Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2017.00257
Urteil
der 4. Kammer
vom 10. Januar 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Zürcher Hochschule der Künste,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Pensum ,
hat sich ergeben:
I.
A. A wurde mit Verfügung vom 29. Juni 2012 ab 1. August 2012 befristet bis 31. Juli 2013 als Dozentin an der Zürcher Hochschule der Künste (ZHdK) mit einem Pensum von 51,21 % angestellt; mit Änderungsverfügung vom 6. Februar 2013 wurde dieses für das Frühlingssemester 2013 auf 52,18 % erhöht.
Mit Verfügung vom 12. Juli 2013 wurde A für das Schuljahr 2013/2014 erneut befristet mit einem "unregelmässigen Beschäftigungsgrad" angestellt und hinsichtlich ihres Beschäftigungsgrads eine Bandbreite von 70 % bis 100 % festgelegt, wobei der "jeweilige konkrete Beschäftigungsgrad [...] in einer separaten Leistungsvereinbarung festgehalten" werde. Gemäss den entsprechenden individuellen Leistungsvereinbarungen (ILV) betrug ihr Beschäftigungsgrad im Herbstsemester 2013/2014 sodann 99,82 % und im Frühlingssemester 2014 100 %.
B. Mit Verfügung vom 23. Mai 2014 wurde A ab 1. August 2014 unbefristet und mit einem Pensum in einer Bandbreite von 50 % bis 80 % angestellt. Im Herbstsemester 2014/2015 betrug ihr Beschäftigungsgrad gemäss ILV 100 %; in der Folge wurden nachstehende Beschäftigungsgrade festgelegt: im Frühlingssemester 2015 erneut 100 %, im Herbstsemester 2015/2016 73,55 % und im Frühlingssemester 2016 66,28 %.
Mit Schreiben vom 15. Juni 2016 teilte die ZHdK A mit, deren Pensum für das Herbstsemester 2016/2017 betrage 58,92 %.
II.
Hiergegen liess A am 6. Juli 2016 bei der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen rekurrieren, welche das Rechtsmittel mit Beschluss vom 9. März 2017 abwies.
III.
A liess am 18. April 2017 beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss der Rekurskommission vom 9. März 2017 aufzuheben und "die 'Verfügung' Pensum Herbstsemester 16/17 vom 15. Juni 2016 dahingehend abzuändern", dass ihr "für das Herbstsemester 16/17 und für die künftigen Semester ein fixes Arbeitspensum von 100%" (eventualiter 80 %) zugewiesen werde, bzw. ihr ab 1. August 2016 der einem 100%-Pensum (eventualiter 80%-Pensum) entsprechende Monatslohn auszuzahlen.
Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen schloss mit Vernehmlassung vom 27. April/2. Mai 2017 – unter Verweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheids – auf Abweisung der Beschwerde. Dasselbe beantragte die ZHdK mit Beschwerdeantwort vom 18. Mai 2017. A verzichtete am 1. Juni 2017 auf weitere Äusserung.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.20) von Amts wegen. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Dagegen ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht grundsätzlich gegeben (§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a und §§ 42–44 e contrario VRG sowie § 36 Abs. 4 des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 [FaHG, LS 414.10]).
1.2 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3 Verfahren mit einem Streitwert über Fr. 20'000.- fallen in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 1 lit. c e contrario in Verbindung mit § 38 Abs. 1 VRG). Strittig ist die Differenz, welche sich aus dem Besoldungsanspruch der Beschwerdeführerin unter Beibehaltung des ab dem Herbstsemester 2016/2017 im Rahmen des Pensums von 58,92 % erzielten Lohns und eines solchen im Rahmen eines 100%-Pensums ergibt (vgl. Beschwerdeantrag); die strittige Lohndifferenz beträgt demnach rund Fr. 4'494.- pro Monat.
Praxisgemäss gelten bei fortbestehenden Anstellungsverhältnissen als Streitwert die (strittigen) Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des Rechtsmittels beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 65a N. 33).
Die Beschwerdeführerin untersteht als Angehörige des Hochschulpersonals gemäss (§ 12 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit) § 14 Abs. 1 FaHG dem Personalrecht der Staatsangestellten (Satz 1), soweit die Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom 16. Juli 2008 (Personalverordnung bzw. PVF, LS 414.112) keine abweichenden Bestimmungen vorsieht (Satz 2). Insoweit sind das Personalgesetz vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) sowie seine Ausführungserlasse massgebend. Die Kündigungsfrist der Beschwerdeführerin beträgt gemäss § 17 Abs. 1 lit. c PG drei Monate. Strittig ist damit die Differenz der Bruttobesoldungsansprüche von
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin verlangt vor Verwaltungsgericht eine "Abänderung" der Verfügung vom 15. Juni 2016 betreffend das Pensum Herbstsemester 2016/2017 dahingehend, dass ihr für jenes Semester wie für die Zukunft ein fixes Arbeitspensum (von 100 % respektive 80 %) zugewiesen bzw. sie entsprechend entlöhnt werde. Diese Verfügung stellt mithin im vorliegenden Verfahren (formell) das Anfechtungsobjekt dar – wobei die Beschwerdeführerin inhaltlich gegen diese allerdings nichts geltend macht, worauf zurückzukommen sein wird (vgl. unten 2.3).
2.2 Bei der ILV vom 15. Juni 2016, mit welcher das Arbeitspensum der Beschwerdeführerin für das Herbstsemester 2016/2017 festgelegt wurde, handelt es sich – entgegen beschwerdegegnerischer Auffassung – um eine (konkretisierende) Verfügung (so bereits die Vorinstanz; vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 855 ff., insbesondere 892 f. sowie 1289 [zur mitwirkungsbedürftigen Verfügung]; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 28 Rz. 16 ff., insbesondere 32 und 72 ff. [Letztere wiederum zur mitwirkungsbedürftigen Verfügung]). Einleitend wird dort festgehalten, dass der Beschwerdeführerin das Pensum "innerhalb der verfügten Bandbreite" für das betreffende Semester mitgeteilt werde; diese Verfügung bezieht und stützt sich damit offenkundig auf die Anstellungsverfügung vom 23. Mai 2014 (zu dieser "Grundverfügung" auch die folgenden Abs. 2 und 4).
Diese – wie auch die Verfügung vom 12. Juli 2013 (betreffend "befristete Erhöhung des Beschäftigungsgrades [HS13+FS14]"), in welcher für die Beschwerdeführerin erstmals das Bandbreitenmodell festgelegt wurde – beinhaltet folgenden Absatz: "Die Anstellung basiert, gemäss § 10 des revidierten Anstellungsreglements für Dozierende vom 24.03.2010, auf einem unregelmässigen Beschäftigungsgrad. Der jeweilige konkrete Beschäftigungsgrad wird in einer separaten Leistungsvereinbarung festgehalten. Die Leistungsvereinbarung ist Bestandteil dieser Anstellungsverfügung".
Mit Verfügung vom 12. Juli 2013 war eine (vorerst weiterhin bzw. bis 31. Juli 2014 befristete) Beschäftigung der Beschwerdeführerin mit einem Pensum in einer Bandbreite von 70 % bis 100 % festgelegt und festgehalten worden, es sei vorgesehen, die Anstellung ab Herbstsemester 2014 mit einem Pensum in einer Bandbreite von 40 % bis 70 % weiterzuführen. In den darauffolgenden ILV wurde der Beschäftigungsgrad für das Herbstsemester 2013/2014 denn auch auf 99,82 % bzw. für das Frühjahrssemester 2014 auf 100 % festgelegt.
Trotz der erwähnten, in Aussicht gestellten Bandbreite von 40 % bis 70 % und dem Festlegen einer solchen von 50 % bis 80 % in der Grundverfügung vom 23. Mai 2014 wurde auch für das Herbstsemester 2014/2015 sowie für das Frühjahrssemester 2015 schliesslich konkret je ein 100%-Pensum bestimmt; (erst) ab dem Herbstsemester 2015/2016 wurde dann jeweils tatsächlich ein in der Bandbreite liegender Beschäftigungsgrad festgelegt (73,55 % für das Herbstsemester 2015/2016, 66,28 % für das Frühjahrssemester 2016 und eben 58,92 % für das Herbstsemester 2016/2017; vgl. zum Ganzen, betreffend eine grundsätzlich ähnliche Konstellation den bei Tschannen/Zimmerli/Müller, § 41 Rz. 6, zitierten Fall).
2.3 Die Beschwerdeführerin hätte selbstredend im Rahmen ihrer Anfechtung der ILV vom 15. Juni 2016 Einwände gegen diese erheben können, wenn sie beispielsweise der Auffassung gewesen wäre, es sei gegen die Grundverfügung vom 23. Mai 2014 verstossen worden oder fehle an einer sachlichen Begründung für den konkret festgelegten Beschäftigungsgrad. Wie sogleich zu zeigen sein wird, rügt sie indes nichts Derartiges bzw. nichts, was sich tatsächlich auf die Verfügung vom 15. Juni 2016 bezöge.
2.3.1 Die Beschwerdeführerin macht zwar vor Verwaltungsgericht geltend, es gehe ihr nicht um die Überprüfung der auch ihrerseits als rechtskräftig bezeichneten Verfügung vom 23. Mai 2014, sondern um die Verfügung vom 15. Juni 2016. Diese stütze sich auf eine rechtliche Grundlage, die als vollkommen ungenügend beurteilt werden müsse und das Legalitätsprinzip klar verletze. Die Anstellungsverfügung vom 23. Mai 2014 definiere nämlich einzig einen Rahmen, halte aber ausdrücklich fest, dass der jeweilige Beschäftigungsgrad in einer separaten Leistungsvereinbarung festgehalten werde, die Bestandteil der Anstellungsverfügung bilde. Da die ILV der Jahre 2013 bis 2015 für sie "nicht zu beanstanden" gewesen seien, habe sie auch keinen Grund gesehen, die Anstellungsverfügung anzufechten. Ein Nachteil sei ihr erst mit der Verfügung vom 15. Juni 2016 entstanden. Sie habe darauf vertrauen dürfen, eine "schlechterstellende Verfügung dann anzufechten, wenn die Schlechterstellung eintreten würde". Deshalb sei sehr wohl zu prüfen, ob der Anstellungen mit unregelmässigem Beschäftigungsgrad vorsehende § 10 des Reglements für die Anstellung von Dozierenden und Lehrbeauftragten vom 16. Februar 2011 (Anstellungsreglement, AstgR) eine genügende Rechtsgrundlage für eine "zulässige variable Bandbreitenanstellung" darstelle. Die Einführung von Bandbreitenpensen müsste mindestens in der Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule geregelt sein. Da darin keine variablen Pensen bzw. Bandbreitenpensen vorgesehen seien, seien entsprechende Anstellungen unzulässig (vgl. zum Ganzen ebenso bereits die Rekursschrift).
2.3.2 Allerdings stützt sich die Verfügung vom 15. Juni 2016 – anders als die Grundverfügung vom 23. Mai 2014 – gerade nicht auf den von der Beschwerdeführerin vornehmlich beanstandeten § 10 AstgR: In Ersterer wird – im Gegensatz zu Letzterer – just kein Bandbreitenmodell bzw. keine Anstellung mit unregelmässigem Beschäftigungsgrad festgelegt, sondern vielmehr das (genaue) Pensum für das Herbstsemester 2016/2017.
Aus der Beschwerdebegründung geht klar hervor, dass es der Beschwerdeführerin entgegen ihrer anderslautenden Behauptung sehr wohl bzw. einzig um das mit der Anstellungsverfügung vom 23. Mai 2014 eingeführte Bandbreitenmodell bzw. ihre Anstellung in einem solchen geht. Wenn sie ausführt, es habe sich erst mit der Verfügung vom 15. Juni 2016 für sie eine "Schlechterstellung" ergeben, sodass sie bis dahin keinen Grund gehabt habe, die Verfügung vom 23. Mai 2014 anzufechten, verkennt sie, dass Erstere sich wie bereits erwähnt offenkundig materiell wie formell auf Letztere stützt (und diese ihrerseits, wie erwähnt, auf § 10 AstgR) und das in der ILV vom 15. Juni 2016 konkretisierend festgelegte Pensum in der Bandbreite gemäss Grundverfügung vom 23. Mai 2014 liegt; gestützt auf diese hätte ihr sodann jederzeit ab dem Herbstsemester 2014/2015 ein Beschäftigungsgrad bis zum Minimum von 50 % zugewiesen werden bzw. die, wie sie geltend macht, erst jetzt eingetretene "Schlechterstellung" eintreten können. Seit dem Erlass jener Verfügung musste der Beschwerdeführerin klar sein, dass der Beschwerdegegnerin die Befugnis zukam, ihr nach Bedarf bzw. Studierendenzahl ein Pensum innerhalb der gesamten in Frage stehenden Bandbreite zuzuweisen. Die "Schlechterstellung" erfolgte damit bereits mit der Verfügung vom 23. Mai 2014.
Wenn sich die Beschwerdeführerin somit in grundlegender Weise wegen der nach ihrem Dafürhalten ungenügenden Rechtsgrundlage gegen die Einführung von "Bandbreitenpensen" und gegen das Festlegen in der Verfügung vom 15. Juni 2016 eines aus ihrer Sicht zu tiefen Beschäftigungsgrads wehrt, obwohl dieser in der mit der Grundverfügung vom 23. Mai 2014 festgelegten Bandbreite liegt, wendet sie sich inhaltlich gegen diese Verfügung (so auch bereits die Vorinstanz). Dass dies der Fall ist und es der Beschwerdeführerin damit an sich nicht um die ILV vom 15. Juni 2016 bzw. das (Pensum für das) Herbstsemester 2016/2017 geht, machen im Übrigen auch ihre Beschwerdeanträge deutlich, mit denen sie die Zuweisung eines "fixen Arbeitspensum[s]" namentlich auch "für die künftigen Semester" verlangt.
Gegen das (formelle) Anfechtungsobjekt, die Verfügung vom 15. Juni 2016, bringt die Beschwerdeführerin mithin, wie erwähnt, nichts vor.
3.
3.1 Die (inhaltlich angefochtene) Grundverfügung vom 23. Mai 2014 ihrerseits erwuchs indes, wie bereits die Vorinstanz festhielt, längst unangefochten in Rechtskraft. Dies räumt wie erwähnt auch die Beschwerdeführerin ein (vgl. zur formellen Rechtskraft und der damit einhergehenden Rechtsbeständigkeit Tschannen/Zimmerli/Müller, § 31 N. 5 ff.).
Es fragt sich, ob sich die Beschwerdeführerin vorliegend allenfalls ungeachtet dessen auch zum jetzigen Zeitpunkt noch gegen die Verfügung vom 23. Mai 2014 wenden kann oder sich die unterlassene Anfechtung entgegenhalten lassen muss.
3.2
3.2.1 Der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Lohngleichheitsgebot (vgl. Art. 8 Abs. 3 Satz 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101] und Art. 5 Abs. 1 lit. b bzw. d des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 [SR 151.1]) lässt sich Folgendes entnehmen: Bei diesem Gebot handelt es sich um ein unmittelbar anwendbares, justiziables subjektives Individualrecht, welches als solches – unter Vorbehalt der Verjährung (mangels einer Spezialregelung im Gleichstellungsgesetz gilt die fünfjährige Frist gemäss Art. 128 Ziff. 3 des Obligationenrechts [SR 220]) – grundsätzlich auch nachträglich noch geltend gemacht werden kann. Das Bundesgericht erwog, bei öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnissen müsse dies gleichermassen möglich sein wie bei privatrechtlichen. Das Vorliegen einer (unangefochten gebliebenen) Anstellungsverfügung stehe dem nicht entgegen, und ein gültiger Verzicht auf diskriminierungsfreien Lohn müsste in eindeutiger Form vorliegen; das blosse Zuwarten mit dem Geltendmachen einer Forderung sei noch kein Rechtsmissbrauch (BGE 124 II 436 E. 10d und e/dd [mit Hinweisen]; vgl. auch BGE 131 I 105 E. 3.5 f.).
Hieran anknüpfend erwog das Bundesgericht in einem ebenfalls das Lohngleichheitsgebot betreffenden Fall, auch die Geltendmachung von Lohnansprüchen sei an die Schranke des Rechtsmissbrauchsverbots bzw. des Gebots von Treu und Glauben gebunden. Das blosse Zuwarten mit der Geltendmachung eines Anspruchs sei jedoch kein Rechtsmissbrauch. Generell dürfe innerhalb der Verjährungsfrist eine Anspruchsverwirkung wegen rechtsmissbräuchlicher Verzögerung nur mit grosser Zurückhaltung angenommen werden. Zum Zeitablauf müssten weitere Umstände hinzutreten, welche die Rechtsausübung mit der früheren Untätigkeit des Berechtigten in einem unvereinbaren Widersprucherscheinen liessen (BGE 125 I 14 E. 3g mit Hinweisen [Hervorhebungen nicht im Original]). Im Verwaltungsrecht gelte zwar der Grundsatz, dass eine formell rechtskräftige Verfügung ein Rechtsverhältnis verbindlich regle. Angesichts dessen, dass die Annahme einer materiellen Rechtskraft von Anstellungsverfügungen im Bereich des Lohngleichheitsgebots Ungleichbehandlungen (öffentlich- und privatrechtlicher Arbeitsverhältnisse, aber auch innerhalb der öffentlichrechtlichen Verhältnisse) zur Folge hätte und damit die Durchsetzbarkeit dieses verfassungsrechtlichen Gebots in unerträglicher Weise von Zufälligkeiten in der Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses abhinge, habe das Bundesgericht jedoch (ausser in einem obiter dictum in BGE 105 Ia 120 [vorletzter Absatz]) in diesem Zusammenhang nie darauf abgestellt, ob eine formelle Anstellungsverfügung vorliege oder nicht (BGE 125 I 14 E. 3i mit Hinweisen).
3.2.2 Im Bereich ungleicher, jedoch nicht geschlechtsspezifisch bedingt diskriminierender Besoldungen gilt als Schranke lediglich das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV, welches nicht unmittelbar ein subjektives Recht auf einen rechtsgleichen Lohn und damit keinen direkten bundesrechtlichen Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung verschafft, sondern nur einen Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit, und lediglich indirekt zur Folge haben kann, dass der öffentliche Arbeitgeber den Betroffenen zur Beseitigung einer Rechtsungleichheit höhere Leistungen ausrichten muss. Gestützt auf das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot kann von Verfassung wegen lediglich verlangt werden, dass der rechtsungleiche Zustand auf geeignete Art und in angemessener Frist behoben wird, wobei diesbezüglich in vertretbarer Weise berücksichtigt werden darf, wann sich die Betroffenen erstmals gegen die beanstandete Rechtsungleichheit gewehrt haben bzw. welche Beschäftigten das Risiko eines Prozesses auf sich nahmen. Es ist nicht unhaltbar, einen rechtsungleichen Zustand erst mit Wirkung ab jenem Zeitpunkt zu korrigieren, in dem die Betroffenen ein entsprechendes Begehren gestellt haben. Selbst bei Lohnforderungen, die an sich rückwirkend erfüllt werden können, erscheint es nicht stossend und willkürlich, die unter dem Titel der allgemeinen Rechtsgleichheit erforderliche Korrektur erst ab dem Zeitpunkt der Geltendmachung des einschlägigen Anspruchs zu gewähren. Das lässt sich beispielsweise dort ohne Weiteres begründen, wo der zu niedrige Lohn in Form einer anfechtbaren und in Rechtskraft erwachsenenVerfügung festgesetzt worden ist; doch kann dies auch dann eine verfassungsrechtlich ausreichende Massnahme darstellen, wenn die Betroffenen den rechtsungleichen Lohn bis zur Geltendmachung des Anspruchs widerspruchslos akzeptiert haben. In solchen Fällen kann es somit nur um die Frage gehen, ob die angestellten Überlegungen zur Rechtfertigung zeitlicher Differenzierungen für die Vornahme einer Lohnkorrektur sachlich haltbar sind (BGE 131 I 105 E. 3.6 ff.; vgl. auch VGr, 8. Juli 2009, PB.2008.00027, E. 5.1 f.).
Die (drei) Beschwerdeführenden im zugrundeliegenden Fall, alle drei Kleinklassenlehrpersonen, hatten sich weiter ihrerseits auf den Grundsatz von Treu und Glauben berufen: Sie hätten aufgrund der Umstände davon ausgehen dürfen, dass auch ihre Lohneinreihungen aufgrund des Ausgangs eines hängigen entsprechenden Verfahrens einiger ähnlich Betroffener überprüft würden, ohne dass sie selber Entsprechendes zur Anfechtung ihrer Einreihungen hätten vorkehren müssen. Das Bundesgericht liess diesen Einwand gestützt auf folgende Überlegungen nicht gelten: Zum Zeitpunkt ihrer Wahl hätten die beiden Beschwerdeführerinnen um das hängige Verfahren gewusst, und es hätte ihnen folglich zugemutet werden können – auch wenn ihre Anstellungsverfügungen allenfalls nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen gewesen seien –, bei ihrer Wahl zumindest einen Vorbehalt bezüglich ihrer Einreihung anzubringen. Der Beschwerdeführer schliesslich, der sich zunächst gegen die provisorische Überführungsverfügung gewehrt, die definitive dann aber nicht angefochten hatte, habe nicht mehr darauf vertrauen dürfen, dass seine Einstufung noch überprüft werde; das Bundesgericht schützte die Vorinstanz in ihrem Schluss, er hätte nicht untätig bleiben dürfen, sondern Einsprache erheben müssen, wenn er seine Einstufung als unrichtig erachtet habe (BGE 131 I 105 E. 3.9).
3.2.3 In einem ebenfalls rechtsungleich gewährte, nicht jedoch geschlechtsspezifisch diskriminierende Lohnnachzahlungen betreffenden Fall erwog die Kammer, einem früheren Assistenten bei der ZHAW könne die unterlassene Anfechtung der seinerzeitigen Anstellungsverfügung nicht entgegengehalten bzw. zum Vorwurf gemacht werden: Anlass für sein Begehren auf nachträgliche Abänderung sei nicht etwa die schon ursprünglich zu tiefe Einreihung gewesen, sondern die Lohnnachzahlungen an seine Assistenzkollegen und
-kolleginnen; diese Lohnnachzahlungen waren auf eine Aufforderung des Hochschulamts hin erfolgt, Assistierende mit Hochschulabschluss rückwirkend auf den Zeitpunkt ihrer ersten Anstellung bei der ZHAW hin in eine bestimmte höhere Lohnklasse einzureihen; die ZHAW hatte dann allerdings die entsprechenden Lohnnachzahlungen auf diejenigen Assistierenden beschränkt, die zum damaligen Zeitpunkt noch bei ihr angestellt waren. Während der gegen die Anstellungsverfügung laufenden Rekursfrist habe der Betroffene selbstredend noch nicht wissen können, dass ein Teil seiner Kolleginnen und Kollegen rückwirkend auf den Anstellungszeitpunkt einen höheren Lohn erhalten würden als er (VGr, 8. Juli 2009, PB.2008.00027, E. 6.2; vgl. auch VGr, 13. Mai 2009, PB.2008.00019).
Einer Beschwerdeführerin, die über fünf Jahre nach Erlass der Anstellungsverfügung und auch eines wenig später verfügten Funktionsstufenwechsels damals erfolgte Verletzungen bzw. nicht korrekte Handhabung der massgeblichen Bestimmungen des anwendbaren Personalrechts geltend machte und gestützt hierauf Lohnnachzahlungen rückwirkend auf den Anstellungszeitpunkt verlangte, wurde entgegengehalten, diese Rügen hätten mittels Anfechtung der beiden Verfügungen geltend gemacht werden müssen und seien damit verspätet erfolgt (VGr, 21. März 2012, VB.2011.00748, E. 4.3 ff. [nicht auf www.vgrzh.ch]).
3.3 Hier erhebt die Beschwerdeführerin, wie dargelegt (oben 2.3), ebenso wenig Diskriminierungsvorwürfe, sodass sie sich die unterlassene Anfechtung bzw. formelle Rechtskraft der Verfügung vom 23. Mai 2014 entgegenhalten lassen muss. Anders als im oben 3.2.3 Abs. 1 erwähnten Fall und ähnlich wie im soeben geschilderten musste zudem vorliegend in ihren Augen bzw. vor dem Hintergrund ihrer jetzigen Argumentation offenkundig bereits die Grundverfügung vom 23. Mai 2014 unrechtmässig erscheinen. Zu bedenken ist in diesem Zusammenhang auch, dass sie an sich gar bereits seit Erlass der Verfügung vom 12. Juli 2013 wusste, dass auch ab dem Herbstsemester 2014/2015 eine Anstellung im Bandbreitenmodell geplant war, sowie um die damals in Aussicht genommene Bandbreite (40 % bis 70 %).
Dessen ungeachtet unterliess es die Beschwerdeführerin jedoch nicht nur, die Verfügung vom 23. Mai 2014 anzufechten; vielmehr wandte sie sich auch gegen keine der seither gestützt auf diese ergangenen ILV, wovon zwei (betreffend das Herbstsemester 2015/2016 und das Frühlingssemester 2016), mit denen – genau wie mit der ILV vom 15. Juni 2016 – ein in der Bandbreite liegendes Pensum festgelegt wurde. Im Hinblick auf Letztere fand zudem am 11. Mai 2016 ein Gespräch mit der zuständigen beschwerdegegnerischen Gesamt- und Betriebsleitung statt; die diesbezügliche Gesprächsnotiz vom gleichen Tag lässt keinen wie auch immer gearteten Widerspruch der Beschwerdeführerin hinsichtlich des in Aussicht genommenen Pensums erkennen.
Wenn die Beschwerdeführerin sich nun plötzlich ungeachtet dieser (jahrelangen) Untätigkeit bzw. Widerspruchslosigkeit – obwohl aus ihrer Sicht wie erwähnt offenkundig Anlass bestanden hatte bzw. haben musste, bereits die Anstellungsverfügung anzufechten – gegen ein wie bereits in den beiden vorangegangenenSemestern in der Bandbreite liegendes Pensum wehrt, verhält sie sich damit im Übrigen gar treuwidrig bzw. rechtsmissbräuchlich (vgl. in diesem Zusammenhang Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 620 ff. und 722 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 Rz. 1 f. und 24 ff. [alles mit Hinweisen]).
3.4 Ungeachtet des Dargelegten ist der Vollständigkeit halber anzumerken, dass das von der Beschwerdegegnerin angewandte Bandbreitenmodell gestützt auf Fachhochschulgesetz oder Personalverordnung kaum zulässig ist: Ein solches Modell müsste zumindest (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 2 FaHG) in der Personalverordnung vorgesehen sein; eine Regelung auf der Stufe des beschwerdegegnerischen Anstellungsreglements (vgl. dessen § 10) genügt nicht. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin lässt sich eine Grundlage hierfür auch nicht in § 11 PVF erblicken: Inhalt der in dessen Abs. 1 Satz 1 vorgesehenen Leistungsvereinbarung ist unzweideutig die Festlegung der "Anteile" an auf die Bereiche gemäss Satz 2 lit. a–d (Lehrtätigkeit, Tätigkeiten in Forschung und Entwicklung sowie Dienstleistungen, Spezialaufgaben/Leitungsfunktionen und [eigene] Weiterbildung) entfallende Zeit im Rahmen eines bestimmten Beschäftigungsgrads. Den Beschäftigungsgrad als solchen respektive dessen Festlegung (nach beschwerdegegnerischer Auffassung auch einer Bandbreite) betrifft die Leistungsvereinbarung bzw. diese Bestimmung hingegen offenkundig von vornherein nicht.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
Da der Streitwert auch Fr. 30'000.- übersteigt (vgl. oben 1.3 Abs. 3), besteht für die Parteien keine Kostenfreiheit (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG).
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 4'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
Mitteilung an…
Abweichende Meinung einer Kammerminderheit:
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])
Aus nachfolgenden Gründen wäre die Beschwerde teilweise gutzuheissen:
1.
Mit der Mehrheit ist davon auszugehen, dass die vorliegend angefochtene Festlegung des Beschäftigungsgrads für das Herbstsemester (HS) 2016/2017 im Rahmen des ILV-Verfahrens vom 15. Juni 2016 Verfügungscharakter hat, weil die Anstellungsverfügung vom 23. März 2014 ("Grundverfügung") eine blosse Bandbreite vorsieht und damit die Rechte und Pflichten der betroffenen Dozentin (in ihren Essentialien) noch nicht umfassend regelt; solches geschah bezüglich des Beschäftigungsgrads vielmehr erst im Rahmen der vorliegend angefochtenen Festlegung (vorn 2.2; so auch etwa das Berner Verwaltungsgericht, BVR 1996 S. 170 E. 1).
2.
Mit der Mehrheit ist weiter davon auszugehen, dass sich ein Bandbreitenmodell, welches das kantonalzürcherische allgemeine Personalrecht nicht kennt, nicht allein auf eine schulinterne autonome Satzung (Anstellungsreglement der Beschwerdegegnerin) stützen lässt, sondern nach Massgabe von § 14 Abs. 1 FaHG (mindestens) einer Grundlage auf Stufe der Personalverordnung (PVF) bedurft hätte, welche nicht vorhanden ist und insbesondere auch nicht in § 11 PVF erblickt werden kann (oben 3.4). Im Ergebnis stellt das Bandbreitenmodell eine Teilbefristung des Arbeitsverhältnisses im den Grundsockel (von in casu 50 %) übersteigenden Bereich dar, was bei Dozierenden in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz des Fachhochschulgesetzes steht, wonach der Lehrkörper sich aus befristet angestellten Lehrbeauftragten und unbefristet angestellten Dozierenden zusammensetzt (§§ 12 Abs. 1 lit. a und b sowie 13 Abs. 1 FaHG). Zudem wirkt sich das Bandbreitenmodell dahingehend aus, dass ein an sich vom Arbeitgeber zu tragendes unternehmerisches Risiko (Ungewissheit hinsichtlich der Studierendenzahl oder des Zustandekommens einzelner Studienfächer) faktisch auf den Arbeitnehmer überwälzt wird, was per se nicht unproblematisch erscheint und umso weniger ohne genügende rechtssatzmässige Verankerung angeht. Damit aber war die Grundverfügung vom 23. März 2014, welche für das Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdeführerin lediglich eine Bandbreite vorsah, rechtsverletzend; die Beschwerdegegnerin wäre vielmehr gehalten gewesen, darin einen fixen Beschäftigungsgrad festzusetzen.
3. Abweichend von der Mehrheit erblickt die Minderheit der Kammer in der Rechtskraft der Grundverfügung vom 23. März 2014 kein Hindernis dafür, für das streitgegenständliche HS 2016/2017 die Richtigkeit der Festlegung des Beschäftigungsgrads auch im Licht dessen zu überprüfen, dass die Grundverfügung ursprünglich rechtsfehlerhaft ist. Ausgeschlossen in dieser prozessualen Konstellation ist einzig eine – lediglich für Diskriminierungsfälle vorgesehene – rückwirkende Zusprechung höherer Beschäftigungsgrade (bzw. einschlägiger Lohnnachzahlungen), welche die Beschwerdeführerin indes gar nicht verlangt. Eine zusätzliche Begrenzung kann sich vorliegend vielleicht daraus ergeben, dass die Beschwerdeführerin nicht um Anpassung der Grundverfügung ersucht haben mag (oben 2.3.1 und 3.1), wozu sie nach den allgemeinen Grundsätzen für das Rückkommen auf Dauerverfügungen wegen unrichtiger Rechtsanwendung (mit Wirkung ex nunc und pro futuro) möglicherweise berechtigt gewesen wäre. Bleibt insofern die Grundverfügung vom 23. März 2014 formal unangepasst und der darin festgelegte Rahmen beachtlich, kann der Beschwerdeführerin kein höherer Beschäftigungsgrad als (nur, aber immerhin) die dort vorgesehenen und von einem (damaligen) gegenseitigen Konsens getragenen maximal 80 % zugesprochen werden. Entscheidend bei der Festsetzung des Beschäftigungsgrads für das streitbetroffene Semester muss insofern sein, welcher fixe Beschäftigungsgrad in der Grundverfügung (anstelle eines blossen Rahmens) mutmasslich festzusetzen wäre, wäre diese rechtskonform erlassen worden. In Betracht zu ziehen dafür ist der durchschnittliche tatsächliche (faktische) Beschäftigungsgrad seit Erlass der Grundverfügung. Dieser beträgt – unter Ausklammerung des streitbetroffenen Semesters – rund 85 % (HS 2014/2015: 100 %, FS 2015: 100 %, HS 2015/2016: 73,55 %, FS 2016: 66,28 %). Damit aber wäre der Beschäftigungsgrad in der streitigen Verfügung mit Wirkung für das HS 2016/2017 – unter Beachtung der mit der Grundverfügung festgelegten Obergrenze des Rahmens und gleichzeitiger Mitberücksichtigung des seitherigen faktischen Beschäftigungsumfangs – auf 80 % festzusetzen. Da sich in der streitigen Festsetzungsverfügung vom 15. Juni 2016 schon mangels Einhaltung der Kündigungsfrist für das streitbetroffene Semester keine rechtsgültige Änderungskündigung erblicken liesse, erscheint die Herabsetzung des Beschäftigungsgrads auf lediglich 58,92 % rechtsverletzend.
4. Damit wäre die Beschwerdegegnerin nach Meinung der Kammerminderheit – in teilweiser Gutheissung des Eventualantrags der Beschwerdeführerin und entsprechender Anpassung der streitigen Verfügung vom 15. Juni 2016 – zu verpflichten, dieser für das HS 2016/2017 die Lohndifferenz zu einem 80%-Pensum auszubezahlen. Demgegenüber bilden die dem HS 2016/2017 nachfolgenden Semester nicht Gegenstand der Ausgangsverfügung, weshalb die Beschwerde darüber hinausgehend (wie auch im Hauptantrag und in allfälligen übrigen Punkten) nicht hätte durchzudringen vermögen.