdegegner zurückgewiesen wird, gilt die Beschwerdeführerin auch im Rekursverfahren als obsiegend. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II im Rekursentscheid sind die Kosten des Rekursverfahrens deshalb dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
6.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Nicolas von Werdt in: Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 6). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II in der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 22. März 2017 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 3'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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