Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2017.00208
Urteil
der 4. Kammer
vom 8. November 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Volksschulamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Überprüfung der Lernzielerreichung, Auflagen ,
hat sich ergeben:
I.
Der Bildungsrat des Kantons Zürich bewilligte A am 10. Juli 2001 die Führung einer Privatschule mit Primar- und dreiteiliger Sekundarstufe.
Das nunmehr für die Bewilligung für Privatschulen zuständige Volksschulamt bewilligte die Weiterführung der Privatschule mit Verfügung vom 31. Mai 2016 unter folgenden bis zum Beginn des Schuljahrs 2017/2018 umzusetzenden Auflagen:
" a. In der ersten Klasse der Primarstufe müssen im Fach Mensch und Umwelt inklusive Religion und Kultur 2 Lektionen pro Woche angeboten werden. Im Fach Deutsch beträgt die minimale Lektionenzahl pro Woche 4, im Fächerbereich Gestalten und Musik 3, in Mathematik 3 und in Sport 3 pro Woche.
b. In der zweiten Klasse der Primarstufe müssen im Fach Mensch und Umwelt inklusive Religion und Kultur 2 Lektionen pro Woche angeboten werden. Im Fach Deutsch beträgt die minimale Lektionenzahl pro Woche 3, in Englisch 2, im Fächerbereich Gestalten und Musik 3, in Mathematik 3 und in Sport 3 pro Woche.
c. In der dritten Klasse der Primarstufe müssen im Fach Mensch und Umwelt inklusive Religion und Kultur 3 Lektionen pro Woche angeboten werden. Im Fach Deutsch beträgt die minimale Lektionenzahl pro Woche 3, in Englisch 2, im Fächerbereich Gestalten und Musik 3, in Mathematik 3 und in Sport 3 pro Woche.
d. In der vierten Klasse der Primarstufe müssen im Fach Mensch und Umwelt inklusive Religion und Kultur 3 Lektionen pro Woche angeboten werden. Im Fach Deutsch beträgt die minimale Lektionenzahl pro Woche 3, in Englisch 2, im Fächerbereich Gestalten und Musik 5, in Mathematik 3 und in Sport 3 pro Woche.
e. In der fünften Klasse der Primarstufe müssen im Fach Mensch und Umwelt inklusive Religion und Kultur 4 Lektionen pro Woche angeboten werden. Im Fach Deutsch beträgt die minimale Lektionenzahl pro Woche 3, in Französisch 2, in Englisch 2, im Fächerbereich Gestalten und Musik 3, in Mathematik 3 und in Sport 3 pro Woche.
f. In der sechsten Klasse der Primarstufe müssen im Fach Mensch und Umwelt inklusive Religion und Kultur 4 Lektionen pro Woche angeboten werden. Im Fach Deutsch beträgt die minimale Lektionenzahl pro Woche 3, in Französisch 2, in Englisch 2, im Fächerbereich Gestalten und Musik 3, in Mathematik 3 und in Sport 3 pro Woche.
g. Bei Einführung des Lehrplans 21 Kanton Zürich wird das Volksschulamt die Vorgaben für die Lehrplanorientierung gegebenenfalls anpassen.
h. Der Unterricht muss grundsätzlich von Lehrpersonen mit definitiven Lehrbewilligungen erteilt werden. Voraussetzung für eine definitive Lehrbewilligung ist der Nachweis, dass es sich um eine mindestens zweijährige, vollzeitliche Ausbildung handelt."
II.
Mit Rekurs vom 6. Juli 2016 liess A dem Regierungsrat die Aufhebung der Verfügung vom 31. Mai 2016 beantragen. Das Volksschulamt zog seine Verfügung daraufhin teilweise in Wiedererwägung und erlaubte A, einen Teil der Sportlektionen durch Sporttage und -lager abzudecken. Mit Beschluss vom 15. Februar 2017 wies der Regierungsrat den Rekurs ab, soweit er nicht durch die Wiedererwägung des Volksschulamts gegenstandslos geworden war.
III.
A liess am 22. März 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben, soweit das Verfahren nicht als gegenstandslos geworden abgeschrieben wurde, eventualiter sei ihm gestützt auf § 68 Abs. 2 VSG (Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005, LS 412.100) eine Bewilligung zur Weiterführung seiner Privatschule zu erteilen. Die Staatskanzlei namens des Regierungsrats mit Vernehmlassung vom 4./5. Mai 2017 und das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom 11./12. Mai 2017 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. A äusserte sich hierzu am 24. Mai 2017.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa über Anordnungen des Volksschulamts betreffend eine Bewilligung zur Führung einer Privatschule nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a und b je Ziff. 1 in Verbindung mit Abs. 4 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Auflage betreffend Lehrbewilligungen macht der Beschwerdeführer ausdrücklich nicht mehr zum Gegenstand dieses Verfahrens, da er diese bereits erfülle.
3.
3.1 Gemäss Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) besteht ein individueller Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht. Der Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht (Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV).
Nach Art. 15 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) ist das Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater Bildungsstätten gewährleistet. Die Kantonsverfassung garantiert dieses Recht allerdings nicht schrankenlos: Gemäss Art. 117 Abs. 1 KV sind Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben wie die öffentliche Volksschule erfüllen, bewilligungspflichtig und unterstehen staatlicher Aufsicht. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es dem Kanton in diesem Rahmen nicht verwehrt, Bewilligungen denjenigen Personen und Organisationen vorzubehalten, die Gewähr dafür bieten, dass der Unterricht sich an den Werten der Volksschule orientiert (BGr, 18. Oktober 2016, 2C_807/2015, E. 3, und 28. April 2003, 2P.296/2002, E. 4.1 mit Hinweisen). Insbesondere ist sicherzustellen, dass der Grundschulunterricht auch dann ausreicht, wenn er nicht an einer öffentlichen Schule gegeben wird (BGr, 24. Mai 2011, 2C_738/2010, E. 3.3.2 mit Hinweisen). In diesem Sinn wird die Bewilligung für eine Privatschule gemäss § 68 Abs. 1 Satz 2 VSG erteilt, wenn die dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die Bildung an der öffentlichen Volksschule. Privatschulen müssen sich dabei an den Grundsätzen der Volksschule (vgl. § 2 VSG) und am Lehrplan orientieren (§ 67 Abs. 2 Satz 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]), wobei sie eigene Schwerpunkte setzen dürfen (§ 67 Abs. 2 Satz 2 VSV). Mit der Bewilligung können Auflagen erteilt werden, insbesondere in Bezug auf die Lektionentafel, die Lehrpersonen und die Räumlichkeiten (§ 69 Abs. 1 VSV). Bestehen Zweifel, ob in Privatschulen die Lernziele erreicht werden, kann die Direktion bzw. das Volksschulamt geeignete Massnahmen ergreifen (§ 70 Abs. 1 Satz 2 VSG).
3.2 Privatschulen, die den Lehrplan nur teilweise erfüllen, kann nach § 68 Abs. 2 VSG eine Bewilligung erteilt werden, wenn dort vorwiegend in einer Fremdsprache unterrichtet wird (Satz 1), wobei die Direktion die Voraussetzungen für die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern an solche Schulen festlegt (Satz 2). Gemäss § 2 des Reglements über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen vom 20. September 2011 (LS 412.101.3) können nur Kinder an solche Schulen aufgenommen werden, deren Eltern lediglich vorübergehend im Kanton Zürich wohnen, deren Eltern beabsichtigen, den Wohnsitz in ein fremdsprachiges Land zu verlegen, oder die eine in einem nicht deutschsprachigen Kanton oder Land begonnene Schullaufbahn abschliessen wollen (vgl. zur Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit dieser Bestimmung VGr, 10. April 2013, AN.2012.00004).
Entgegen seiner Auffassung betreibt der Beschwerdeführer keine fremdsprachige Schule im Sinn von § 68 Abs. 2 VSG. Weder richtet er sein Schulangebot spezifisch an Schülerinnen und Schüler von Eltern, die nur vorübergehend in der Schweiz leben oder diese zu verlassen beabsichtigen, noch an solche, die ihre Schullaufbahn in einem nicht deutschsprachigen Land oder Kanton begonnen haben. Der Beschwerdeführer unterrichtet vielmehr Kinder, die in der Schweiz aufgewachsen sind. Dass die weitere Ausbildung in vielen Fällen im Ausland stattfindet, ändert nichts daran, dass die Voraussetzungen für die Bewilligung als fremdsprachige Schule nicht erfüllt sind.
Nicht stichhaltig ist sodann das Argument des Beschwerdeführers, es verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot, wenn bei Kindern, die ihre Ausbildung im Ausland begonnen hätten, ein Abweichen vom Lehrplan zulässig sei, nicht hingegen bei solchen, welche die Ausbildung im Ausland abschlössen. Der Beschwerdeführer übersieht, dass die Ausnahmeregelung von § 68 Abs. 2 VSG nur Schulen betrifft, die vorwiegend in einer Fremdsprache unterrichten, um den lückenlosen Wechsel des Schulsystems bei international mobilen Familien zu ermöglichen (VGr, 10. April 2013, AN.2012.00004, E. 5.4 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer verfolgt demgegenüber einen anderen Zweck: Er richtet sich mit einem speziellen Bildungsangebot an in der Schweiz ansässige Schüler. Im Gegensatz zu Schulen, die sich gezielt an nur kurzzeitig in der Schweiz weilende Familien richten, fehlt es beim Beschwerdeführer deshalb an einem sachlichen Grund für die Anwendung der Ausnahmebestimmung. Daran vermag auch der Umstand, dass die Schüler des Beschwerdeführers ihre Ausbildung in der Regel im Ausland fortsetzen, nichts zu ändern.
4.
4.1 Der Beschwerdegegner macht dem Beschwerdeführer Vorgaben zur Lektionentafel, indem er eine bestimmte Mindestzahl von Lektionen pro Unterrichtsbereich verlangt. Damit wird sichergestellt, dass die Schüler des Beschwerdeführers einen ausreichenden Grundschulunterricht erhalten. Hierzu ist der Beschwerdegegner nicht nur berechtigt, sondern verfassungsrechtlich verpflichtet.
Wie sich aus der nachfolgenden Aufstellung zeigt, nimmt der Beschwerdegegner auf den dem Beschwerdeführer zustehenden Spielraum bei der Unterrichtsgestaltung hinreichend Rücksicht, indem die festgesetzte Mindestzahl von Lektionen deutlich tiefer angesetzt ist als die Lektionenzahl gemäss Lehrplan (https://vsa.zh.ch/internet/bildungsdirektion/vsa/de/ schulbetrieb_und_unterricht/lehrplaene.html):
Lektionenzahl
gemäss Lehrplan
Lektionen gemäss Ausgangsverfügung
Differenz
22
15
7
24
16
8
26
17
9
29
19
10
30
20
10
30
20
10
Bei gleicher Lektionenzahl wie an der Volksschule kann der Beschwerdeführer demnach etwa einen Drittel der Lektionen dafür verwenden, ausserhalb des Lehrplans eigene Schwerpunkte zu setzen. Damit trägt der Beschwerdegegner dem den Privatschulen zustehenden Gestaltungsraum hinreichend Rechnung.
4.2 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorgaben zum Unterricht verletzten die Wirtschafts- (Art. 27 BV) und die Glaubensfreiheit (Art. 15 BV). Es kann offenbleiben, welche Tragweite diesen Grundrechten im Rahmen des Grundschulunterrichts durch eine Privatschule zukommt. Aus der Wirtschaftsfreiheit ergeben sich jedenfalls keine weitergehenden Ansprüche als aus Art. 15 KV; namentlich ist nicht ersichtlich und wird nicht dargetan, inwiefern sich daraus im Bereich des Grundschulunterrichts ein Anspruch auf völlig freie Gestaltung des Unterrichts ergeben sollte. Das Gleiche gilt mit Blick auf die Glaubensfreiheit. Dem Beschwerdeführer wird nicht verwehrt, religiöse Schwerpunkte zu setzten; er hat dabei aber den grundrechtlichen Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht zu wahren.
4.3 Sodann macht der Beschwerdeführer geltend, Unterrichtsbereiche wie Gestalten und Musik sowie Mensch und Umwelt würden "in das Fach 'Jüdisch' miteinfliessen bzw. einen Teil von ihm ausmachen". Es handle sich hier um eine Frage der Unterrichtsmethode, bei welcher der Beschwerdeführer frei bleiben müsse.
Die Kammer hat sich mit der Frage der Vermischung
religiöser und weltlicher Inhalte bereits einmal befasst und festgehalten, dass
Privatschulen mit religiösem Schwerpunkt eine klare Abgrenzung vornehmen
müssten zwischen dem eigentlichen Schulunterricht und Stunden, in welchen
religiöse Schwerpunkte gesetzt werden (VGr, 8. Juli 2015, VB.2015.00076,
dass im Unterricht weltliche und religiöse Inhalte vermischt werden. Es ist
deshalb nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner nicht genügen lässt,
dass der Beschwerdeführer gewisse Inhalte im Rahmen des Fachs
"Jüdisch" vermitteln will, sondern dafür einen vom religiösen klar
getrennten Unterricht verlangt. Es ist im Übrigen nicht ersichtlich, inwiefern
der Beschwerdegegner dadurch in der Methodenfreiheit in unzulässiger Weise
eingeschränkt werden sollte: Die Ausgangsverfügung enthält keine Anweisung, wie
der Unterricht in den entsprechenden Fächern zu gestalten ist. Der
Beschwerdeführer bezieht sich denn auch eher auf den Inhalt des Unterrichts.
Diesbezüglich ergibt sich die Einschränkung aber bereits aus der Verfassung,
weil auch Privatschulen einen ausreichenden Grundschulunterricht im Sinn von
Art. 19 BV anbieten müssen.
4.4 Schliesslich wendet der Beschwerdeführer sich gegen die Pflicht, Französisch und Englisch zu unterrichten, und macht in diesem Zusammenhang geltend, seine Schüler lernten stattdessen Jiddisch, Hebräisch und Aramäisch, wobei die erlernten Fremdsprachenkenntnisse weit über die an der Volksschule vermittelten hinausgingen.
Der aktuell gültige Lehrplan für die Volksschule des Kantons Zürich sieht ab der 2. Klasse der Primarstufe zwei Wochenlektionen Englisch und ab der 5. Klasse der Primarstufe zwei Wochenlektionen Französisch vor. Damit setzt der Kanton Zürich den Auftrag gemäss Art. 15 Abs. 3 Satz 1 des (eidgenössischen) Sprachengesetzes vom 5. Oktober 2007 (SR 441.1) um, wonach er sich dafür einzusetzen hat, dass die Schülerinnen und Schüler am Ende der obligatorischen Schulzeit über Kompetenzen in mindestens einer zweiten Landessprache und einer weiteren Fremdsprache verfügen. Die Stimmberechtigten verwarfen am 21. Mai 2017 zudem eine Initiative deutlich, die nur noch eine Fremdsprache auf der Primarstufe gefordert hatte (vgl. ABl 2017-02-06 S. 51).
Es entspricht dem klaren Willen des Bundesgesetzgebers, dass auf der Volksschulstufe mindestens eine Landessprache unterrichtet wird. Soweit der Beschwerdeführer auf den Unterricht in Jiddisch, Hebräisch und Aramäisch verweist, handelt es sich nicht um gleichwertigen Schulunterricht, weil es sich dabei nicht um Landessprachen der Schweiz handelt (vgl. Art. 4 BV). Grundkenntnisse in Englisch werden sodann in vielen Berufsausbildungen vorausgesetzt und gehören deshalb nach heutiger Wahrnehmung zur Grundschulbildung. Entsprechend ist gemäss Art. 4 Abs. 1 Sätze 1 f. der Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule vom 14. Juni 2007 (HarmoS-Konkordat, LS 410.31) Englisch als zweite Fremdsprache neben einer Landessprache zu unterrichten. Ohne Kenntnisse der englischen Sprache wäre damit sowohl der jederzeitige Wechsel an die Volksschule als auch eine Berufsausbildung in der Schweiz gefährdet. Der Unterricht des Beschwerdeführers in anderen Sprachen vermag deshalb auch den Unterricht in Englisch nicht zu ersetzen und genügt der Pflicht zur Gewährleistung eines ausreichenden Grundschulunterrichts nicht. Der befürchteten Überforderung der Schüler durch das Vermitteln von fünf Fremdsprachen wäre deshalb nicht durch den Verzicht auf Französisch und Englisch, sondern gegebenenfalls durch den Verzicht auf andere Sprachen Rechnung zu tragen. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer verpflichtet, künftig Französisch und Englisch zu unterrichten.
Daran vermag auch das Vorbringen des Beschwerdeführers, seine Schüler besuchten anschliessend eine Talmudhochschule, nichts zu ändern. Der Beschwerdeführer verkennt, dass der Grundschulunterricht den Anschluss an das schweizerische und nicht an ein ausländisches Berufsausbildungssystem sicherzustellen hat (vgl. Art. 3 Abs. 2 HarmoS-Konkordat). Ein Verstoss gegen Art. 27 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (SR 0.103.2) ist darin nicht zu erblicken, denn der jüdischen Minderheit wird dadurch nicht vorenthalten, ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen.
5.
5.1 Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, die von ihm betriebene Privatschule sei vom Bildungsrat bereits im Jahr 2001 bewilligt worden. Die neuen Auflagen stellten eine unzulässige Praxisänderung dar. Damit rügt der Beschwerdeführer sinngemäss, die Verfügung des Bildungsrats vom 10. Juli 2001 sei zu Unrecht widerrufen worden.
5.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können Verwaltungsakte, die ursprünglich oder nachträglich fehlerhaft sind, widerrufen werden, wenn eine allgemeine Interessenabwägung ergibt, dass das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit bzw. am Vertrauensschutz überwiegt. Der Vertrauensschutz überwiegt in der Regel, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 137 I 69 E. 2.3, 127 II 306 E. 7a [jeweils mit weiteren Hinweisen]). Wird mit der Verfügung eine dauernde Tätigkeit geregelt, kommt dem Umstand, dass von der Bewilligung bereits Gebrauch gemacht wurde, keine entscheidende Bedeutung zu; wenn das öffentliche Interesse an der rechtsgleichen Durchsetzung des objektiven Rechts den Vorrang vor dem Interesse des Bewilligungsinhabers verdient, ist ein Widerruf zulässig (BGE 120 Ib 317 E. 3a; BGr, 9. April 2008, 1C_43/2008, E. 5.4 [in BGE 134 II 142 nicht publiziert]).
5.3 Hier liegt der Widerruf bzw. die Anpassung einer Privatschulbewilligung und damit einer Dauerverfügung im Streit. Der Bildungsrat erlaubte dem Beschwerdeführer gestützt auf das damalige Unterrichtsgesetz vom 23. Dezember 1859 (UnterrichtsG, GS III S. 6 ff.) den Privatschulunterricht mit nicht näher bezeichneten weitreichenden Ausnahmen vom damals geltenden Lehrplan. Es kann offenbleiben, ob die damalige Regel, wonach "Anstalten, welche an die Stelle der Volksschule treten, […] ihren Schülern einen der Volksschule entsprechenden Unterricht gewähren" sollen (§ 271 UnterrichtsG), Raum für eine solche Ausnahme liess und die damalige Verfügung damit erst mit Inkrafttreten des (neuen) Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 fehlerhaft wurde. Jedenfalls nach heutiger Rechtslage besteht für eine solche Ausnahmeregel nach dem vorgängig Ausgeführten kein Raum mehr. Es ist sodann nicht ersichtlich, inwiefern mit der Auflage, den künftigen Unterricht anzupassen, in geschützte Rechtspositionen des Beschwerdeführers eingegriffen würde, zumal ihm für die Anpassung seines Unterrichts eine Übergangsfrist von mehr als einem Jahr eingeräumt wurde. Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse daran, dass der Anschluss der Schüler des Beschwerdeführers an das schweizerische Berufsausbildungssystem bzw. den jederzeitigen Übertritt in die Volksschule sichergestellt ist, schwer. Die streitgegenständliche Anpassung der Bewilligung zur Erteilung von Privatunterricht erweist sich deshalb als zulässig.
Da das Schuljahr 2017/2018 inzwischen begonnen hat, wird der Beschwerdegegner jedoch nach Rechtskraft dieses Urteils eine neue Frist zur Umsetzung der Auflage anzusetzen haben.
6.
6.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 3'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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