Stimmrechts- und Gemeindebeschwerde

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2017.00234

Urteil

der 4. Kammer

vom 28. Juni 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

1.Gemeinderat Wallisellen,

vertreten durch RA B,

2.Schulpflege Wallisellen,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Stimmrechts- und Gemeindebeschwerde ,

hat sich ergeben:

I.

Am 7. Juni 2016 fand in Wallisellen eine gemeinsame Gemeindeversammlung der Politischen Gemeinde und der Schulgemeinde statt. Auf Antrag eines Stimmberechtigten beschränkten die Versammlungsteilnehmenden vor Behandlung des ersten Sachgeschäfts die Redezeit auf sechs Minuten. In der Folge setzten die Stimmberechtigen unter anderem die Verordnung über die Zulässigkeit von Bild- und Tonaufnahmen an Gemeindeversammlungen fest.

II.

A erhob am 12. Juni 2016 "Stimmrechtsrekurs" beim Bezirksrat Bülach, welcher das Rechtsmittel als Stimmrechtsrekurs, Gemeindebeschwerde sowie Aufsichtsanzeige entgegennahm und mit Beschluss vom 29. März 2017 auf den Stimmrechtsrekurs nicht eintrat (Dispositiv-Ziff. I), die Gemeindebeschwerde abwies, soweit er darauf eintrat (Dispositiv-Ziff. II), und der Aufsichtsanzeige keine Folge gab (Dispositiv-Ziff. III); die Verfahrenskosten betreffend Stimmrechtsrekurs und Gemeindebeschwerde von "pauschal Fr. 600.-" auferlegte der Bezirksrat in Dispositiv-Ziff. IV A, diejenigen für das aufsichtsrechtliche Verfahren nahm er auf die Staatskasse.

III.

A führte am 4./5. April 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Rekursentscheids und die Rückweisung an den Bezirksrat Bülach. Der Bezirksrat Bülach verzichtete am 19. April 2017 unter Verweis auf die Begründung seines Entscheids auf eine Vernehmlassung. Am 22./24. April 2017 reichte A weitere Unterlagen ein. Der Gemeinderat Wallisellen liess am 28. April 2017 auf Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge schliessen. Hierzu nahm A am 22./23. Mai 2017 Stellung. Die Schulpflege Wallisellen liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats etwa über einen Stimmrechtsrekurs nach § 151a Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) und § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Als Stimmberechtigter der Gemeinde Wallisellen ist der Beschwerdeführer nach § 49 in Verbindung mit § 21a lit. a VRG zur Beschwerde berechtigt.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Streitgegenstand bilden einerseits ein Stimmrechtsrekurs und anderseits eine Gemeindebeschwerde gegen eine Verordnung. Während die Kammer über den Stimmrechtsrekurs in Dreierbesetzung entscheidet (§ 38 Abs. 1 VRG), ist über Rechtsmittel gegen Erlasse in Fünferbesetzung zu entscheiden (§ 38a Abs. 1 VRG). Das Verfahren betreffend die Verordnung über die Zulässigkeit von Bild- und Tonaufnahmen an Gemeindeversammlungen (Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids) ist deshalb vom vorliegenden Verfahren abzutrennen und dafür unter der Geschäftsbezeichnung AN.2017.00002 ein neues Verfahren zu eröffnen.

2.

2.1 Der Beschwerdeführer rügte im Rekursverfahren eine unzulässige Redezeitbeschränkung an der Gemeindeversammlung sowie eine "Ungleichbehandlung und Verletzung des Öffentlichkeitsprinzips bei der Information" im Vorfeld der Gemeindeversammlung. Die Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, weil er bezüglich der behaupteten Ungleichbehandlung zu spät erhoben und die Redezeitbeschränkung anlässlich der Gemeindeversammlung nicht gerügt worden sei.

2.2 Nach § 22 Abs. 1 Satz 2 VRG beträgt die Rekursfrist in Stimmrechtssachen fünf Tage. Der Tag der Eröffnung einer Frist oder der Tag der Mitteilung eines Entscheids wird bei der Fristberechnung nicht mitgezählt (§ 11 Abs. 1 Satz 1 VRG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Eingabe am letzten Tag der Frist bei der Behörde eintrifft oder zu deren Händen der schweizerischen Post übergeben wurde (§ 11 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Nach der Rechtsprechung zu Urnenabstimmungen und -wahlen beginnt die Frist zur Anfechtung von Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung des Urnengangs mit deren Kenntnisnahme zu laufen; Stimmberechtigte dürfen mit dem Rechtsmittel deshalb nicht den Abstimmungsausgang abwarten, sondern müssen umgehend tätig werden (vgl. hierzu statt vieler VGr, 11. November 2015, VB.2015.00612, E. 3.3.1 mit Hinweisen). Dies ergibt sich einerseits aus der auch Private treffenden Pflicht, nach Treu und Glauben zu handeln (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]); anderseits soll dies ermöglichen, allfällige Fehler noch vor der Abstimmung zu beheben, und damit verhindern, dass die Stimmberechtigten an einer Abstimmung mitwirken, deren Ergebnis aufgrund von Formfehlern von vornherein als unhaltbar erscheint und deshalb wiederholt werden muss (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 5.4). Das Gleiche gilt bei Vorbereitungshandlungen für Gemeindeversammlungen (VGr, 7. November 2012, VB.2012.00633, E. 3.2 Abs. 1 [nicht unter www.vgrzh.ch]).

Der Beschwerdeführer hatte bereits Anfang Mai davon Kenntnis, dass die Presse- sowie die Parteivertreter vorab über den Gegenstand der Gemeindeversammlung informiert worden waren. Nach seiner Darstellung ist er in der Folge mit der Bitte an die Gemeindeschreiberin gelangt, ebenfalls vorab ein Exemplar der Weisung zu erhalten. Diese soll ihm indes gesagt haben, er könne frühestens zwei Wochen vor der Gemeindeversammlung Einsicht in die Weisung nehmen. Der Beschwerdeführer hatte vom behaupteten Mangel demnach mehr als zwei Wochen vor der Gemeindeversammlung vom 7. Juni 2016 Kenntnis. Der erst am 12. Juni 2016 der Post übergebene Stimmrechts­rekurs erweist sich in diesem Punkt als verspätet.

Anzumerken bleibt, dass die Rügen des Beschwerdeführers auch in der Sache nicht durchzudringen vermöchten. Es ist nicht ersichtlich und wird auch nicht dargetan, inwiefern jedenfalls unter den vorliegenden Umständen eine Vorabinformation von Presse- und Parteivertretern die durch Art. 34 Abs. 2 BV geschützte freie Willensbildung der Stimmberechtigten verletzt haben könnte.

2.3 Wird beanstandet, im Rahmen einer Gemeindeversammlung seien Vorschriften über die politischen Rechte oder ihre Ausübung verletzt worden, so kann eine Person, die an der Versammlung teilgenommen hat, nur dann Rekurs erheben, wenn sie die Verletzung schon in der Versammlung gerügt hat (§ 151a Abs. 2 GG). Die Vorinstanz kommt zum Schluss, dass dies beim Beschwerdeführer nicht zutreffe.

Gemäss Protokoll meldete der Beschwerdeführer sich am Schluss der Versammlung und wandte ein, "dass über etwas abgestimmt wurde, das gemäss Datenschutzgesetz nicht zulässig sei". Dieser Protokollstelle lässt sich nicht entnehmen, dass der Beschwerdeführer auch die Redezeitbeschränkung gerügt hätte. Im Beschwerdeverfahren bietet er drei Zeugen an, die bestätigen könnten, dass er die Redezeitbeschränkung anlässlich der Gemeindeversammlung gerügt habe. Auf eine Zeugeneinvernahme kann indes verzichtet werden, weil die Rüge des Beschwerdeführers – wie sich sogleich zeigt – in der Sache nicht durchzudringen vermöchte.

Gemäss § 46d Abs. 1 GG hat jeder und jede Stimmberechtigte das Recht, sich zum zur Verhandlung stehenden Gegenstand zu äussern. Die Beratung wird fortgesetzt, bis niemand mehr das Wort verlangt oder die Versammlung den Abbruch der Beratung beschliesst (§ 46d Abs. 2 GG). Aus dem Umstand, dass die Versammlung den Abbruch der Beratung beschliessen kann, leitet die Lehre auch ein Recht der Versammlung ab, die Redezeit zu beschränken (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 46 N. 5.5). Dies erscheint sachgerecht, weil eine Redezeitbeschränkung für einzelne Voten zugleich sicherstellt, dass möglichst viele Rednerinnen und Redner sich zu einem Verhandlungsgegenstand äussern können. Die zeitliche Beschränkung muss dabei jedoch so gewählt werden, dass das Äusserungsrecht noch effektiv wahrgenommen werden kann.

Hier beschloss die Versammlung vor dem ersten Traktandum auf Antrag eines Versammlungsteilnehmers, die Redezeit für sämtliche Geschäfte auf sechs Minuten zu beschränken. Eine solche Dauer erscheint genügend grosszügig, um das Rederecht effektiv wahrnehmen zu können. So beträgt etwa die Redezeit von Mitgliedern des Kantonsrats, die nicht in einer bestimmten Funktion zum Parlament sprechen, maximal fünf Minuten (§ 22 Abs. 3 lit. b des Geschäftsreglements des Kantonsrates vom 15. März 1999 [LS 171.11]). Der Beschwerdeführer konnte sein Äusserungsrecht damit in genügendem Mass wahrnehmen, weshalb seine politischen Rechte nicht verletzt wurden.

3.

Nach § 13 Abs. 4 VRG werden in Stimmrechtssachen nur Verfahrenskosten erhoben, sofern das Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos ist. Die Vorinstanz auferlegte dem Beschwerdeführer in diesem Sinn Verfahrenskosten von "pauschal" Fr. 600.-, wobei dies auch Kosten für den Rekursentscheid betreffend Gemeindebeschwerde beinhaltet, über den im Verfahren AN.2017.00002 zu befinden ist. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Vorinstanz für den Stimmrechtsrekurs und die Gemeindebeschwerde je Fr. 300.- auferlegte.

Der Stimmrechtsrekurs erweist sich hinsichtlich der Rüge betreffend Vororientierung als offensichtlich aussichtslos, nicht hingegen hinsichtlich der Rüge betreffend Redezeitbeschränkung. Ob der Beschwerdeführer die Rüge anlässlich der Versammlung erhob, ist unklar, und die Frage der Zulässigkeit von Redezeitbeschränkungen ist weder gesetzlich ausdrücklich geregelt noch war es bereits einmal Gegenstand eines Verwaltungsgerichtsentscheids, weshalb nicht von einer klaren Rechtslage ausgegangen werden kann. Die Vorinstanz hätte die Verfahrenskosten deshalb im Umfang von Fr. 150.- auf die Staatskasse nehmen müssen und nur im Umfang von Fr. 150.- dem Beschwerdeführer auferlegen dürfen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. IV des Rekursentscheids ist dahingehend abzuändern, dass die Verfahrenskosten, soweit den Stimmrechtsrekurs betreffend, zu Fr. 150.- auf die Staatskasse genommen und zu Fr. 150.- dem Beschwerdeführer auferlegt werden. Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen.

5.

5.1 Soweit mit der Beschwerde eine unzulässige Vororientierung gerügt wurde, erweist sie sich als offensichtlich aussichtslos, weshalb die Gerichtskosten zur Hälfte dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und im Übrigen auf die Gerichtskasse zu nehmen sind (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 VRG).

5.2 Der Beschwerdegegner 1 ersucht um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 2). Entsprechend ist dem Beschwerdegegner 1 keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Das Verfahren betreffend Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Bülach vom 29. März 2017 wird vom vorliegenden getrennt und dafür unter der Geschäftsbezeichnung AN.2017.00002 ein neues Verfahren eröffnet.

2. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In teilweiser Abänderung von Dispositiv-Ziff. IV des Beschlusses des Bezirksrats Bülach vom

3. März 2017 werden die Verfahrenskosten, soweit den Stimmrechtsrekurs betreffend, zu Fr. 150.- dem Beschwerdeführer auferlegt und zu Fr. 150.- auf die Staatskasse genommen.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 1'180.-- Total der Kosten.

4. Die Gerichtskosten werden zur Hälfte dem Beschwerdeführer auferlegt und im Übrigen auf die Gerichtskasse genommen.

5. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

7. Mitteilung an…